Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2005, n° 27070

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2005, n° 27070 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans l'exercice de la police administrative économique relative à l'établissement et au maintien des activités commerciales exercées par des ressortissants étrangers sur le territoire monégasque.

M. P. G., commerçant de nationalité étrangère installé à Monaco (la nationalité exacte et la nature précise du commerce exercé ne sont pas précisées dans la décision), était titulaire d'une autorisation administrative lui permettant d'exercer une activité commerciale au sein de la Principauté. Conformément à la réglementation régissant l'exercice du commerce par les étrangers, cette autorisation administrative revêt un caractère précaire et temporaire, nécessitant un renouvellement périodique soumis à l'appréciation des autorités gouvernementales monégasques.

À l'occasion de l'examen de sa demande de renouvellement, l'Administration monégasque a recueilli et analysé un ensemble de renseignements relatifs à la situation et au comportement du commerçant. Il est apparu aux autorités gouvernementales que M. P. G. faisait alors l'objet de poursuites pénales. Plus précisément, une instruction préparatoire était ouverte devant le Juge d'instruction du Tribunal de Première instance de Monaco, portant sur d'importants transferts de fonds auxquels l'intéressé avait procédé à plusieurs reprises, et dont l'origine potentiellement frauduleuse faisait l'objet d'investigations judiciaires. Parallèlement à ce volet pénal, les services de l'État ont relevé à l'encontre de M. P. G. l'existence de manquements graves à la législation fiscale.

Se fondant sur l'ensemble de ces renseignements, le Gouvernement de la Principauté de Monaco a opposé un refus initial à la demande de renouvellement de l'autorisation d'exercer une activité commerciale (la date de ce refus initial n'est pas précisée dans la décision). À la suite d'une démarche visant selon toute vraisemblance à obtenir le réexamen de sa situation (les modalités exactes de ce recours gracieux ou de cette nouvelle demande ne sont pas précisées dans la décision), le Gouvernement de la Principauté de Monaco a pris la décision de maintenir son refus de renouveler ladite autorisation. Cette décision de maintien du refus a été formellement portée à la connaissance de l'avocat de M. P. G. par une lettre émanant du Conseiller de Gouvernement pour les finances et l'économie en date du 2 avril 2004.

Un événement procédural majeur est toutefois intervenu postérieurement à l'édiction de cet acte administratif individuel défavorable. En effet, le 29 septembre 2004, le Juge d'instruction du Tribunal de Première instance de Monaco a rendu une ordonnance de non-lieu dans l'information judiciaire ouverte à l'encontre de M. P. G. Si le magistrat instructeur a formellement constaté dans cette ordonnance que l'intéressé avait effectivement procédé à plusieurs reprises à d'importants transferts de fonds, il a néanmoins estimé qu'il résultait de l'instruction que l'origine frauduleuse de ces fonds ne pouvait être établie en l'état. C'est dans ce contexte factuel mêlant police économique, soupçons financiers, non-lieu pénal et infractions fiscales que le contentieux administratif s'est noué.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité de l'éviction de la vie économique monégasque dont il faisait l'objet, M. P. G. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, juridiction suprême compétente tant en matière constitutionnelle qu'en matière administrative en vertu de l'article 90 de la Constitution. Sa requête, enregistrée au Greffe général de la Principauté le 3 juin 2004 sous le numéro TS 2004-7, tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Gouvernement ayant maintenu le refus de renouveler son autorisation d'exercice d'une activité commerciale, telle que notifiée par la lettre du Conseiller de Gouvernement pour les finances et l'économie du 2 avril 2004.

L'instruction de l'affaire devant le juge administratif suprême a connu une étape préalable déterminante. Par une décision avant dire droit en date du 7 mars 2005 (dont les détails procéduraux antérieurs ne sont pas précisés dans la décision commentée), le Tribunal Suprême a fait usage de ses pouvoirs d'instruction pour inviter M. P. G. à produire régulièrement tous documents et pièces utiles à la solution du litige, et tout particulièrement l'ordonnance de non-lieu du 29 septembre 2004 rendue par le Juge d'instruction du Tribunal de Première instance de Monaco.

En exécution de cette mesure d'instruction, ladite ordonnance de non-lieu a été déposée au Greffe général le 6 avril 2005. À la suite de cette production, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco en défense, a déposé ses observations au Greffe général le 4 mai 2005. L'instruction étant close, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 12 mai 2005, renvoyé la cause à l'audience du Tribunal du 14 juin 2005. Lors de cette audience, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, a entendu le rapport de M. Hubert Charles, membre suppléant, les plaidoiries de Maître Frank Michel, avocat-défenseur pour le requérant, celles de Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur général.

Au soutien de son recours pour excès de pouvoir, les prétentions de M. P. G., telles qu'elles se déduisent de la motivation de l'arrêt, s'articulaient autour de moyens de légalité interne touchant à la fois au respect des droits fondamentaux garantis par les conventions internationales et au contrôle de la qualification juridique et de la matérialité des faits par l'Administration.

En premier lieu, le requérant invoquait la violation du principe de la présomption d'innocence, tel qu'énoncé par l'article 14, alinéa 2, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966, rendu exécutoire en Principauté par l'ordonnance souveraine n° 13.330 du 12 février 1998. Il soutenait implicitement mais nécessairement qu'en fondant le refus de renouvellement de son autorisation commerciale sur l'existence de poursuites pénales en cours — lesquelles devaient d'ailleurs aboutir quelques mois plus tard à un non-lieu —, l'Administration l'avait traité comme coupable avant tout jugement définitif, méconnaissant ainsi une garantie fondamentale du procès équitable et des droits civils.

En second lieu, s'appuyant sur l'ordonnance de non-lieu du 29 septembre 2004 produite aux débats, le requérant contestait le bien-fondé des motifs de fait ayant justifié la décision administrative. Selon cette logique, dès lors que le juge pénal avait conclu à l'impossibilité d'établir l'origine frauduleuse des transferts de fonds et prononcé un non-lieu, les faits sur lesquels le Ministre d'État s'était appuyé se trouvaient privés de base légale ou entachés d'inexactitude matérielle, entachant par conséquent le refus de renouvellement d'une erreur d'appréciation. Toutefois, il ressort du texte même de la décision que le requérant ne contestait pas avoir commis, par ailleurs, des manquements à ses obligations fiscales.

En défense, le Ministre d'État soutenait le rejet de la requête. La position gouvernementale consistait à faire valoir que l'acte attaqué relevait d'une mesure de police administrative économique et non d'une sanction pénale, excluant l'application de l'article 14-2 du PIDCP. Sur le fond, l'État de Monaco faisait valoir que la décision reposait sur un ensemble de renseignements concordants (les transferts de fonds matériels révélés par l'instruction pénale, indépendamment de leur qualification pénale, et les manquements fiscaux avérés) démontrant que le comportement global du requérant ne correspondait pas aux exigences d'intégrité et de probité attendues d'un commerçant étranger autorisé à exercer en Principauté.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La décision rendue le 14 juin 2005 par le Tribunal Suprême de Monaco cristallise une double problématique juridique classique mais fondamentale du droit administratif monégasque, située au carrefour du droit international des droits de l'homme, de la procédure pénale et du droit de la police administrative économique.

La première question de droit soumise à la Haute Juridiction consistait à déterminer le champ d'application matériel du principe de la présomption d'innocence garanti par le droit conventionnel : le principe de la présomption d'innocence, consacré par l'article 14, alinéa 2, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, est-il invocable à l'encontre d'une mesure de police administrative, telle qu'une décision gouvernementale refusant de renouveler à un ressortissant étranger l'autorisation d'exercer une activité commerciale en Principauté en raison, notamment, de poursuites pénales en cours ?

La seconde question de droit, intimement liée à la première mais relevant de la technique du contrôle de légalité interne dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, portait sur l'incidence d'une ordonnance de non-lieu pénal sur la légalité d'un acte administratif fondé sur les mêmes faits : le Ministre d'État commet-il une erreur sur l'exactitude matérielle des faits ou une erreur manifeste d'appréciation en refusant de renouveler l'autorisation commerciale d'un étranger au motif que son comportement d'ensemble est incompatible avec les exigences de l'État, lorsque les poursuites pénales ayant en partie motivé ce refus ont abouti postérieurement à une ordonnance de non-lieu pour insuffisance de preuves quant à l'origine frauduleuse de transferts de fonds, mais que la matérialité desdits transferts ainsi que des manquements graves à la législation fiscale demeurent établis ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête de M. P. G. et valider la légalité de la décision gouvernementale, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux, structuré en quatre temps forts qui témoignent de la maîtrise des techniques classiques du contrôle juridictionnel de l'excès de pouvoir.

1. L'identification des motifs de l'acte administratif attaqué

Dans un premier considérant, le Tribunal Suprême procède à l'identification précise des motifs de fait et de droit qui ont déterminé l'Administration à agir. Le juge relève « qu'il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée refusant de renouveler l'autorisation précédemment délivrée à M. G. d'exercer une activité commerciale a été prise en raison de l'ensemble des renseignements dont l'Administration disposait, notamment des poursuites pénales dont il faisait alors l'objet comme de manquements graves à la législation fiscale ».

Cette première étape est essentielle à double titre. D'une part, elle confirme que l'Administration a légalement pu fonder sa décision sur les éléments d'information en sa possession à la date de l'acte attaqué (le 2 avril 2004), date à laquelle les poursuites pénales étaient effectivement pendantes. D'autre part, le Tribunal met en évidence la pluralité des motifs : le refus ne repose pas exclusivement sur l'existence de l'information judiciaire, mais sur un « ensemble de renseignements » incluant, de manière autonome et cumulative, des « manquements graves à la législation fiscale ».

2. L'inapplicabilité de principe de la présomption d'innocence aux mesures administratives

Dans son deuxième considérant, le Tribunal Suprême répond de manière lapidaire et tranchante au moyen tiré de la violation du droit international conventionnel. La Haute Juridiction énonce « que le principe de la présomption d'innocence, énoncé par l'article 14 alinéa 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques adopté par l'Assemblée générale des Nations Unies le 16 décembre 1966 et rendu exécutoire en Principauté par l'ordonnance n° 13.330 du 12 février 1998 ne s'applique pas aux mesures administratives ».

Le raisonnement du juge opère ici une distinction radicale des ordres juridiques et des finalités de l'action publique. Le texte de l'article 14, alinéa 2, du PIDCP vise expressément toute personne « accusée d'une infraction pénale ». Or, le refus de renouvellement d'une autorisation d'exercer le commerce ne constitue ni une déclaration de culpabilité pénale, ni même une sanction administrative à caractère punitif assimilable à une accusation en matière pénale, mais une mesure de police administrative à finalité préventive et d'intérêt général. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de ce texte est écarté comme étant inopérant : l'Administration peut légalement tenir compte de l'existence de poursuites pénales et des faits qui les sous-tendent sans heurter la présomption d'innocence, laquelle ne lie que le juge répressif quant à l'établissement de la culpabilité pénale.

3. Le contrôle de l'exactitude matérielle des faits à l'épreuve du non-lieu pénal

Bien que l'ordonnance de non-lieu du 29 septembre 2004 soit postérieure à la décision attaquée du 2 avril 2004, le Tribunal Suprême, qui en avait lui-même ordonné la production par sa décision avant dire droit du 7 mars 2005, l'intègre pleinement dans son contrôle de l'exactitude matérielle des faits. C'est que, si la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, des éléments postérieurs peuvent être pris en compte par le juge de l'excès de pouvoir dès lors qu'ils révèlent l'existence ou l'inexistence matérielle d'une situation de fait antérieure, contemporaine de la décision.

Dans son troisième considérant, le Tribunal procède à une lecture chirurgicale de l'ordonnance du juge d'instruction. Il dissocie la matérialité des faits de leur qualification pénale. Le juge administratif suprême relève ainsi que « si le magistrat instructeur dans l'ordonnance de non-lieu rendue a constaté que M. G. avait procédé à plusieurs reprises à d'importants transferts de fonds, il résultait toutefois de l'instruction que l'origine frauduleuse de ceux-ci ne pouvait être établie en l'état et qu'un non-lieu devait être prononcé ».

L'analyse est d'une grande finesse juridique : le non-lieu n'a pas été prononcé parce que les faits matériels (les importants transferts de fonds répétés) n'auraient pas existé ou n'auraient pas été commis par le requérant ; il a été prononcé au bénéfice du doute ou pour insuffisance de charges (« ne pouvait être établie en l'état ») quant à l'un des éléments constitutifs de l'infraction pénale (l'origine frauduleuse). La matérialité des mouvements financiers atypiques demeure donc intacte et judiciairement constatée.

À ce premier constat factuel, le Tribunal ajoute immédiatement le second pilier de la motivation administrative : « que le requérant, en outre, ne conteste pas avoir commis des manquements à ses obligations fiscales ». De la combinaison de ces deux éléments, le juge tire la conclusion logique au titre de son contrôle de la matérialité : « qu'il ne ressort ni de l'ordonnance de non-lieu ni des autres pièces du dossier que les faits reprochés soient matériellement inexacts ». Le moyen tiré de l'erreur de fait est ainsi neutralisé.

4. Le contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation sur le comportement du commerçant étranger

Une fois la matérialité des faits établie, il restait au Tribunal Suprême à contrôler l'appréciation portée par l'Administration sur ces faits pour justifier la mesure de refus. C'est l'objet du quatrième et dernier considérant, qui fixe l'intensité du contrôle juridictionnel et la norme de comportement attendue.

Le Tribunal juge « qu'en se fondant sur ces faits pour estimer que le comportement d'ensemble de Monsieur G. n'était, à aucun point de vue, celui que l'État est en droit d'attendre d'un commerçant étranger installé à Monaco et pour refuser en conséquence de renouveler l'autorisation dont il était titulaire, le Ministre d'État n'a pas commis une erreur manifeste d'appréciation ».

Le juge consacre ici le large pouvoir discrétionnaire dont dispose le Gouvernement monégasque dans l'octroi et le renouvellement des autorisations commerciales aux étrangers. Parce que la loi ne fixe pas de conditions strictes liant la compétence de l'Administration, le contrôle du juge de l'excès de pouvoir se limite à un contrôle restreint, celui de l'erreur manifeste d'appréciation. En validant le standard utilisé par le Ministre d'État — à savoir le comportement d'ensemble que l'État est en droit d'attendre d'un commerçant étranger installé à Monaco —, le Tribunal Suprême juge que le cumul de transferts de fonds importants ayant justifié une instruction pénale et de manquements fiscaux graves non contestés permettait raisonnablement et sans erreur grossière d'estimer que le requérant ne présentait plus les garanties requises pour exercer le commerce en Principauté. La requête est, dès lors, rejetée dans son intégralité.

C. Le dispositif

Statuant au terme de son délibéré en assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« Décide : La requête de Monsieur G. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge de Monsieur G. ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État ; »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt Sieur P. G. c/ Ministre d'État du 14 juin 2005 constitue une décision de principe majeure du droit public monégasque, tant par sa formation de jugement (l'assemblée plénière statuant en matière administrative) que par la clarté des règles qu'il pose concernant l'articulation entre la police administrative économique, le droit pénal et les garanties internationales des droits fondamentaux.

1. L'autonomie du droit administratif face au principe conventionnel de la présomption d'innocence

L'affirmation selon laquelle le principe de la présomption d'innocence énoncé par l'article 14, alinéa 2, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques « ne s'applique pas aux mesures administratives » mérite une analyse approfondie au regard de la réception du droit international en Principauté de Monaco. Le PIDCP, adopté en 1966 et introduit dans l'ordre juridique interne monégasque par l'ordonnance souveraine n° 13.330 du 12 février 1998, fait partie intégrante du bloc de légalité dont le Tribunal Suprême assure le respect dans le cadre du recours pour excès de pouvoir prévu par l'article 90-B de la Constitution.

Toutefois, en écartant l'applicabilité de l'article 14-2 aux mesures administratives, le Tribunal Suprême s'inscrit dans une tradition juridique classique du contentieux administratif d'inspiration francophone, fondée sur la distinction fondamentale entre la police administrative et la répression pénale (ou disciplinaire/punitive).

En effet, une mesure de police administrative — telle que le refus de délivrer ou de renouveler une autorisation d'exercer une activité professionnelle réglementée — n'a pas pour objet de punir un comportement fautif passé, mais de prévenir des troubles à l'ordre public (y compris l'ordre public économique et financier) et de s'assurer que les opérateurs économiques présentent toutes les garanties d'honorabilité et de moralité requises pour l'avenir. L'acte attaqué ne se prononce nullement sur la culpabilité pénale de M. P. G. ; il tire simplement les conséquences administratives d'une situation objective (l'existence de mouvements financiers suspects et de fraudes fiscales) sur l'aptitude de l'intéressé à conserver le privilège d'exercer le commerce à Monaco en qualité d'étranger.

La formulation retenue par le Tribunal Suprême (« ne s'applique pas aux mesures administratives ») apparaît certes générale et absolue. Dans une perspective de droit compar