Tribunal Suprême de Monaco, 22 mars 2006, n° 27242

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 22 mars 2006, n° 27242 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre des opérations de recrutement au sein de la fonction publique de l'État monégasque, et plus spécifiquement de l'accès aux fonctions d'élève agent de police.

Au cours de l'année 2004, Monsieur F. G. a présenté sa candidature au concours d'agent de police. Le processus de sélection s'est déroulé en plusieurs phases successives, que le candidat a franchies avec succès. Il a ainsi subi les épreuves orales, les épreuves de sport ainsi que les épreuves écrites. Informé de son admissibilité à l'issue de cette première phase, il a par la suite été soumis aux épreuves de tir. Convoqué devant le grand jury le 26 novembre 2004, Monsieur F. G. a été classé au septième rang sur un total de treize candidats.

La suite du processus de recrutement impliquait la vérification de l'aptitude médicale du candidat. Après avoir passé des tests médicaux, l'intéressé a dû se présenter, le 4 janvier 2005, devant une commission médicale spécialisée. Selon les éléments exposés par le requérant dans ses écritures, cette commission n'a relevé aucun problème médical lors de cet examen, bien que l'intéressé fasse parallèlement état de ce que, dès cette date du 4 janvier, le Docteur S. lui avait annoncé son inaptitude, avant que le Docteur R. ne signe, le 19 janvier 2005, une fiche d'aptitude assortie d'un avis défavorable.

Par un courrier en date du 23 mai 2005 adressé à son avocat, il a été indiqué à Monsieur F. G. qu'il n'était pas déclaré apte aux fonctions d'élève agent de police, cette décision ayant été prise par le médecin du travail sur le fondement de l'article 13-1 de l'Ordonnance souveraine n° 1857 du 3 septembre 1958 relative à l'organisation et au fonctionnement de l'Office de la médecine du travail. Saisie de cette situation, la commission médicale de recours instituée par ce même article 13-1 de l'Ordonnance souveraine n° 1857 du 3 septembre 1958 s'est réunie le 24 juin 2005 et a confirmé la décision d'inaptitude de l'intéressé, entraînant par voie de conséquence sa non-admission au concours d'élève agent de police.

Un élément factuel antérieur est également mis en exergue dans le cadre de ce différend : Monsieur F. G. s'était déjà présenté à un concours en 1999, lequel s'était soldé par un échec en conclusion de tests passés à Nice, une lettre du Docteur V. ayant été envoyée à la médecine du travail à cette même époque. Tout en notant qu'on lui avait alors conseillé de se présenter à nouveau ultérieurement, le candidat s'est soumis de son propre chef, en janvier 2005, à d'autres tests et a sollicité une consultation médicale attestant qu'il ne présentait aucun trouble de nature à contre-indiquer l'exercice d'une profession autorisant le port d'arme. Parallèlement, le requérant a déposé une requête en référé aux fins d'obtenir la communication de son dossier médical.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à ce refus d'admission, Monsieur F. G. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 21 juillet 2005, complétée par une réplique déposée le 25 octobre 2005. Son recours tend, à titre principal, à l'annulation de la décision prise à son encontre de non-admission au concours d'élève agent de police, confirmée par la décision d'inaptitude émanant de la commission médicale de recours instituée par l'article 13-1 de l'Ordonnance n° 1857 du 3 septembre 1958. À titre indemnitaire, le requérant sollicite l'octroi d'une somme évaluée à 5 000 euros en réparation des préjudices matériel et moral que la décision attaquée lui a fait subir.

Au soutien de ses prétentions, Monsieur F. G. développe une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de moyens de légalité interne.

Sur le terrain de la légalité externe, le requérant invoque une violation des droits de la défense, du principe du contradictoire ainsi qu'un défaut de motivation. Dans sa requête initiale, il soutient que la commission médicale de recours statuait comme une juridiction d'appel et que sa décision devait, à ce titre, être motivée. Dans sa réplique, infléchissant son analyse face aux arguments de l'administration, il concède que si cette commission n'est pas une juridiction, elle prononce néanmoins des décisions qui, par leurs effets, sont assimilables à des sanctions. Dès lors, conformément aux exigences de la Convention européenne des Droits de l'Homme, le contradictoire, les droits de la défense et l'obligation de motivation devaient être respectés devant cet organisme. Il déplore à cet égard ne pas avoir été admis à assister aux débats de la commission du 24 juin 2005, s'être vu opposer indûment le secret médical, et ne pas avoir eu accès à la lettre du Docteur V. envoyée à la médecine du travail en 1999 sur laquelle se fonde la décision d'inaptitude.

Sur le terrain de la légalité interne, le requérant excipe en premier lieu d'une erreur manifeste d'appréciation. Il s'étonne que lui soit opposé son échec au concours de 1999 résultant des tests passés à Nice, qualifiant ce test de périmé, alors même qu'on l'avait invité à l'époque à se représenter et qu'on l'a effectivement laissé concourir à nouveau en 2004. Il reproche à l'administration, à la commission médicale spéciale et à la commission médicale de recours de ne pas prendre position sur les tests parfaitement positifs établis en janvier 2005, ni sur la consultation démontrant l'absence de contre-indication au port d'arme. Il met également en avant sa culture satisfaisante, ses nombreuses recommandations et ses qualités professionnelles incontestables résultant d'attestations produites au dossier. En second lieu, il invoque un détournement de procédure par usage d'un faux motif. Il relève une incohérence chronologique entre l'annonce verbale de son inaptitude par le Docteur S. dès le 4 janvier 2005 et la signature de la fiche d'aptitude avec avis défavorable par le Docteur R. le 19 janvier 2005. Selon lui, les motifs médicaux invoqués ne sont que des prétextes cachant d'autres raisons. Enfin, au soutien de sa demande indemnitaire, il précise que le rejet de sa candidature pour des raisons psychologiques mettant en cause sa santé mentale, et non pour des raisons de service, lui cause un considérable préjudice moral.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 23 septembre 2005, concluant au rejet de l'ensemble des demandes du requérant.

Sur la légalité externe, le Ministre d'État oppose la nature juridique de la commission instituée par l'article 13-1 de l'Ordonnance souveraine n° 1857 du 3 septembre 1958. Composée uniquement de médecins, elle ne constitue pas une juridiction mais un simple organisme administratif. Le Ministre d'État en déduit que ni l'intéressé ni son conseil n'ont à assister à ses séances et que ses décisions n'ont pas à être motivées, écartant ainsi l'ensemble des griefs de forme et de procédure.

Sur la légalité interne, l'autorité administrative soutient que le médecin du travail, après avoir reçu l'intéressé, a recueilli le sentiment des membres de la commission médicale qui ont estimé Monsieur F. G. inapte aux fonctions sollicitées. Eu égard aux exigences qu'impose le recrutement des policiers, la décision attaquée n'est entachée d'aucune erreur d'appréciation. De même, étant fondée exclusivement sur des considérations d'ordre médical, elle échappe à tout grief de détournement de procédure. En conséquence, et en l'absence d'illégalité, la demande d'indemnité, dont le Ministre d'État relève au surplus qu'elle ne précise ni sa réalité ni son quantum, ne saurait être accueillie.

Après que le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 27 janvier 2006, renvoyé la cause à l'audience du 21 mars 2006, l'affaire a été appelée. Ont été entendus Monsieur Jean Michaud en son rapport, Maître Jean-Pierre Licari pour le requérant, Maître Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que Madame le Procureur Général en ses conclusions.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Alors que les parties avaient circonscrit leurs débats à la régularité de la procédure suivie devant la commission médicale de l'Office de la médecine du travail (légalité externe) et au bien-fondé médical de la déclaration d'inaptitude au regard des antécédents du candidat (légalité interne), le Tribunal Suprême déplace le terrain du litige en soulevant d'office une question préalable touchant à l'ordre des compétences administratives.

La question de droit qui se pose à la Haute Juridiction est la suivante : quelle est l'autorité médicale légalement compétente pour apprécier l'aptitude physique et de santé d'un candidat postulant à un emploi public dans le cadre d'un concours de recrutement de la fonction publique de l'État, et plus particulièrement, la commission médicale instituée par l'article 13-1 de l'Ordonnance souveraine n° 1857 du 3 septembre 1958 relative à l'Office de la médecine du travail avait-elle compétence pour statuer sur l'aptitude d'un candidat au concours d'élève agent de police, au regard de l'existence d'une commission médicale de recrutement instituée par l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État ?

Subsidiairement, sur le plan strictement processuel, se posait la question de savoir comment le juge administratif suprême doit procéder lorsqu'il envisage de relever un tel moyen relatif à la compétence de l'auteur de l'acte attaqué, non débattu par les parties au cours de l'instruction écrite.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa rigueur syllogistique, s'appuyant directement sur la confrontation des textes réglementaires visés en tête de la décision.

Dans un premier temps, la Haute Juridiction procède à l'identification précise de l'organe ayant édicté l'acte faisant l'objet du recours pour excès de pouvoir. Elle relève ainsi que la commission ayant rendu la décision d'inaptitude attaquée est celle qu'a instituée l'article 13-1 de l'Ordonnance souveraine n° 1857 du 3 septembre 1958 relative à l'organisation et au fonctionnement de l'Office de la médecine du travail (texte qui avait été complété par l'Ordonnance souveraine n° 6755 du 8 février 1980, également visée par l'arrêt).

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême met en regard cette donnée de fait avec le cadre normatif propre à la fonction publique monégasque. Ayant pris soin de viser l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, le juge rappelle que, pour le recrutement des fonctionnaires, un article de cette ordonnance du 17 août 1978 (dont le numéro exact n'est pas précisé dans la décision) institue spécifiquement une commission médicale de recrutement. Citant le texte même de cette disposition réglementaire, le Tribunal souligne que cette commission spécifique est « chargée de délivrer le certificat médical destiné à attester qu'un postulant à un emploi public remplit les conditions d'aptitude physique et de santé exigées pour l'exercice de la fonction considérée ».

La simple juxtaposition de ces deux premiers considérants fait apparaître une dualité d'organismes médicaux : d'une part, la commission relevant de la législation sur la médecine du travail (Ordonnance de 1958), qui est effectivement intervenue en l'espèce ; d'autre part, la commission médicale de recrutement relevant du statut de la fonction publique (Ordonnance de 1978), investie par les textes de la mission d'attester l'aptitude des postulants à un emploi public.

Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême mobilise les règles gouvernant sa propre procédure contentieuse. Il cite les termes du quatrième alinéa de l'article 30 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, disposition selon laquelle : « S'il l'estime nécessaire à une bonne administration de la justice, le Tribunal Suprême peut, soit d'office, soit à la demande de l'une ou l'autre des parties, renvoyer l'examen de l'affaire ».

Enfin, dans un quatrième temps, opérant la synthèse entre la difficulté substantielle relative à l'articulation des textes de 1958 et de 1978 et la faculté procédurale offerte par le texte de 1963, le Tribunal juge qu'il est nécessaire, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, de surseoir à statuer sur le fond du litige en rouvrant l'instruction. Cette mesure d'instruction complémentaire a pour finalité exclusive de soumettre au débat contradictoire la question soulevée d'office, en permettant au requérant et au Ministre d'État de présenter leurs observations respectives sur la compétence de la commission qui a rendu la décision attaquée.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême rend un arrêt avant dire droit dont le dispositif est ainsi rédigé :

« Décide : L'affaire est renvoyée ; L'instruction est rouverte ; Les parties déposeront leurs observations dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision. Elles disposeront ensuite d'un délai d'un mois pour répondre aux observations de la partie adverse. Les dépens sont réservés. Expédition de la présente décision au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 22 mars 2006 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de Monaco constitue une illustration topique de l'office du juge administratif de l'excès de pouvoir, tant dans son rôle de gardien de la répartition des compétences au sein de l'appareil administratif que dans sa volonté d'assurer le respect scrupuleux du principe du contradictoire au sein même de l'instance juridictionnelle.

En premier lieu, l'arrêt met en lumière le caractère d'ordre public du moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte administratif attaqué. À la lecture de la requête initiale, de la contre-requête du Ministre d'État et du mémoire en réplique du requérant, il apparaît de manière manifeste qu'aucune des parties n'avait songé à contester l'habilitation légale de la commission médicale instituée par l'article 13-1 de l'Ordonnance souveraine n° 1857 du 3 septembre 1958 pour connaître du cas d'un candidat au concours d'élève agent de police. Tant le requérant que l'administration tenaient pour acquis que l'Office de la médecine du travail et sa commission de recours constituaient le cadre organique naturel du litige. Le débat s'était dès lors cristallisé sur la nature juridictionnelle ou administrative de cette commission, sur l'applicabilité des garanties procédurales (contradictoire, accès au dossier médical, motivation) et sur la valeur scientifique des évaluations médicales contradictoires (tests de 1999 contre tests de 2005).

Or, en vertu des principes classiques régissant le contentieux administratif de l'annulation, fondé à Monaco sur l'article 90-B-1° de la Constitution visé par l'arrêt, les règles de compétence sont d'ordre public. Le juge ne saurait statuer sur la régularité formelle (légalité externe) ou sur le bien-fondé matériel (légalité interne, telle que l'erreur manifeste d'appréciation ou le détournement de procédure) d'une décision administrative sans s'être préalablement assuré que l'organe dont elle émane détenait le pouvoir légal de l'édicter. En relevant d'office la coexistence de deux régimes juridiques distincts — celui de l'Ordonnance souveraine n° 1857 du 3 septembre 1958 relative à l'Office de la médecine du travail et celui de l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 prise pour l'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État —, le Tribunal Suprême exerce pleinement son pouvoir inquisitorial.

L'enjeu juridique sous-jacent à cette confrontation textuelle réside dans la distinction fondamentale entre le droit du travail (applicable aux salariés relevant de l'Office de la médecine du travail) et le droit de la fonction publique (applicable aux agents publics et aux candidats aux concours administratifs). Le requérant n'était pas un salarié du secteur privé soumis au contrôle de la médecine du travail, mais un postulant à un emploi public ayant franchi les épreuves d'admissibilité et d'admission d'un concours de la fonction publique de l'État (élève agent de police). Dès lors, l'intervention de la commission de l'article 13-1 de l'Ordonnance de 1958, en lieu et place de la commission médicale de recrutement prévue par l'Ordonnance de 1978, soulevait une difficulté majeure touchant à la compétence ratione materiae et ratione personae de l'organisme médical.

En second lieu, la manière dont le Tribunal Suprême traite cette question d'ordre public témoigne d'une conception exigeante de la « bonne administration de la justice » et du procès équitable. Si le juge administratif a le devoir de soulever d'office le moyen d'ordre public tiré de l'incompétence, encore faut-il qu'il ne prenne pas les parties au dépourvu en fondant directement une décision définitive d'annulation (ou de rejet) sur un terrain juridique qui n'a jamais été débattu devant lui.

C'est ici que l'article 30, alinéa 4, de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 révèle toute son utilité fonctionnelle. Bien que ce texte soit rédigé en des termes généraux — permettant simplement au Tribunal, d'office ou à la demande des parties, de « renvoyer l'examen de l'affaire » s'il l'estime nécessaire à une bonne administration de la justice —, la Haute Juridiction l'utilise dans cet arrêt du 22 mars 2006 comme le vecteur procédural de la contradiction des moyens relevés d'office. En associant le renvoi de l'affaire à la réouverture de l'instruction et à la fixation d'un calendrier précis d'échange de mémoires sur la question spécifique de la compétence de la commission, le Tribunal Suprême garantit la loyauté des débats. Il est intéressant d'observer que, alors même que le requérant invoquait dans sa réplique la Convention européenne des Droits de l'Homme pour revendiquer le respect du contradictoire devant la commission médicale administrative, le Tribunal Suprême met en œuvre, de sa propre initiative, un contradictoire juridictionnel exemplaire au stade du contrôle de légalité.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

Pour les praticiens du droit public monégasque — qu'il s'agisse des conseils des requérants ou des services juridiques de l'administration placés sous l'autorité du Ministre d'État —, cet arrêt avant dire droit comporte plusieurs enseignements méthodologiques et stratégiques de premier plan.

Premièrement, en matière de