Tribunal Suprême de Monaco, 13 juin 2002, n° 26877

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 juin 2002, n° 26877 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans le règlement d'une succession internationale complexe, mêlant des dispositions testamentaires successives, une fondation monégasque et des procédures judiciaires engagées dans plusieurs États.

Madame veuve D. est décédée le 7 avril 1999. De son vivant, elle avait rédigé plusieurs actes de dernière volonté destinés à organiser la dévolution de son patrimoine :

• Un testament olographe daté du 15 octobre 1990, aux termes duquel elle léguait la totalité de sa fortune à son époux. À défaut de ce dernier, elle instituait comme légataire la Fondation H. O. de Monte-Carlo, à charge pour cette institution de réaliser une résidence pour personnes âgées. Ce même acte désignait Maître B., avocat honoraire à Monaco, en qualité d'exécuteur testamentaire ;
• Un premier codicille en date du 20 février 1994, désignant Monsieur G. M. aux fonctions de coexécuteur testamentaire ;
• Un deuxième codicille daté du 23 mars ou mai 1994, par lequel la testatrice annulait toutes les dispositions contraires à son testament ;
• Un troisième codicille en date du 30 décembre 1995, instituant Madame G. M. légataire particulier de ses bijoux.

À la suite du décès de Madame D., un acte de notoriété (dont il est précisé dans les écritures ultérieures qu'un acte du 6 octobre 1999 énonçait ces éléments) a été dressé, indiquant que la défunte n'avait pas d'enfant, ne laissait « ni frère ni sœur descendant d'eux » et ne laissait aucun héritier réservataire. L'ensemble des dispositions testamentaires a été déposé auprès de la Justice de Paix de Genève.

Toutefois, deux arrière-petits-neveux de la défunte se sont révélés : Mademoiselle É. P. et Monsieur T. V. A. (également désigné dans l'intitulé de la décision par les initiales P. V. A.). Ces derniers ont entrepris diverses démarches contentieuses à l'échelle internationale afin de contester les conditions de la dévolution successorale et de sauvegarder leurs droits :

• En Suisse, ils ont introduit une action judiciaire tendant à la désignation d'un administrateur provisoire de la succession, procédure qui a donné lieu au prononcé de deux ordonnances par le Juge de Paix de Genève ainsi qu'à un arrêt de la Cour de Justice ;
• En France, ils ont engagé une action tendant aux mêmes fins de désignation d'un administrateur provisoire ainsi qu'à la validation des codicilles, ce qui a abouti à un jugement rendu par le Tribunal de grande instance de Paris. Parallèlement à ces instances civiles, Monsieur M. a déposé une plainte pénale visant Maître B.

De son côté, la Fondation H. O. de Monte-Carlo a poursuivi les démarches nécessaires pour entrer en possession des biens légués. Elle a obtenu l'envoi en possession par une ordonnance rendue le 31 janvier 2000 par le Président du Tribunal de grande instance de Paris. Se conformant aux exigences de la législation monégasque régissant les fondations — et après une autorisation donnée par le comité de surveillance et l'administration le 19 avril 2001 selon les écritures des requérants —, la Fondation a sollicité du Prince Souverain l'autorisation administrative d'accepter le legs consenti par Madame veuve D.

Après avis et délibération du Conseil d'État, cette autorisation a été accordée par l'Ordonnance Souveraine n° 14.855, laquelle qualifiait le legs autorisé de legs « universel ».

Estimant que cet acte administratif portait atteinte à leurs droits successoraux et méconnaissait la loi monégasque, Mademoiselle P. et Monsieur V. A. ont formé un recours gracieux contre l'Ordonnance Souveraine n° 14.855. Ce recours ayant fait l'objet d'une décision de rejet de la part du Ministre d'État, les deux héritiers ont saisi le Tribunal Suprême.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe général le 13 septembre 2001, Mademoiselle É. P. et Monsieur T. V. A. ont saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative et en assemblée plénière, d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 14.855 autorisant la Fondation H. O. à accepter le legs, ainsi que de la décision du Ministre d'État rejetant leur recours gracieux.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange particulièrement dense d'écritures contradictoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 15 novembre 2001, une réplique des requérants le 19 décembre 2001, une duplique de l'État le 21 janvier 2002, une triplique des requérants le 5 mars 2002 et, enfin, des observations complémentaires déposées par le Ministre d'État le 9 avril 2002. Par ordonnance du 29 avril 2002, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 13 juin 2002.

Au soutien de leur recours en annulation, les requérants articulaient deux moyens principaux, qui se sont progressivement affinés au fil des mémoires en réplique et en triplique.

En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe et de la procédure préalable, les requérants invoquaient une irrégularité substantielle de l'Ordonnance Souveraine au regard des dispositions de l'article 21-3° de la loi n° 56 du 29 janvier 1922 sur les fondations (visée également sous la date du 22 janvier 1922 dans le sommaire de la décision). Ce texte impose le recours à une autorisation par Ordonnance Souveraine lorsqu'il existe des « réclamations émanant d'héritiers au degré successible » (ou « en degré successible »). Les requérants faisaient valoir qu'ils s'étaient révélés comme héritiers et avaient marqué leur opposition expresse à la reconnaissance de la qualité de légataire universel de la Fondation H. O. à travers les procédures judiciaires engagées en France et en Suisse. Ils reprochaient au Ministre d'État d'avoir passé sous silence l'existence de cette opposition dans sa réponse au recours gracieux. Lorsque l'État a produit, au stade de la duplique le 21 janvier 2002, le rapport préalable présenté au Conseil d'État pour démontrer que les autorités avaient été informées des contestations, les requérants ont répliqué que les informations communiquées à l'appui de ce rapport étaient incomplètes, partiales et non contradictoires, que le document comportait des inexactitudes et des lacunes (notamment sur la contestation de la validité de l'acte de notoriété et sur le domicile légal de la testatrice en Suisse), et qu'il avait omis de tenir compte de la première décision du Juge de Paix de Genève affirmant que les droits des héritiers subsistaient.

En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, les requérants dénonçaient l'illégalité des motifs ayant servi de base à l'Ordonnance Souveraine et l'excès de pouvoir commis par l'administration dans l'interprétation et la qualification du testament. Leur argumentation se déployait en plusieurs branches :

• Ils contestaient la possibilité pour l'État de fonder sa décision (et la théorie de l'apparence dont il se prévalait) sur l'ordonnance d'envoi en possession rendue par le Président du Tribunal de grande instance de Paris le 31 janvier 2000. Selon eux, cette ordonnance judiciaire française avait elle-même méconnu l'article 21 de la loi n° 56, car l'autorisation d'accepter définitivement le legs par le comité de surveillance et l'administration n'était intervenue que le 19 avril 2001, soit postérieurement à l'envoi en possession. De plus, cette ordonnance était dépourvue de l'autorité de la chose jugée (les juges du fond français et suisse étant saisis) et n'avait pas de caractère exécutoire à Monaco faute d'exequatur ;
• Ils soutenaient surtout qu'en qualifiant le legs consenti à la Fondation d'« universel », l'autorité administrative avait outrepassé ses pouvoirs. Ils précisaient dans leur réplique qu'ils ne demandaient nullement au Tribunal Suprême de qualifier lui-même le legs, mais de juger qu'il n'appartenait pas à l'administration de procéder à une telle qualification juridique. En effet, selon les requérants, le testament opérait une distinction nette entre le legs de la totalité des biens fait au mari et le legs fait par substitution à la Fondation, lequel comportait une énumération de biens, était assorti de conditions et se trouvait réduit par un codicille instituant un legs particulier. En qualifiant néanmoins ce legs d'universel, l'administration avait interprété des dispositions testamentaires en violation des articles 1022 et suivants du Code civil, commettant une erreur manifeste d'appréciation et empiétant sur la compétence exclusive de l'autorité judiciaire. Contrairement à la thèse de l'État, les requérants affirmaient que les juridictions civiles saisies se trouveraient liées par la qualification retenue dans l'Ordonnance Souveraine.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête. Tout en ne contestant pas l'intérêt à agir des requérants, l'administration faisait valoir les arguments suivants :

• Sur le respect de l'article 21 de la loi de 1922, l'État affirmait avoir pris sa décision en parfaite connaissance de cause. Le rapport préalable présenté au Conseil d'État, finalement versé aux débats, était parfaitement explicite sur l'existence des réclamations et l'ensemble des contestations testamentaires soulevées par les héritiers ;
• Sur les pièces ayant fondé la décision, le Ministre d'État soutenait que l'acte de notoriété du 6 octobre 1999 avait été obtenu en toute légalité (fût-ce à la demande des requérants eux-mêmes) et énonçait exactement l'absence d'héritier réservataire. Quant à l'ordonnance d'envoi en possession du Tribunal de grande instance de Paris, elle n'avait été retenue qu'à titre d'élément de fait et non comme mesure d'exécution, ce qui dispensait de toute procédure d'exequatur à Monaco, étant précisé qu'elle n'avait été rendue que sous réserve de la décision d'autorisation ;
• Sur la qualification du legs, l'État soutenait que la loi du 29 janvier 1922 ne distingue pas entre le legs universel et le legs à titre universel. Il affirmait que l'administration n'avait pas interprété le testament mais s'en était tenue à l'apparence résultant des dispositions claires du texte (« je lègue la totalité de ma fortune et des revenus qui y sont attachés »), lequel n'avait pas été dénaturé et ne comportait pas l'exclusion de certains biens alléguée par les requérants ;
• Enfin, le Ministre d'État avançait que la matière relevait du droit privé et qu'il ne revenait pas au Tribunal Suprême de se prononcer sur une disposition testamentaire. Selon l'administration, la qualification d'« universel » figurant dans l'Ordonnance Souveraine ne portait aucune atteinte aux droits des requérants, dès lors que les juridictions de l'ordre judiciaire saisies de leurs contestations (et notamment celle saisie de la requête contre l'ordonnance d'envoi en possession) avaient seules compétence pour statuer sur la qualification définitive du legs et n'étaient nullement liées par les termes de l'acte administratif d'autorisation.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire soulevait une double question juridique relative à l'étendue et aux limites de la compétence de l'autorité administrative lorsqu'elle met en œuvre le pouvoir de tutelle que lui confère l'article 21 de la loi n° 56 du 29 janvier 1922 sur les fondations pour autoriser l'acceptation d'une libéralité testamentaire par une personne morale de droit privé.

D'une part, sur le plan procédural et de la légalité externe, des actions en justice engagées par des héritiers devant des juridictions civiles (nationales ou étrangères) aux fins de nomination d'un administrateur provisoire ou de contestation d'actes testamentaires constituent-elles une « réclamation émanant d'héritiers au degré successible » au sens de l'article 21-3° de la loi du 29 janvier 1922, dont la méconnaissance entacherait d'irrégularité l'Ordonnance Souveraine d'autorisation ?

D'autre part, sur le plan substantiel et de la répartition des compétences entre les autorités administratives et judiciaires (légalité interne), l'autorité administrative investie du pouvoir d'autoriser une fondation à accepter un legs par voie d'Ordonnance Souveraine est-elle compétente pour attribuer une qualification juridique de droit civil audit legs (en le qualifiant en l'espèce de legs « universel »), ou un tel prononcé excède-t-il ses pouvoirs en empiétant sur la compétence exclusive des juridictions de l'ordre judiciaire ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême procède à une analyse rigoureusement structurée en deux temps, distinguant de manière classique la légalité externe et la légalité interne de l'Ordonnance Souveraine attaquée.

1. L'examen de la légalité externe : la notion de « réclamation » au sens de l'article 21 de la loi de 1922

Le Tribunal Suprême commence par reproduire les termes exacts de l'article 21 de la loi n° 56 du 29 janvier 1922 sur les fondations. Ce texte dispose que l'acceptation d'un legs par une fondation doit être autorisée par Ordonnance Souveraine, après délibération du Conseil d'État, dans trois hypothèses alternatives ou cumulatives : 1° Lorsque la libéralité porte sur un immeuble ou que sa valeur dépasse 5 000 Francs ; 2° Lorsqu'elle est subordonnée à l'accomplissement de certaines charges ou conditions ; 3° En cas de réclamation émanant d'héritiers au degré successible, hypothèse dans laquelle l'autorisation peut n'être accordée que pour partie. Le texte ajoute une condition de délai impérative : aucune autorisation ne peut être accordée avant l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la publication au Journal de Monaco d'un avis invitant les héritiers à prendre connaissance du testament et à donner ou refuser leur consentement à son exécution.

Confrontant ces dispositions à la situation de fait, le juge constitutionnel et administratif monégasque relève que Mademoiselle P. et Monsieur V. A. ont certes formé, au sujet du legs de Madame D., diverses actions en justice. Le Tribunal prend soin de noter, par une incise factuelle déterminante (« dont au demeurant les autorités compétentes ont été pleinement informées »), que le grief tiré du défaut d'information du Conseil d'État et du Prince Souverain manque en fait.

Mais c'est surtout par une qualification juridique stricte que le Tribunal écarte le moyen : il juge que « ces actions ne constituent pas une réclamation au sens des dispositions de l'article 21 précité ». En d'autres termes, le juge distingue l'action judiciaire introduite devant le juge civil (en Suisse et en France) de la « réclamation » administrative formée auprès de l'autorité de tutelle monégasque dans le cadre de la procédure spéciale de l'article 21 (laquelle fait suite à la publication de l'avis au Journal de Monaco invitant les héritiers à manifester leur consentement ou leur refus). Dès lors qu'aucune réclamation au sens technique de ce texte n'avait été méconnue, le moyen de légalité externe est intégralement rejeté.

2. L'examen de la légalité interne : l'incompétence de l'autorité administrative pour qualifier le legs et la divisibilité de l'acte

Abordant la légalité interne dans un considérant d'une grande concision, le Tribunal Suprême procède à une interprétation stricte de l'habilitation législative conférée au pouvoir exécutif par la loi de 1922.

Le Tribunal pose le principe selon lequel les dispositions de l'article 21 « permettent uniquement de se prononcer par voie d'ordonnance sur l'autorisation d'accepter un legs sans avoir à statuer sur la qualification de ce legs ». L'objet de l'acte administratif est donc strictement circonscrit à l'octroi ou au refus de l'habilitation nécessaire à la capacité de recevoir de la fondation.

Le juge précise immédiatement le fondement de cette limitation en rappelant le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires : « les juridictions compétentes ont seules le pouvoir de se prononcer sur cette qualification en cas de litige ». La détermination de la nature juridique d'une libéralité testamentaire (legs universel, à titre universel ou particulier) relève par nature du droit privé successoral et, partant, de la compétence exclusive du juge judiciaire.

En conséquence, le Tribunal Suprême écarte l'argumentation du Ministre d'État fondée sur la « théorie de l'apparence » ou sur le caractère prétendument inoffensif et non contraignant de la mention litigieuse. En qualifiant d'« universel » le legs dont elle autorisait l'acceptation, l'Ordonnance Souveraine est sortie du champ de la compétence administrative attribuée par la loi de 1922.

Toutefois, constatant que ce vice n'affecte pas le principe même de l'autorisation administrative d'accepter le legs, mais uniquement la qualification civile qui lui a été surajoutée, le Tribunal Suprême fait usage de la technique de l'annulation partielle (« en tant que »). L'Ordonnance Souveraine n'est entachée d'excès de pouvoir et annulée qu'en tant qu'elle qualifie d'universel le legs de Madame D., le surplus des conclusions de la requête (qui visait l'annulation totale de l'autorisation) étant rejeté.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue le 13 juin 2002 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé :

« DÉCIDE :

• L'Ordonnance attaquée est annulée en tant qu'elle qualifie d'universel le legs de Madame D. ;
• Le surplus des conclusions de la requête est rejeté ;
• Les dépens sont mis à la charge de l'État ;
• Expédition sera transmise à Monsieur le Ministre d'État ; »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 13 juin 2002 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue une décision de principe majeure quant à la délimitation des frontières entre l'action administrative de tutelle sur les personnes morales de droit privé et la sphère de compétence réservée aux juridictions de l'ordre judiciaire en matière civile. Son analyse révèle la rigueur avec laquelle la haute juridiction monégasque contrôle l'exercice du pouvoir réglementaire et individuel du Prince Souverain et du Ministre d'État au regard de la loi n° 56 du 29 janvier 1922 sur les fondations.

1. La clarification de l'économie générale de l'article 21 de la loi n° 56 du 29 janvier 1922

En premier lieu, l'arrêt apporte un éclairage inédit sur le mécanisme de tutelle administrative institué par la loi de 1922. Historiquement, le contrôle étatique sur les dons et legs consentis aux fondations répond à un triple objectif d'intérêt général : vérifier que la libéralité est compatible avec l'objet statutaire de la fondation et l'intérêt public qu'elle poursuit, s'assurer que les charges éventuelles grevant le legs (en l'espèce, la réalisation d'une résidence pour personnes âgées) ne compromettent pas l'équilibre financier de l'institution, et assurer une protection morale et patrimoniale des familles contre d'éventuelles captations d'héritage au détriment de parents proches.