Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27207
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27207 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre du contentieux de la police administrative des étrangers et de la pérennité temporelle des mesures d'éloignement du territoire monégasque.
Le requérant, M. P.A. de C., ressortissant étranger et industriel du nord de l'Italie, avait fait l'objet, en date du 22 mai 1995, d'un arrêté d'expulsion édicté par le Ministre d'État de la Principauté. Les motifs initiaux ayant présidé à l'adoption de cette mesure d'éloignement procédaient de soupçons tenant à son implication dans le milieu des établissements de jeux et des casinos, ainsi qu'à de supposés liens avec la criminalité organisée transfrontalière et le blanchiment de capitaux illicites. En effet, l'administration monégasque relevait des zones d'ombre relatives à l'origine des fonds manipulés par l'intéressé – ayant notamment agi en qualité d'apporteur d'affaires pour la Société des Bains de Mer contre commissionnement, ou dans le cadre de projets d'exploitation de casinos limitrophes –, de même que l'existence de poursuites pénales antérieures et d'un signalement défavorable émis par l'Organisation internationale de police criminelle (Interpol).
Toutefois, la situation juridique et factuelle de M. P.A. de C. s'est trouvée substantiellement clarifiée au fil des années suivant son éloignement :
- D'une part, les poursuites pénales qui avaient été ouvertes à son encontre pour des faits de complicité de faux en écritures s'étaient soldées par une ordonnance de non-lieu.
- D'autre part, il est apparu que le signalement négatif initialement inscrit auprès d'Interpol procédait d'une confusion patronymique relative à un homonyme ; une attestation émanant de la Questure centrale de Rome est d'ailleurs venue certifier que les archives d'Interpol avaient été rectifiées afin de purger toute inscription erronée le concernant.
- Enfin, un certificat délivré le 10 mars 2004 par le Procureur de la République près le Tribunal de San Remo attestait formellement que l'intéressé présentait un casier judiciaire exempt de toute condamnation et ne faisait l'objet d'aucune poursuite judiciaire.
Fort de ces éléments nouveaux et faisant valoir une absence totale de trouble à l'ordre public durant près d'une décennie d'éloignement effectif du territoire princier, M. P.A. de C. a saisi l'autorité administrative monégasque afin de solliciter la disparition juridique de l'arrêté d'expulsion pris à son détriment en 1995.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
La contestation de la mesure d'expulsion a donné lieu à une série de démarches gracieuses étalées dans le temps :
- Un premier recours gracieux a été formé le 4 avril 1997 par M. P.A. de C., notifiant sa connaissance de l'arrêté du 22 mai 1995. Ce recours a été rejeté par l'autorité administrative (la décision évoquant la date du 20 avril 1997 dans les motifs du Tribunal Suprême, tandis que la réplique mentionne la notification d'un rejet le 25 avril 1997).
- Un deuxième recours gracieux a été formalisé le 14 juin 2000, lequel a fait l'objet d'une décision de rejet le 1er août 2000.
- Enfin, le 16 mars 2004, le requérant a présenté une nouvelle demande sollicitant du Ministre d'État qu'il « rapporte » ou révise l'arrêté d'expulsion du 22 mai 1995, en s'appuyant expressément sur l'attestation de la Questure de Rome et le certificat judiciaire de San Remo.
Par une décision expresse en date du 18 juin 2004, le Ministre d'État a rejeté cette demande de révision.
Par requête enregistrée au greffe général le 28 juillet 2004, M. P.A. de C. a déféré cette décision de refus au Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, par la voie du recours pour excès de pouvoir, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque.
Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant faisait valoir :
- Que la requête contentieuse, introduite dans le délai de deux mois suivant la notification de la décision du 18 juin 2004, était recevable.
- Que sur le fond, aucun motif valable n'était de nature à justifier le maintien de son bannissement du territoire monégasque.
- Qu'il n'avait jamais porté atteinte à l'ordre public de la Principauté, que les poursuites pénales s'étaient soldées par un non-lieu, que le signalement Interpol résultait d'une homonymie désormais formellement rectifiée, et que son casier judiciaire était vierge de toute infraction.
- Que si, en vertu de la jurisprudence monégasque issue de la décision Battifoglio, les décisions relatives à la police des étrangers sont dispensées d'une motivation formelle dans l'acte lui-même, il incombe néanmoins au Tribunal Suprême d'exercer un contrôle sur l'exactitude matérielle et la légalité des motifs avancés en cours d'instance par l'autorité administrative.
- Que l'administration ne produisait aucun élément probant à l'appui de ses allégations relatives à une prétendue opacité financière ou à des liens avec le crime organisé, se bornant à verser aux débats deux articles de presse généraliste (Nice Matin de 1993 et 1994) ne mentionnant même pas son nom.
- Qu'enfin, par voie d'exception d'illégalité, la décision d'expulsion originaire du 22 mai 1995 pouvait être remise en cause.
À l'encontre de cette requête, le Ministre d'État opposait une double ligne de défense :
- À titre principal, l'irrecevabilité de la requête : L'administration soutenait que sous couvert de déférer la décision du 18 juin 2004, le requérant cherchait en réalité à contester la légalité intrinsèque de l'arrêté d'expulsion de 1995, plus de neuf ans après l'expiration des délais de recours contentieux. L'arrêté initial ayant acquis un caractère définitif, il ne pouvait plus être attaqué, ni directement, ni par le truchement d'une exception d'illégalité soulevée contre un refus de retrait purement confirmatif.
- À titre subsidiaire, le mal-fondé du recours : Le Ministre d'État exposait que le refus de revenir sur l'expulsion reposait sur la circonstance que l'administré n'établissait aucunement que son comportement s'était amendé depuis 1995. Décrit comme un acteur trouble et opaque du milieu des jeux de hasard, maniant des flux financiers à la légitimité douteuse – ayant justifié jadis le retrait d'autorisation du casino de Beaulieu et le rejet de son agrément à Menton –, sa présence en Principauté demeurait indésirable pour la sécurité et la salubrité de l'ordre public financier. L'administration estimait ainsi que les pièces produites n'attestaient nullement de la cessation du péril sécuritaire et que l'ancienneté de l'éloignement ne suffisait pas à purger la défiance légitime des autorités monégasques.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L'instance soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait des questions fondamentales touchant tant à la recevabilité du contentieux de l'excès de pouvoir qu'à l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur les décisions perpétuant une mesure de police administrative individuelle.
En premier lieu, sur le plan de la recevabilité contentieuse, il appartenait au Tribunal Suprême de déterminer la qualification juridique d'une demande de « révision » dirigée contre un acte d'expulsion devenu définitif : une telle demande s'analysait-elle en une sollicitation de retrait rétroactif, frappée par les règles d'extinction des délais de recours et la théorie des actes confirmatifs, ou bien constituait-elle une demande d'abrogation régissant l'avenir en raison de la caducité des circonstances justifiant initialement la mesure de police ?
En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, la haute juridiction devait trancher la question de savoir si l'autorité administrative peut légalement refuser d'abroger une mesure d'expulsion individuelle après l'écoulement d'un délai significatif (en l'espèce plus de neuf années), en se bornant à présumer la persistance d'une menace à l'ordre public, alors même que l'administré démontre l'absence de toute condamnation ou poursuite judiciaire et que l'administration échoue à apporter le moindre élément factuel probant attestant de la permanence d'un comportement répréhensible contemporain.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour résoudre ce litige, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en deux phases, articulant scrupuleusement le régime contentieux du retrait et celui de l'abrogation, avant de soumettre les motifs d'ordre public à l'épreuve du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation.
1. La dichotomie prétorienne : retrait rétroactif irrecevable contre abrogation pour l'avenir recevable
D'emblée, le Tribunal Suprême opère une opération de qualification distributive de la requête. Il énonce que la décision attaquée du 18 juin 2004, rejetant la demande de « révision » formulée par M. P.A. de C., « doit être regardée comme ayant refusé à la fois de retirer rétroactivement cet arrêté et de l'abroger pour l'avenir ».
En ce qui concerne le refus de retrait, le Tribunal Suprême sanctionne l'irrecevabilité tirée de la tardiveté et du caractère confirmatif des actes administratifs successifs. Constatant que le requérant avait eu notification ou pleine connaissance de l'arrêté du 22 mai 1995 au plus tard lors de son premier recours gracieux formé le 4 avril 1997, et que le rejet de celui-ci lui était acquis au plus tard le 14 juin 2000 (date de son deuxième recours), la juridiction observe que le délai de recours contentieux a expiré définitivement le 15 juin 2000. Par application des règles cardinales de la procédure contentieuse administrative, un deuxième puis un troisième recours gracieux n'ont pu rouvrir ni préserver ce délai expiré. Les rejets intervenus postérieurement (les 1er août 2000 et 18 juin 2004) revêtaient dès lors un caractère purement confirmatif. En conséquence, les conclusions tendant à l'anéantissement rétroactif (retrait) de la mesure de 1995 sont jugées