Tribunal Suprême de Monaco, 20 janvier 2004, n° 27037

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 janvier 2004, n° 27037 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative le 20 janvier 2004, s'inscrit dans la continuité d'un contentieux de la fonction publique hospitalière opposant un praticien médical, Monsieur M. C. (également désigné dans la décision comme le docteur C.), au Centre Hospitalier Princesse Grace (ci-après CHPG) ainsi qu'au Ministre d'État.

Bien que la décision commentée soit principalement de nature processuelle et juridictionnelle, les visas de l'arrêt permettent de reconstituer la trame factuelle substantielle ayant conduit à cette ultime saisine. Monsieur M. C. exerçait des fonctions médicales au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace. La nature exacte de son statut initial fait l'objet de discussions au fond, le requérant évoquant tour à tour les bases de son embauche, des perspectives de carrière qui lui auraient été adressées par le directeur du SMUR en 1995, son droit de solliciter le titre d'ancien assistant du CHPG, ainsi que la distinction entre le grade et l'emploi du médecin hospitalier. Il est également question, dans ses écritures, du statut des « résidents » par opposition aux autres emplois de la fonction publique hospitalière, ainsi que du recrutement de praticiens hospitaliers par voie de concours.

Une réforme statutaire est intervenue, matérialisée notamment par une Ordonnance de 1998 et un arrêté ministériel du 29 décembre 1998 (dont les articles 12, 19 et 20 sont expressément discutés par le requérant). À la suite de cette réforme et de l'organisation de concours, Monsieur M. C. a fait l'objet d'une mesure de licenciement. Selon les éléments rapportés dans les visas, une première procédure de licenciement aurait donné lieu à une lettre d'annulation, avant qu'une décision définitive de licenciement ne soit prononcée à son encontre, au motif de l'absence de poste disponible. Le requérant contestait vivement la matérialité de ce motif, soutenant que la réforme n'avait pas eu pour effet de supprimer les emplois en cause mais simplement de changer l'appellation de la fonction avec une promotion, et affirmant que deux postes avaient été publiés vacants au service des urgences (fait qu'il entendait corroborer par des informations publiées dans le journal Nice Matin Monaco du 1er septembre 2002).

Estimant avoir été victime d'un licenciement illégal et abusif impliquant une perte de carrière et un préjudice moral, le docteur C. a engagé une série de recours juridictionnels devant le Tribunal Suprême dès l'année 2001, par des requêtes initialement enregistrées le 30 mai 2001 et le 25 juillet 2001. Ces démarches ont abouti à deux décisions distinctes rendues par la haute juridiction monégasque au cours de l'année 2002 :

1. Une première décision, rendue le 23 janvier 2002, par laquelle le Tribunal Suprême a rejeté sa demande d'annulation pour excès de pouvoir dirigée contre la décision prononçant son licenciement ;
2. Une seconde décision, rendue le 12 juin 2002 (lue le 13 juin 2002 selon les dires du requérant), par laquelle le Tribunal Suprême a, d'une part, rejeté sa demande d'indemnisation du fait de ce licenciement et, d'autre part, déjà rejeté de précédentes conclusions tendant à l'annulation de la décision précitée du 23 janvier 2002.

Refusant d'accepter l'autorité de la chose jugée attachée à ces deux prononcés successifs, Monsieur M. C. a entrepris de saisir à nouveau le Tribunal Suprême, non plus comme juge de premier et dernier ressort de l'excès de pouvoir, mais en tant que juge de cassation de ses propres décisions.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

La phase procédurale ayant directement donné lieu à l'arrêt du 20 janvier 2004 révèle une complexité inhabituelle, marquée par la tentative du requérant d'importer en droit processuel administratif monégasque des mécanismes issus de la procédure civile et du droit français.

Le parcours débute par le dépôt, le 10 juillet 2002 au greffe général, d'une requête de Monsieur M. C. « en vue de l'admission du pourvoi en cassation » dirigée contre les deux décisions du Tribunal Suprême des 23 janvier 2002 et 12 juin 2002. Afin d'assurer sa représentation, une Ordonnance du Premier Président de la Cour d'Appel en date du 17 décembre 2002 a commis d'office le Bâtonnier Maître Didier Escaut en qualité d'avocat-défenseur du requérant (lequel a été assisté à l'audience de plaidoirie par Maître Ladu, avocat au Barreau de Nice).

Consécutivement à cette désignation, Monsieur M. C. a déposé une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté le 22 janvier 2003 sous le numéro 2003-6, accompagnée le même jour d'un mémoire ampliatif, tendant formellement à la cassation des deux décisions des 23 janvier et 12 juin 2002. Une réplique a ensuite été enregistrée le 17 avril 2003.

L'argumentation déployée par le requérant au soutien de ce pourvoi en cassation hors norme s'articule autour de deux volets : la justification de la recevabilité d'une telle voie de recours et de la compétence de la juridiction d'une part, et une critique exhaustive de la régularité formelle et du bien-fondé matériel des décisions attaquées d'autre part.

Sur le terrain de la compétence et de la procédure, le requérant soutenait que la compétence du Tribunal Suprême pour connaître d'un recours en cassation résultait de la Constitution monégasque ainsi que « des règles de toute démocratie et des droits internationaux de l'Homme », faisant également référence aux décisions du Conseil d'État français et de la Cour européenne des droits de l'Homme. Conscient de l'absence de dispositions spécifiques organisant un tel pourvoi contre les arrêts du Tribunal Suprême lui-même, il affirmait que, « faute de texte régissant à Monaco le pourvoi en cassation ont été légalement employés les textes français ». Il justifiait par ailleurs la recevabilité de son pourvoi au regard des délais de recours en arguant d'une notification irrégulière des décisions de 2002, lesquelles ne mentionnaient ni la faculté de pourvoi en cassation ni ses modalités. Dans sa réplique, il soulevait en outre l'irrecevabilité de la contre-requête adverse, déposée selon lui au-delà des délais légaux, demandant à ce que les pièces produites à son appui soient écartées des débats.

Sur le terrain de la régularité externe des décisions des 23 janvier et 12 juin 2002 (vices de forme, vices de procédure et violation des droits de la défense), le requérant formulait une série de griefs particulièrement denses :

• Le dépôt d'un rectificatif à la duplique après la clôture des débats et l'enregistrement qu'il qualifiait d'illégal, le 4 mars 2002 par le greffe, d'observations complémentaires du CHPG ;
• La violation des règles relatives au prononcé et au secret du délibéré, au motif que la décision devait être prononcée au lendemain des audiences de plaidoiries et que la seconde décision, lue le 13 juin 2002, portait la date du 12 juin 2002 ;
• L'absence, le jour de l'audience relative au premier recours, du rapporteur initialement désigné, ce qui aurait empêché un examen complet de ses pièces ;
• La mise en cause de la séparation des pouvoirs du fait que le Vice-Président du Tribunal Suprême était également membre du Conseil d'État ;
• La participation du rapporteur du second recours à la formation de jugement et l'absence de communication des rapports aux parties avant l'audience de plaidoirie ;
• Le non-respect des règles de la procédure civile et l'absence d'effet donné à sa demande de communication des pièces indispensables pour concourir ;
• Enfin, et de manière centrale dans son argumentation, la violation directe de l'article 35 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 modifiée, auquel il reprochait au Tribunal de ne pas s'être conformé en ne joignant pas les requêtes en annulation et en indemnisation pour statuer par une seule et même décision, rendant ainsi nulle la décision du 12 juin 2002 détachée de la procédure d'annulation.

Sur le terrain de la légalité interne (insuffisance de motivation, défaut de réponse à conclusions, erreur de droit, erreur manifeste d'appréciation, inexactitude matérielle des faits et erreur de qualification juridique), Monsieur M. C. reprochait aux décisions attaquées de ne pas avoir statué sur le moyen tiré de la vacance de deux postes au service des urgences, de ne pas avoir déterminé ses bases d'embauche ni la qualification de sa fonction, d'avoir ignoré la lettre d'annulation de la première procédure de licenciement et les perspectives de carrière de 1995. Il dénonçait une mauvaise interprétation des articles 12, 19 et 20 de l'arrêté ministériel du 29 décembre 1998 (notamment une confusion sur les emplois de la fonction publique hospitalière étendant à tort l'article 12 aux résidents alors que seul l'article 19 les concernait, et l'inapplicabilité de l'indemnisation prévue à l'article 20 en cas de licenciement abusif), l'obligation erronée de passer un concours selon l'Ordonnance de 1998 alors que l'administration devait d'abord intégrer les médecins en poste, ainsi que la mauvaise interprétation de l'article L. 122-32-1 du Code du travail français qui aurait interdit son licenciement.

Au terme de son mémoire ampliatif du 22 janvier 2003, Monsieur M. C. demandait au Tribunal Suprême non seulement de déclarer son pourvoi valable et de casser les décisions des 23 janvier et 12 juin 2002, mais il y ajoutait d'importantes conclusions indemnitaires et de plein contentieux : déclarer le licenciement abusif, reconstituer indemnitairement sa carrière hospitalière jusqu'à la retraite, établir par expertise contradictoire son préjudice matériel et moral, assortir les sommes allouées de l'intérêt légal, ordonner l'exécution provisoire et condamner le CHPG aux dépens.

En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace, représenté par Maître Franck Michel, avocat-défenseur, a déposé une contre-requête le 24 mars 2003 et une duplique le 19 mai 2003. Le CHPG opposait une fin de non-recevoir principale et radicale : l'impossibilité juridique absolue de former un recours en cassation contre une décision rendue par le Tribunal Suprême. Il soulevait également l'irrecevabilité de la requête pour tardiveté et dénonçait le caractère « particulièrement fantaisiste » de la procédure suivie, rappelant que les textes français de procédure civile ne pouvaient régir les recours devant la haute juridiction monégasque. Très subsidiairement au fond, l'établissement hospitalier concluait à ce que le pourvoi soit jugé « grossièrement infondé », au débouté intégral du requérant et à sa condamnation aux entiers dépens.

Enfin, il convient de relever l'intervention du Ministère Public, représenté par le Procureur Général, qui a formulé des conclusions à l'audience et présenté des réquisitions tendant à la condamnation du requérant à une amende pour recours abusif.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Saisi de cette requête multiforme mêlant conclusions en cassation et demandes indemnitaires nouvelles, le Tribunal Suprême, réuni en assemblée plénière, devait résoudre trois questions de droit distinctes mais étroitement imbriquées, touchant à l'architecture même des voies de recours et des compétences juridictionnelles dans l'ordre constitutionnel et administratif monégasque :

1. Sur la compétence en matière de cassation : Le Tribunal Suprême, investi par l'article 90 B 2° de la Constitution du pouvoir de statuer souverainement sur les recours en cassation formés contre les décisions des juridictions administratives statuant en dernier ressort, est-il compétent pour connaître d'un recours en cassation (ou en annulation) dirigé contre ses propres décisions rendues en matière administrative ?
2. Sur la compétence en matière indemnitaire : En l'absence d'annulation préalable de l'acte administratif attaqué (le recours pour excès de pouvoir ayant été définitivement rejeté par une décision antérieure), le Tribunal Suprême est-il compétent, au regard de l'article 90 B 1° de la Constitution, pour connaître de conclusions tendant à faire déclarer un licenciement abusif et à obtenir l'indemnisation des préjudices en résultant ?
3. Sur la sanction de l'abus du droit d'agir : La réitération de conclusions tendant à l'annulation de décisions du Tribunal Suprême, alors même qu'une précédente décision a déjà rejeté une demande similaire sur le fondement de l'irrecevabilité absolue d'une telle voie de recours, caractérise-t-elle une procédure téméraire justifiant l'application de l'amende prévue par l'article 36 modifié de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Par une motivation d'une grande sobriété, caractéristique de la rédaction des arrêts de principe des juridictions suprêmes de tradition francophone, le Tribunal Suprême écarte l'intégralité des moyens de fond et de forme soulevés par le requérant sans même avoir à les examiner, en leur opposant un double verrou constitutionnel et organique. Le raisonnement se déploie en trois temps, répondant point par point aux problématiques identifiées.

1. Le rejet des conclusions à fins de cassation des décisions antérieures du Tribunal Suprême

Pour répondre à la prétention du requérant qui tentait de mobiliser la compétence de cassation du Tribunal Suprême contre ses propres arrêts des 23 janvier et 12 juin 2002, la Haute Juridiction procède par une lecture combinée de la Constitution et de son texte organique.

Elle rappelle tout d'abord la lettre de l'article 90 B de la Constitution, selon lequel : « En matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement... 2°) sur les recours en cassation formés contre les décisions des juridictions administratives statuant en dernier ressort ». Ce rappel textuel permet déjà de mettre en évidence le caractère « souverain » des décisions rendues par le Tribunal Suprême, ainsi que l'altérité qu'implique le recours en cassation, lequel vise les « juridictions administratives statuant en dernier ressort » (c'est-à-dire les juridictions administratives spécialisées inférieures) et non le Tribunal Suprême lui-même.

Mais c'est surtout par le renvoi au texte régissant sa propre procédure que le Tribunal verrouille son raisonnement. En vertu de l'article 92 de la Constitution, une Ordonnance souveraine fixe l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, notamment la procédure à suivre devant lui. Or, l'Ordonnance souveraine du 16 avril 1963 modifiée (visée sous le numéro 2984 dans les visas de l'arrêt, et mentionnée par suite d'une coquille typographique sous le numéro 2964 dans les motifs), prise en vertu de cette habilitation constitutionnelle, énonce en sa section 2 la procédure applicable. Son article 38 dispose de manière impérative et limitative qu'en dehors de la tierce opposition, « aucune autre voie de recours n'est admise sinon pour rectification d'erreur matérielle ».

Le syllogisme est implacable : les décisions du Tribunal Suprême étant souveraines et seules la tierce opposition et le recours en rectification d'erreur matérielle étant ouverts à leur encontre par le texte organique de valeur constitutionnelle dérivée, le pourvoi en cassation est radicalement exclu. Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir tirées de la tardiveté ou de l'inapplicabilité du droit français, le Tribunal en déduit directement que les conclusions à fins d'annulation (par voie de cassation) de ses décisions des 23 janvier et 22 juin 2002 doivent être rejetées.

2. Le rejet des conclusions à fins d'indemnisation

Dans son mémoire ampliatif du 22 janvier 2003, Monsieur M. C. ne s'était pas contenté de demander la cassation des arrêts de 2002 ; il avait greffé sur son pourvoi de véritables conclusions de plein contentieux tendant à faire déclarer son licenciement abusif et à obtenir une indemnisation intégrale (reconstitution de carrière, expertise pour préjudice matériel et moral).

Le Tribunal Suprême aurait pu se borner à considérer que ces conclusions étaient l'accessoire d'un pourvoi en cassation lui-même irrecevable. Il choisit cependant d'y répondre de manière autonome sur le terrain de sa compétence d'attribution, en mobilisant l'article 90 B 1° de la Constitution. En vertu de cette disposition fondamentale qui délimite le périmètre du contentieux administratif devant le Tribunal Suprême, ce dernier ne dispose pas d'une compétence générale de plein contentieux indemnitaire : il « ne peut octroyer des indemnités que si elles résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ».

Le lien de dépendance nécessaire entre l'indemnisation et l'annulation préalable est ainsi rappelé avec force. Le Tribunal constate alors factuellement que, par sa décision du 23 janvier 2002, il a précisément rejeté le recours pour excès de pouvoir formé par Monsieur M. C. contre la décision prononçant son licenciement. Faute d'annulation pour excès de pouvoir, la condition constitutionnelle sine qua non de sa compétence indemnitaire fait défaut. La demande tendant à l'indemnisation du dommage qui aurait été causé par ce licenciement « ne peut qu'être rejetée ».

3. La qualification du recours téméraire et la condamnation à l'amende

Le troisième mouvement de la motivation est consacré à la répression de l'abus du droit d'ester en justice. Le Tribunal Suprême relève un élément procédural déterminant dans l'historique du litige : lors de sa deuxième décision, rendue le 12 juin 2002, il avait déjà eu à connaître de précédentes conclusions de Monsieur M. C. tendant à l'annulation de la première décision du 23 janvier 2002. Et, dès cet arrêt du 12 juin 2002, la Haute Juridiction avait rejeté ces conclusions en se fondant expressément sur les dispositions de l'article 38 de l'Ordonnance souveraine du 16 avril 1963 qui ferment toute voie de recours autre que la tierce opposition et la rectification d'erreur matérielle.

Le requérant était donc parfaitement informé, par une décision de justice rendue entre les mêmes parties quelques mois plus tôt, de l'impossibilité juridique absolue d'obtenir l'annulation ou la cassation d'un arrêt du Tribunal Suprême. En persistant néanmoins à saisir la juridiction le 10 juillet 2002 puis le 22 janvier 2003 aux fins d'annulation tant de la décision du 23 janvier 2002 que de celle du 12 juin 2002, Monsieur M. C. a fait preuve d'une obstination fautive. Le Tribunal juge dès lors que ces conclusions « présentent un caractère téméraire ». Faisant droit aux réquisitions du Ministère Public et appliquant l'article 36 modifié de l'Ordonnance souveraine du 16 avril 1963, il condamne le requérant à une amende de 500 euros, outre la charge des dépens.

C. Le dispositif

À l'issue de son délibéré, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« Décide : La requête de Monsieur C. est rejetée ; M. C. est condamné à une amende de 500 euros ; Les dépens sont mis à la charge de M. C. ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre hospitalier Princesse Grace ; »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 20 janvier 2004