Tribunal Suprême de Monaco, 11 mars 2003, n° 26959

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 mars 2003, n° 26959 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 11 mars 2003 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la police spéciale des étrangers et de l'exercice des prérogatives de puissance publique relatives au contrôle de la présence des non-nationaux sur le territoire princier.

Les éléments factuels, tels qu'ils ressortent avec sobriété du texte de la décision, mettent en cause la situation administrative d'un ressortissant étranger, Monsieur P. O., dont la nationalité et les conditions initiales d'établissement ou de séjour en Principauté ne sont pas précisées dans la décision. Le 4 juin 2002, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté à l'encontre de Monsieur P. O. une mesure administrative individuelle de refoulement du territoire monégasque.

Cette décision administrative a été adoptée sur le fondement juridique du premier alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Aux termes de cette disposition réglementaire régissant la police des étrangers, l'autorité gouvernementale dispose du pouvoir d'enjoindre à tout étranger, soit par mesure de police, soit en prenant un arrêté d'expulsion, de quitter immédiatement le territoire monégasque ou de lui interdire d'y pénétrer.

La mesure de refoulement prononcée le 4 juin 2002 présentait la particularité formelle de ne comporter aucune motivation explicite quant aux raisons de droit et de fait ayant déterminé le Ministre d'État à enjoindre à l'intéressé de quitter le territoire national. Il ressort par ailleurs des mentions relatives à l'argumentation en défense de l'administration que Monsieur P. O. a exercé, préalablement ou parallèlement à la saisine juridictionnelle, un recours gracieux auprès de l'autorité administrative, à l'occasion duquel il a fait valoir les raisons qui militaient, selon lui, contre son éloignement du territoire monégasque (la date de ce recours gracieux et la date de son rejet éventuel ne sont pas précisées dans la décision).

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité juridique de cette mesure d'éloignement, Monsieur P. O. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête a été enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 16 août 2002. Elle tendait à l'annulation de la décision de refoulement prise par le Ministre d'État le 4 juin 2002. La compétence de la haute juridiction monégasque reposait sur les dispositions de l'article 90 B 1° de la Constitution, relatives au contentieux administratif et aux recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives, ainsi que sur l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.

Au soutien de sa requête en annulation, Monsieur P. O., représenté par Maître Escaut, avocat-défenseur, a développé une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, mobilisant à la fois le droit comparé, le droit international conventionnel, l'évolution institutionnelle de la Principauté et le droit constitutionnel monégasque.

En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe et plus précisément de l'exigence de motivation formelle des actes administratifs, le requérant invitait expressément le Tribunal Suprême à opérer un revirement de jurisprudence. Il reconnaissait que, dans une série de décisions rendues entre 1949 et 1982, la haute juridiction avait jugé que les décisions du Ministre d'État enjoignant à un étranger de quitter le territoire monégasque n'avaient pas à être motivées. Toutefois, il soutenait que le juge devait désormais tenir compte de l'évolution juridique et sociétale intervenue depuis un demi-siècle. À l'appui de cette demande d'évolution jurisprudentielle, il invoquait quatre arguments distincts :

• Premièrement, un argument de droit comparé tiré de la législation du « pays voisin » (la France), où de telles décisions d'éloignement doivent désormais être motivées.
• Deuxièmement, un moyen tiré de la violation de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966, rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 13330 du 12 février 1998. Le requérant citait l'intégralité de cet article, qui dispose : « Un étranger qui se trouve légalement sur le territoire d'un État partie au présent pacte ne peut en être expulsé qu'en exécution d'une décision prise conformément à la loi, et, à moins que des raisons impérieuses de sécurité nationale ne s'y opposent, il doit avoir la possibilité de faire valoir les raisons qui militent contre son expulsion et de faire examiner son cas par l'autorité compétente, ou par une ou plusieurs personnes spécialement désignées par ladite autorité, en se faisant représenter à cette fin ». Tout en prenant acte du fait que le Gouvernement princier avait assorti ce texte d'une déclaration selon laquelle l'application du principe énoncé à l'article 13 ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée, au séjour et à l'expulsion des étrangers en Principauté, le requérant soutenait que cette réserve ne saurait lui être valablement opposée.
• Troisièmement, le requérant faisait valoir que, dans le cadre de sa déclaration concernant le processus d'adhésion de la Principauté de Monaco au Conseil de l'Europe, le Gouvernement princier avait officiellement fait connaître qu'il avait préparé un projet de loi introduisant l'obligation pour l'administration de motiver ses actes.

En second lieu, sur le terrain de la conformité à la Constitution, le requérant invoquait la violation de deux dispositions fondamentales :

• D'une part, la méconnaissance de l'article 19 de la Constitution, qui garantit la liberté et la sûreté individuelles.
• D'autre part, la violation de l'article 32 de la Constitution, en vertu duquel, selon l'interprétation soutenue par le requérant, l'étranger jouit dans la Principauté des mêmes droits que le national.

En réponse à cette requête, le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, a déposé une contre-requête enregistrée le 21 octobre 2002, concluant au rejet intégral du recours par une réfutation systématique des moyens adverses.

Sur la question de l'obligation de motivation en droit interne et comparé, le Ministre d'État soulignait que le requérant lui-même ne contestait pas qu'en l'état du droit positif monégasque, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait la motivation des décisions de refoulement. Il précisait qu'en France, cette obligation résultait d'un texte spécifique qui n'avait pas d'équivalent à Monaco. Par ailleurs, l'administration opposait que le requérant ne pouvait utilement se prévaloir d'un simple projet de loi relatif à la motivation des actes administratifs, dès lors que ce texte ne faisait pas encore partie du droit positif en vigueur.

Sur le moyen tiré du droit international, le Ministre d'État faisait d'abord observer que le Pacte international relatif aux droits économiques et sociaux est dépourvu d'effet direct à l'égard des particuliers. S'agissant ensuite de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, l'autorité gouvernementale soutenait, à titre principal, que la décision de refoulement attaquée avait bien été prise « conformément à la loi » au sens de cet article. Elle opposait surtout la déclaration interprétative dont le Gouvernement princier avait assorti son engagement international, aux termes de laquelle l'application de l'article 13 « ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté, non plus qu'à ceux relatifs à l'expulsion des étrangers du territoire monégasque ». À titre subsidiaire et sur le plan factuel, le Ministre d'État relevait que le requérant avait pu, dans le cadre de son recours gracieux, faire valoir les raisons qui militaient contre son expulsion, conformément aux exigences procédurales de l'article 13 du Pacte précité.

Enfin, s'agissant des moyens d'ordre constitutionnel, la défense gouvernementale faisait valoir que le requérant ne précisait nullement en quoi les articles 19 et 32 de la Constitution auraient été méconnus par la décision de refoulement attaquée.

L'instruction de l'affaire a été clôturée par procès-verbal en date du 26 décembre 2002. Par une ordonnance du 6 janvier 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 11 mars 2003. Lors de cette audience solennelle en assemblée plénière, le Tribunal a entendu Monsieur Michel Bernard, membre du Tribunal Suprême, en son rapport, les avocats des parties en leurs plaidoiries, ainsi que le Procureur général en ses conclusions.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Par ce recours en annulation, le Tribunal Suprême était confronté à une triple interrogation juridique touchant aux limites du pouvoir discrétionnaire de l'administration en matière de police des étrangers face aux normes internationales et constitutionnelles :

1. Sur la forme et la procédure (légalité externe) : Une décision administrative de refoulement prise par le Ministre d'État sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 est-elle soumise à une obligation de motivation formelle, soit en vertu d'un principe général ou d'un texte de droit interne, soit par l'effet direct de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques malgré la déclaration émise par le Gouvernement princier lors de l'introduction de ce traité dans l'ordre interne ?
2. Sur le champ d'application des garanties constitutionnelles de la liberté individuelle (légalité interne) : Les garanties instituées par l'article 19 de la Constitution monégasque, qui proclame que « la liberté et la sûreté individuelles sont garanties », sont-elles invocables à l'encontre d'une mesure de police administrative telle que le refoulement ou l'expulsion d'un étranger ?
3. Sur la portée du principe d'assimilation des étrangers aux nationaux (légalité interne) : L'article 32 de la Constitution relatif à la jouissance des droits par les étrangers en Principauté a-t-il pour objet ou pour effet de conférer aux ressortissants étrangers un droit au séjour sur le territoire monégasque identique à celui des nationaux, faisant ainsi obstacle au pouvoir d'éloignement conféré au Ministre d'État ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'ensemble des prétentions du requérant, le Tribunal Suprême développe un raisonnement juridique rigoureux, structuré en quatre temps correspondant aux considérants de la décision. Le juge procède d'abord à l'identification de la base légale de l'acte attaqué, avant d'écarter successivement les trois branches de l'argumentation du requérant (« d'une part », « d'autre part », « enfin »).

1. Le rappel du fondement textuel du pouvoir de police des étrangers

Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême cite intégralement le premier alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté : « Le Ministre d'État pourra, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ». Ce rappel liminaire permet au juge de poser le cadre normatif interne dans lequel s'exerce la compétence du Ministre d'État : il s'agit d'une prérogative de police administrative expressément habilitée par un texte réglementaire autonome ou d'application en vigueur.

2. L'absence d'obligation de motivation en droit interne et la neutralisation de l'article 13 du PIDCP par la déclaration gouvernementale

Dans son deuxième considérant (« Considérant, d'une part... »), le Tribunal Suprême répond au moyen tiré du défaut de motivation de la décision du 4 juin 2002. L'analyse se dédouble en un examen du droit interne puis du droit international conventionnel.

Sur le plan du droit interne monégasque, l'affirmation du juge est catégorique : ni l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 précité, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire ne fait obligation au Ministre d'État de motiver la décision par laquelle il enjoint à un étranger de quitter le territoire monégasque. Ce faisant, le Tribunal Suprême refuse implicitement mais nécessairement de consacrer une obligation générale de motivation sans texte, et écarte par prétérition les arguments du requérant fondés sur le droit comparé (« le pays voisin ») ainsi que sur l'existence d'un simple projet de loi gouvernemental annoncé dans le cadre du processus d'adhésion au Conseil de l'Europe. Seul le droit positif en vigueur à la date de la décision attaquée est pris en compte par le juge de l'excès de pouvoir.

Sur le plan du droit international conventionnel, le Tribunal examine si une telle obligation de motivation pourrait découler de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Le juge écarte cette possibilité en se fondant exclusivement sur l'existence et la portée juridique de la déclaration du Gouvernement princier publiée en annexe à l'Ordonnance Souveraine n° 13330 du 12 février 1998 ayant rendu le Pacte exécutoire à Monaco. Le Tribunal relève qu'en vertu de cette déclaration, l'application de l'article 13 « ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté non plus qu'à ceux relatifs à l'expulsion des étrangers du territoire monégasque ».

En donnant plein effet juridique à cette déclaration (qualifiée de « réserve » par le requérant et de « déclaration interprétative » par le Ministre d'État, mais que le Tribunal désigne sobrement sous le terme de « déclaration »), la haute juridiction considère que l'article 13 du PIDCP ne peut modifier ni compléter les dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964. Il n'est donc pas nécessaire pour le juge de rechercher si l'article 13 implique en lui-même une obligation de motivation formelle ou si le recours gracieux exercé par le requérant suffisait à en remplir les conditions : la déclaration gouvernementale fait écran à toute remise en cause des textes internes sur le fondement de cet article. Le Tribunal en déduit que le requérant n'est pas fondé à soutenir que la mesure de refoulement est illégale du fait de son absence de motivation.

3. L'inapplicabilité des garanties pénales de l'article 19 de la Constitution aux mesures de police des étrangers

Dans son troisième considérant (« Considérant, d'autre part... »), le Tribunal Suprême statue sur le moyen tiré de la violation de l'article 19 de la Constitution. Le juge commence par rappeler les termes de la première phrase de cet article, qui dispose que « la liberté et la sûreté individuelles sont garanties ».

Toutefois, procédant à une interprétation stricte et globale de cette disposition constitutionnelle, le Tribunal énonce que « les garanties qu'il institue ne s'appliquent qu'en cas de poursuites pénales ou d'arrestations et non dans celui de refoulement ou d'expulsion d'un étranger ». Le juge opère ici une distinction fondamentale quant à la nature juridique des mesures en cause : l'article 19 de la Constitution encadre la procédure pénale et les privations de liberté physique (arrestations, détentions), mais ses garanties sont étrangères aux mesures de police administrative qui, à l'instar du refoulement ou de l'expulsion, se bornent à enjoindre à un individu de quitter le territoire national sans emporter par elles-mêmes d'incarcération ou de poursuite répressive. Par conséquent, le moyen tiré de l'article 19 est écarté comme inopérant (« M. P. O. ne peut utilement se prévaloir de cet article »).

4. L'exclusion du droit au séjour du champ d'application de l'article 32 de la Constitution

Dans son quatrième considérant (« Considérant, enfin... »), la haute juridiction répond au moyen tiré de la méconnaissance de l'article 32 de la Constitution. Alors que le requérant soutenait qu'en vertu de ce texte, l'étranger jouit dans la Principauté des mêmes droits que le national, le Tribunal Suprême fixe les limites de ce principe constitutionnel en affirmant que « l'article 32 de la Constitution n'a ni pour objet, ni pour effet d'accorder aux étrangers les mêmes droits qu'aux Monégasques en ce qui concerne le séjour sur le territoire de la Principauté ».

Le Tribunal consacre ainsi la distinction irréductible, au regard du droit public et du droit international, entre les nationaux et les étrangers quant au droit d'entrer et de demeurer sur le territoire de l'État. Si les étrangers bénéficient en Principauté de la jouissance des droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux, le droit inconditionnel au séjour demeure un attribut exclusif de la nationalité monégasque. Dès lors, en enjoignant à Monsieur P. O. de quitter le territoire sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, le Ministre d'État n'a nullement violé l'article 32 de la Constitution.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation rejetant l'intégralité des moyens soulevés, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« Décide : La requête de M. P. O. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de M. P. O.. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 11 mars 2003 par le Tribunal Suprême en assemblée plénière constitue un jalon majeur du droit administratif et constitutionnel monégasque au début du XXIe siècle. Sa solennité, marquée par la formation de jugement la plus élevée de la juridiction, témoigne de l'importance des questions de principe que le recours de Monsieur P. O. mettait en jeu : le maintien ou l'abandon de la jurisprudence traditionnelle sur la non-motivation des actes administratifs, l'articulation entre les traités internationaux relatifs aux droits de l'homme et l'ordre juridique interne par le prisme des réserves ou déclarations gouvernementales, et enfin la délimitation précise des droits fondamentaux constitutionnels accordés aux étrangers.

1. La réaffirmation solennelle du principe traditionnel de non-motivation des mesures de police des étrangers

Le premier apport fondamental de l'arrêt réside dans le maintien de la règle jurisprudentielle selon laquelle il n'existe pas, en droit administratif monégasque, d'obligation générale et absolue de motiver les décisions administratives individuelles défavorables, et plus particulièrement les mesures de police des étrangers, en l'absence de texte législatif ou réglementaire l'imposant.

Comme le rappelait le requérant lui-même dans ses écritures, cette solution s'inscrivait dans une lignée jurisprudentielle constante établie par le Tribunal Suprême entre 1949 et 1982. En demandant au juge de « tenir compte de l'évolution qui s'est produite depuis un demi-siècle », le requérant tentait de provoquer une création prétorienne du droit, invitant le juge suprême à ériger l'obligation de motivation en principe général du droit applicable même sans texte.

Le refus du Tribunal Suprême d'accéder à cette demande s'explique par une conception stricte de l'office du juge et de la séparation des fonctions normatives en Principauté. Le juge administratif constate que l'article 22 de l'Ordonnance Sou