Tribunal Suprême de Monaco, 18 janvier 2006, n° 27156

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 janvier 2006, n° 27156 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans une vente aux enchères publiques d'œuvres d'art organisée sur le territoire français. Le 7 novembre 1991, dans une salle de l'hôtel George V à Paris, le ministère de Maître Tajan, commissaire-priseur, a procédé à la mise en adjudication d'un tableau du peintre Kees Van Dongen, intitulé tantôt « Le lévrier bleu », tantôt « Femme au lévrier bleu » selon les pièces citées dans la décision. Lors de cette vacation, Monsieur Claude Dray s'est porté acquéreur de la toile pour un montant de 3 300 000 francs, soit la contre-valeur de 503 082 euros.

Toutefois, le processus d'acquisition de droit privé a été interrompu par la mise en œuvre d'une prérogative de puissance publique. Au cours de l'adjudication, une personne présente dans la salle des ventes a déclaré exercer un droit de préemption sur l'œuvre au nom de l'État de Monaco. Évincé de son enchère par cette intervention régalienne, Monsieur Dray a entrepris des démarches auprès de l'officier ministériel afin de connaître l'identité exacte de l'auteur de la préemption ainsi que les fondements factuels et juridiques de cette appropriation publique.

Par courrier, Maître Tajan a informé l'adjudicataire évincé que la déclaration de préemption avait été formulée par Monsieur Jacques Boisson, Ministre-Conseiller de l'Ambassade de Monaco en France. Ce dernier agissait en vertu d'un mandat conféré le jour même, soit le 7 novembre 1991, par Monsieur Orsetti, Ambassadeur de Monaco en France. Ce document écrit autorisait Monsieur Boisson à procéder à « l'acquisition pour nous aux enchères » de l'œuvre en question. Le commissaire-priseur a également précisé que le règlement pécuniaire du prix du tableau avait été dûment effectué par les autorités monégasques.

Cette opération d'acquisition forcée reposait juridiquement sur un instrument bilatéral : l'accord du 1er août 1977 conclu entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco concernant la protection des patrimoines historiques ou culturels des deux pays, complété par un échange de lettres du même jour entre le Consul général de France à Monaco (désigné dans la décision sous les termes de « Conseil général de France à Monaco ») et le Ministre d'État. C'est la régularité tant formelle que matérielle de la mise en œuvre de ce mécanisme conventionnel d'acquisition prioritaire qui a cristallisé le contentieux entre l'enchérisseur privé et l'administration monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité de son éviction, Monsieur Claude Dray a initialement porté le différend devant les juridictions de l'ordre judiciaire monégasque (les étapes antérieures devant d'éventuelles juridictions françaises ou le tribunal de première instance monégasque ne sont pas précisées dans la décision). Ce parcours judiciaire a abouti à un arrêt de la Cour d'appel de Monaco en date du 17 décembre 2001. Se heurtant à une question préjudicielle touchant à la légalité d'un acte administratif, la Cour d'appel a renvoyé Monsieur Dray à saisir le Tribunal suprême d'un recours en appréciation de la validité de la décision de préemption.

En exécution de cet arrêt de renvoi, Monsieur Dray a déposé une requête en appréciation de validité, enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 2 mars 2005, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 2 juin 2005. Une demande ultérieure d'autorisation de déposer une triplique, enregistrée le 21 juillet 2005, a été rejetée par une ordonnance du Président du Tribunal suprême du 25 juillet 2005, la clôture de l'instruction ayant fait l'objet d'un procès-verbal en date du 1er juillet 2005.

Au soutien de ses conclusions tendant à faire constater l'illégalité de l'appropriation du tableau par l'État de Monaco, le requérant déployait une argumentation articulée autour de la recevabilité de son action et de plusieurs moyens de légalité externe et interne :

En premier lieu, répliquant à l'exception d'irrecevabilité soulevée par l'État, Monsieur Dray soutenait que si l'accord franco-monégasque du 1er août 1977 était dépourvu d'effet direct à l'égard des particuliers, l'État ne pouvait pas davantage l'invoquer pour leur opposer un droit de préemption, rendant l'appréhension de la toile radicalement sans droit. Il invoquait également la protection constitutionnelle et internationale du droit de propriété privée, en s'appuyant sur la combinaison des articles 24 et 32 de la Constitution monégasque (afin d'écarter toute restriction de la garantie de la propriété aux seuls nationaux monégasques), sur l'article 17 de la Déclaration française des Droits de l'Homme et du Citoyen (s'agissant d'un acte de propriété exercé en France par un citoyen français), ainsi que sur la Convention européenne des Droits de l'Homme (désignée par le Prince Albert de Monaco bien que non encore ratifiée) et l'article 3 du Statut du Conseil de l'Europe proclamant la prééminence du droit.

En deuxième lieu, sur la compétence et la forme, le requérant arguait de la violation de l'accord du 1er août 1977 (mentionné par erreur matérielle comme datant de 1997 dans un passage des visas) et de l'article 37 de la loi française du 31 décembre 1921. Selon lui, seul le Ministre d'État constituait l'« autorité compétente » pour préempter. Il dénonçait l'illégalité d'une délégation verbale de pouvoir du Ministre d'État à l'Ambassadeur, ainsi que la subdélégation opérée par ce dernier au profit du Ministre-Conseiller. De surcroît, il soutenait que le mandat du 7 novembre 1991 ne visait qu'une simple « acquisition aux enchères » à titre privé, sans mentionner le droit de préemption, l'accord de 1977 ou le budget disponible, et que l'expression « pour nous » ne désignait pas l'État monégasque mais potentiellement la famille souveraine.

En troisième lieu, sur la procédure postérieure à l'enchère, Monsieur Dray faisait valoir que la préemption n'avait pas été confirmée dans le délai impératif de quinze jours prescrit à peine de nullité par les textes applicables. Il contestait la valeur probante d'une lettre adressée le lendemain de la vente au commissaire-priseur, laquelle indiquait un prix erroné et n'émanait pas du Ministre d'État.

En quatrième lieu, le requérant soulevait le défaut de motivation de la décision de préemption quant à la conservation du patrimoine culturel, exigence qui devait selon lui figurer dans l'acte de confirmation pour justifier l'atteinte au droit de propriété d'un citoyen français par un État étranger.

En dernier lieu, sur le bien-fondé de la mesure (légalité interne), Monsieur Dray contestait l'existence d'une cause d'utilité publique et le rattachement de l'œuvre au patrimoine historique ou culturel de Monaco. Il affirmait que l'intention initiale était d'acquérir le bien comme un adjudicataire ordinaire, que le simple fait que le peintre Van Dongen se soit installé à Monaco en 1959 et y soit décédé en 1968 ne suffisait pas à établir un tel rattachement patrimonial, et enfin que l'œuvre n'avait pas été mise à la disposition du public dans un musée dans un délai raisonnable, mais se trouvait exposée dans le bureau personnel du Prince Souverain.

En défense, par une contre-requête enregistrée le 4 mai 2005 et un mémoire en duplique du 6 juillet 2005, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à ce que la préemption du 7 novembre 1991 soit déclarée légale.

À titre principal, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la nature de l'accord franco-monégasque du 1er août 1977. Il soutenait que ce traité bilatéral ne comportait pas d'effet direct en droit interne et ne créait d'obligations réciproques qu'à l'égard des États parties. Dès lors, un particulier, qui plus est n'ayant jamais acquis la qualité de propriétaire du tableau du fait même de la préemption, était irrecevable à invoquer la violation tant des règles de procédure de l'article 2 de l'accord que des critères de fond relatifs au rattachement patrimonial de l'œuvre, cette dernière question relevant de la seule appréciation discrétionnaire des gouvernements.

À titre subsidiaire, sur le fond, l'administration monégasque réfutait l'ensemble des griefs :

• Sur la compétence, elle faisait valoir que l'article 2 de l'accord permettait au Ministre d'État d'agir par l'entremise de son représentant (l'Ambassadeur, ayant lui-même délégué le Ministre-Conseiller), et qu'il n'existe dans l'administration monégasque aucun mécanisme formel de délégation de pouvoir ou de signature interdisant d'agir sur instructions verbales. Le document remis à Monsieur Boisson visait uniquement à identifier le représentant de l'État auprès de l'officier ministériel.
• Sur la confirmation, le Ministre d'État soutenait qu'elle était intervenue par écrit dès le lendemain de la vente auprès de Maître Tajan, et qu'au demeurant, une telle confirmation n'est requise que lorsque l'autorité se réserve la faculté de préempter ultérieurement, et non lorsqu'elle préempte immédiatement en salle.
• Sur la motivation, le défendeur répliquait qu'aucune obligation de motiver ne figure dans l'accord de 1977 et qu'il n'existe à Monaco aucune obligation générale de motivation des actes administratifs.
• Sur l'utilité publique et le rattachement patrimonial, le Ministre d'État soulignait que Van Dongen avait vécu et était mort à Monaco, et que le tableau était destiné à intégrer les collections du nouveau Musée National de Monaco lorsqu'il serait en service, la circonstance postérieure tenant au délai de cette mise à disposition du public étant sans incidence sur la légalité initiale de l'acte de préemption.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Saisi sur renvoi préjudiciel de l'autorité judiciaire au titre de l'article 90 B 3° de la Constitution, le Tribunal suprême devait résoudre un problème juridique complexe mêlant droit international public et droit administratif interne : un particulier, adjudicataire évincé lors d'une vente aux enchères publiques en France, est-il recevable à invoquer devant le juge administratif monégasque la violation d'un accord bilatéral franco-monégasque pour contester la validité d'une décision de préemption exercée par la Principauté, et, dans l'affirmative, quelle est l'étendue du contrôle juridictionnel sur la régularité formelle, procédurale et matérielle d'une telle prérogative régalienne exercée à l'étranger ?

Cette interrogation centrale se décomposait en quatre sous-questions précises :

1. L'accord franco-monégasque du 1er août 1977 est-il doté d'un effet direct permettant à une personne privée d'en invoquer les stipulations à l'appui d'un recours en appréciation de validité ?
2. Le Ministre-Conseiller de l'Ambassade de Monaco en France, agissant sur autorisation écrite de l'Ambassadeur de procéder à une « acquisition pour nous aux enchères », avait-il compétence pour exercer le droit de préemption au nom du Ministre d'État ?
3. L'exigence conventionnelle de confirmation de la préemption dans un délai de quinze jours impose-t-elle un acte administratif formel, ou peut-elle résulter d'un acte d'exécution matérielle tel que le paiement du prix ?
4. Le juge administratif monégasque est-il compétent pour contrôler l'appréciation portée par l'autorité administrative sur le rattachement de l'œuvre d'art préemptée au patrimoine historique ou culturel de la Principauté ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Par une motivation d'une grande concision, structurée en quatre temps correspondant aux axes du litige, l'assemblée plénière du Tribunal suprême écarte d'abord l'obstacle procédural dressé par l'administration, avant de rejeter successivement les moyens du requérant pour valider in fine la décision administrative.

1. Sur la recevabilité et l'invocabilité de la convention internationale : Pour rejeter la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, le Tribunal suprême procède à une vérification classique des conditions d'intégration de la norme internationale dans les ordres juridiques internes concernés. Il relève que l'accord du 1er août 1977 ainsi que l'échange de lettres du même jour ont fait l'objet d'une publication au Journal officiel de la République française le 18 décembre 1977 et ont été rendus exécutoires à Monaco par l'Ordonnance souveraine n° 6143 du 1er août 1977, publiée au Journal de Monaco du 4 novembre 1977. Le juge en déduit directement que ce texte conventionnel « était applicable à la vente publique » organisée à Paris le 7 novembre 1991. Dès lors que l'accord régissait matériellement l'opération d'adjudication à laquelle participait Monsieur Dray, le Tribunal juge que le Ministre d'État n'est pas fondé à soutenir que le requérant serait irrecevable à invoquer des moyens tirés de sa violation. L'effet direct et l'invocabilité de l'accord par les particuliers sont ainsi pleinement consacrés.

2. Sur la compétence de l'auteur de l'acte : Examinant la chaîne de compétence administrative, le Tribunal suprême se réfère à l'échange de lettres du 1er août 1977 pour rappeler que l'autorité compétente au sens de l'article 2 de l'accord est, pour la Principauté, le Ministre d'État. Toutefois, le juge pose en principe que « l'Ambassadeur de Monaco en France a qualité pour agir au nom du Ministre d'État ». Sans s'attarder sur l'absence de délégation écrite entre le Ministre d'État et l'Ambassadeur, le Tribunal valide le maillon suivant de la chaîne : la lettre du 7 novembre 1991 par laquelle l'Ambassadeur a autorisé Monsieur Jacques Boisson, Ministre-Conseiller, à procéder à « l'acquisition pour nous aux enchères » du tableau. Opérant une interprétation constructive et finaliste de ce document, la Haute juridiction estime que « cette autorisation habilitait M. Boisson à exercer le droit de préemption », écartant ainsi l'argument du requérant qui y voyait un simple mandat d'enchérir de droit privé.

3. Sur la confirmation de la préemption : S'agissant de la formalité substantielle prévue par l'article 2, alinéa 3, de l'accord de 1977, qui impose que la décision de préemption soit confirmée dans un délai de quinze jours, le Tribunal suprême adopte une approche pragmatique fondée sur la théorie des équipollents. Plutôt que d'examiner la régularité ou la valeur probante du courrier adressé le lendemain de la vente au commissaire-priseur, le juge constate que « le paiement dans ce délai par l'État de Monaco du prix de l'œuvre préemptée a valu confirmation ». L'exécution financière de l'obligation née de la préemption manifestant de manière non équivoque la volonté définitive de l'État d'acquérir le bien, le moyen tiré du défaut de confirmation est écarté comme manquant en fait.

4. Sur le contrôle du rattachement de l'œuvre au patrimoine culturel (incompétence du juge) : Enfin, confronté au moyen de légalité interne contestant l'appartenance de la toile de Van Dongen au patrimoine historique ou culturel monégasque, le Tribunal suprême oppose un déclinatoire de compétence juridictionnelle fondé sur la lettre même du traité. Tout en rappelant qu'aux termes de l'article 1er de l'accord, la préemption est subordonnée au rattachement de l'œuvre au patrimoine de l'une ou l'autre des Parties, le juge relève immédiatement que l'article 2, alinéa 4, stipule que : « Toute divergence sur l'appartenance d'une œuvre à l'un ou à l'autre des patrimoines dont il s'agit sera réglée par voie de négociation entre les deux Gouvernements ». Le Tribunal en tire la conséquence radicale qu'« il n'appartient pas au Tribunal suprême de se prononcer sur l'appartenance de l'œuvre préemptée au patrimoine historique ou culturel de Monaco ». Par ailleurs, le Tribunal ne répond pas explicitement dans ses motifs aux arguments relatifs au défaut de motivation ou à l'absence d'exposition immédiate dans un musée, ces griefs se trouvant implicitement mais nécessairement écartés par l'économie générale de la décision et l'incompétence déclinée sur le fond.

C. Le dispositif

Au terme de son délibéré, l'assemblée plénière du Tribunal suprême prononce le dispositif suivant :

« Décide Article 1er. - Il est déclaré que la décision de préemption de l'œuvre « Le lévrier bleu » est valide. Article 2. - Les dépens sont mis à la charge de M. Dray. Article 3. - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt Sieur C. Dray c/ Ministre d'État du 18 janvier 2006 constitue une décision majeure du contentieux administratif monégasque, située au carrefour du droit des relations internationales, du droit administratif général et du droit du marché de l'art. Sa portée théorique s'articule autour d'un paradoxe apparent : une ouverture libérale remarquable quant à l'accès au prétoire par la reconnaissance de l'effet direct du traité bilatéral, immédiatement tempérée par une autolimitation drastique de l'office du juge quant au contrôle de la légalité interne et externe de l'acte administratif.

1. La consécration pragmatique de l'effet direct des conventions internationales : La première contribution fondamentale de la décision réside dans le rejet de la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État. L'administration monégasque défendait une conception dualiste et interétatique stricte du droit international public, soutenant que l'accord du 1er août 1977 ne créait de droits et d'obligations qu'entre la République française et la Principauté de Monaco, excluant toute invocabilité par les particuliers.

Le raisonnement de Monsieur Dray en réplique mettait en lumière l'incohérence logique de cette thèse : l'État ne pouvait simultanément utiliser le traité comme un « glaive » opposable aux particuliers pour les évincer d'une vente aux enchères de droit privé, et leur refuser d'utiliser ce même texte comme un « bouclier » juridictionnel pour vérifier le respect des conditions de cette éviction. Sensible à cet impératif de l'État de droit, le Tribunal suprême déduit l'invocabilité de l'accord de sa seule applicabilité matérielle à la vente litigieuse, une fois constatée sa régulière introduction dans les ordres juridiques français (par publication au Journal officiel) et monégasque (par Ordonnance souveraine publiée au Journal de Monaco).

Sans formuler de grille théorique abstraite sur les critères de l'effet direct (tels que la précision, l'inconditionnalité ou l'intention des parties contractantes), le juge constitutionnel et administratif monégasque adopte une démarche éminemment réaliste : dès lors qu'une convention internationale affecte directement la situation juridique d'un particulier — en l'occurrence en le privant du bénéfice d'une adjudication prononcée en sa faveur —, ce dernier est recevable à en invoquer la violation devant le juge de la légalité. Cette solution assure l'effectivité du contrôle juridictionnel sur les actes administratifs transnationaux pris en exécution d'accords bilatéraux.

2. La souplesse du droit administratif monégasque face au formalisme de la compétence et de la procédure : Sur le terrain de la légalité externe