Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27246

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27246 (Lire sur source officielle)

L’exercice des prérogatives de puissance publique en matière immobilière, singulièrement lorsqu'il prend la forme du droit de préemption étatique, se situe au point de friction entre la sauvegarde de l'intérêt général et la protection de la liberté contractuelle adossée au droit de propriété. Parce qu’il emporte substitution autoritaire de la personne publique à l'acquéreur initialement pressenti, le mécanisme de préemption constitue une immixtion particulièrement vigoureuse de l'Administration dans les relations de droit privé. Dès lors, les garanties procédurales qui encadrent son déclenchement et son accomplissement ne sauraient être regardées comme de simples formalités accessoires ; elles forment la condition même de la régularité de l'action administrative et le rempart contre l'insécurité juridique des transactions immobilières.

C'est précisément sur le terrain de la rigueur procédurale et de l'encadrement temporel de l'action administrative que se prononce le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, dans sa décision rendue le 14 juin 2006 (affaire Dame M. M. épouse S. c/ Ministre d'État). En censurant une décision de préemption prise sur le fondement de la législation spéciale relative au secteur protégé de l'habitat ancien, la Haute Juridiction monégasque livre un enseignement fondamental sur la nature, la computation et les modalités de respect du délai imparti à l'autorité administrative pour manifester sa volonté d'acquérir.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

À l'origine du différend se trouve un projet de transaction immobilière portant sur un bien relevant du secteur d'habitation régi par la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par la loi n° 1291 du 21 décembre 2004. En vertu de l'article 38 de ce texte, toute aliénation volontaire à titre onéreux portant sur de tels immeubles, parties d'immeubles ou locaux doit impérativement, à peine de nullité, faire l'objet d'une déclaration préalable auprès du Ministre d'État. Cette déclaration d'intention d'aliéner vaut offre de vente irrévocable pendant un délai d'un mois à compter de sa notification, laps de temps durant lequel le Ministre d'État peut faire connaître sa décision de se porter acquéreur aux conditions fixées dans ladite déclaration.

En l'espèce, un projet d'aliénation volontaire portant sur un appartement à usage d'habitation relevant de ce dispositif légal avait été conclu au profit de Madame M. M., épouse S. Conformément aux prescriptions de l'article 38 précité, le notaire instrumentaire, Maître Rey, a procédé à la déclaration d'intention d'aliéner auprès du Ministre d'État. Cette formalité a été accomplie par lettre recommandée avec avis de réception expédiée le 20 avril 2005. Le pli a été effectivement réceptionné par les services du Ministre d'État le lendemain, soit le 21 avril 2005.

Entendant user de la faculté offerte à l'État de se substituer à l'acquéreur, le Ministre d'État a pris, en date du 18 mai 2005, une décision d'acquérir le bien immobilier litigieux. Toutefois, le courrier contenant cette décision administrative de préemption n'a été reçu par l'étude du notaire instrumentaire que le 23 mai 2005. Il ressort des éléments versés aux débats que cet intervalle entre la signature de l'acte le 18 mai et sa réception le 23 mai coïncidait avec la période du Grand Prix automobile, durant laquelle l'étude notariale avait été fermée du 19 mai au 22 mai 2005 inclus, le 22 mai étant au demeurant un dimanche.

Estimant que l'intervention de l'État était entachée de tardiveté ainsi que de diverses irrégularités tant formelles que substantielles, l'acquéreur évincé, Madame S., a entrepris de contester la validité de cet acte administratif individuel devant le juge de l'excès de pouvoir.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête déposée au Greffe Général le 5 septembre 2005, Madame M. M., épouse S., a saisi le Tribunal Suprême, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, aux fins d'obtenir l'annulation de la décision du Ministre d'État datée du 18 mai 2005. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État a été enregistrée le 7 novembre 2005, suivie d'une réplique de la requérante déposée le 7 décembre 2005, et enfin d'une duplique de l'autorité administrative enregistrée le 13 janvier 2005 (date telle que mentionnée dans les visas de la décision, bien que chronologiquement postérieure à décembre 2005). Par une ordonnance du 21 mars 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 12 juin 2006.

L'argumentation développée par la requérante au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation s'articulait autour de trois moyens distincts, mêlant légalité externe et légalité interne.

En premier lieu, et à titre principal, Madame S. invoquait la violation du délai préfix d'un mois édicté par l'article 38 de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 modifiée. Selon son analyse, la déclaration d'intention d'aliéner ayant été reçue le 21 avril 2005, la réception de la décision de préemption le 23 mai 2005 intervenait plus d'un mois après le point de départ légal, frappant ainsi l'acte de nullité pour tardiveté. En réplique aux arguments de l'Administration, elle précisait, s'appuyant sur un courrier de Maître Rey, que si l'acte était daté du 18 mai, il n'avait été reçu que le 23 mai. Elle soulignait que l'étude notariale n'ayant fermé que du 19 au 22 mai, elle était parfaitement ouverte le 18 mai, date de la décision, et que les distributions postales n'avaient subi aucune perturbation durant cette période. Elle contestait fermement toute application de l'article 970 du Code de procédure civile pour proroger le délai, soutenant que ce texte régit exclusivement les délais prévus par ledit code et nullement les formalités extrajudiciaires telles qu'un commandement de payer en matière de bail ou l'exercice d'un droit de préemption. Pour parfaire sa démonstration, la requérante produisait une lettre adressée par Monsieur Biancheri, Conseiller de Gouvernement pour les finances, à Monsieur Boisson, Vice-Président du Conseil national, relative à cette affaire, dans laquelle le représentant de l'Exécutif indiquait lui-même que l'État devait faire connaître sa position avant le 19 mai, démontrant ainsi que l'Administration tenait cette date pour l'ultime échéance utile.

En deuxième lieu, la requérante soulevait un moyen tiré de l'irrégularité de la notification quant à son destinataire. Elle soutenait que la décision de préemption devait impérativement être notifiée au propriétaire ainsi qu'à l'acquéreur du bien, et non au seul notaire instrumentaire. Ce dernier n'avait, selon elle, aucune habilitation pour recevoir une telle décision aux lieu et place de l'acquéreur en l'absence de preuve d'un mandat explicite en ce sens.

En troisième et dernier lieu, sur le terrain de la légalité interne, Madame S. soutenait que la décision d'acquisition n'était fondée ni sur des motifs d'intérêt général ni sur des considérations d'utilité publique, entachant l'acte d'une erreur manifeste d'appréciation. Elle faisait valoir que l'intérêt urbanistique allégué n'était nullement justifié, l'État ne mentionnant un remembrement qu'à titre de simple éventualité, et que l'autre projet envisagé — consistant à loger un foyer monégasque — était étranger aux exigences d'intérêt général ou d'utilité publique requises pour légitimer une préemption.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opposant une réfutation systématique à chacun des trois griefs.

Sur la question cruciale du délai, l'Administration développait une défense à double détente. D'une part, sur le plan factuel et formel, elle soutenait que l'article 38 de la loi du 28 décembre 2000 impose uniquement au Ministre d'État de « faire connaître » sa décision sans prescrire le moindre formalisme. En pratique, expliquait la défense, la décision n'est pas postée mais directement portée à l'étude du notaire instrumentaire. Si le notaire n'a pris connaissance de la lettre du 18 mai que le 23 mai en raison de la fermeture de son étude pendant quelques jours, l'officier ministériel s'est borné à indiquer la date de sa prise de connaissance effective sans se prononcer sur la date du dépôt matériel du pli. En duplique, le Ministre d'État ajoutait que le délai légal de notification ne saurait être réduit par un événement contingent tel que la fermeture temporaire d'une étude notariale. D'autre part, sur le plan de la computation juridique du temps, l'État soutenait que les règles du Code de procédure civile ont vocation à régir certaines procédures administratives telles que la préemption. Par application de ces règles, les délais ne comprennent pas le jour de départ (dies a quo) et sont prorogés jusqu'au premier jour ouvrable suivant lorsque l'échéance tombe un samedi ou un jour férié. Dès lors, la déclaration ayant été reçue le 21 avril, le délai d'un mois avait, selon le Ministre d'État, commencé à courir le 22 avril pour expirer le 23 mai, dès lors que le 22 mai 2005 était un dimanche.

Sur le destinataire de la notification, le Ministre d'État répliquait que l'article 38 permet à la déclaration d'intention d'aliéner d'émaner soit du propriétaire, soit du notaire, sans préciser qui doit être le destinataire de la décision de préemption. Dans le silence de la loi du 28 décembre 2000, qui ne contient aucune exigence à cet égard, l'Administration disposait donc du libre choix du destinataire.

Enfin, sur le bien-fondé de la mesure, le Ministre d'État rappelait que la décision de préemption n'avait pas à être formellement motivée et que l'autorité étatique jouissait d'un large pouvoir d'appréciation. Il affirmait néanmoins qu'il résultait des pièces produites que le droit de préemption avait été exercé pour des motifs d'urbanisme et des considérations sociales, l'objectif d'intérêt général consistant pour l'État à s'assurer de la maîtrise foncière nécessaire à la mise en œuvre d'une future opération d'urbanisme.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au regard des prétentions contraires des parties et de la richesse des moyens soulevés, le Tribunal Suprême était confronté à une série d'interrogations touchant tant à la procédure qu'au fond du droit de préemption institué par la loi n° 1235 du 28 décembre 2000. Toutefois, usant de la technique classique de l'économie de moyens, la Haute Juridiction a circonscrit son examen au premier grief soulevé par la requérante, lequel suffisait à entraîner la chute de l'acte attaqué.

Le problème juridique central tranché par l'arrêt se décompose dès lors en trois sous-questions indissociables relatives au régime temporel de l'exercice du droit de préemption prévu par l'article 38 de la loi du 28 décembre 2000 modifiée :

1. En premier lieu, comment doit être computé le délai d'un mois imparti au Ministre d'État pour exercer son droit de préemption à compter de la notification de la déclaration d'intention d'aliéner, et plus précisément, les dispositions des articles 970 à 972 du Code de procédure civile (excluant le dies a quo et prorogeant le délai expirant un jour férié ou un dimanche) sont-elles applicables à ce délai administratif spécial ?
2. En deuxième lieu, l'exigence légale selon laquelle le Ministre d'État doit « faire connaître sa décision » dans ce délai d'un mois est-elle satisfaite par la seule signature de l'acte administratif avant l'échéance, ou requiert-elle que la décision soit effectivement portée à la connaissance de son destinataire (réception de la notification) à l'intérieur dudit délai ?
3. En troisième lieu, sur quelle partie pèse la charge de la preuve de la date exacte à laquelle la décision a été portée à la connaissance du destinataire lorsque la régularité temporelle de la notification est contestée ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par une extrême concision et une rigueur syllogistique implacable. Statuant « sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête », le juge administratif suprême délaisse d'emblée les débats relatifs à la qualité du destinataire de la notification (notaire ou parties à l'acte) ainsi qu'au contrôle de l'utilité publique ou de l'intérêt général des motifs d'urbanisme invoqués, pour concentrer sa censure sur le terrain exclusif de la tardiveté de l'acte.

L'architecture de la motivation s'ouvre sur le rappel textuel de la norme applicable. Le Tribunal reproduit les termes mêmes de l'article 38 de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 modifiée : les aliénations volontaires à titre onéreux portant sur les locaux d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 doivent faire l'objet d'une déclaration au Ministre d'État par les propriétaires ou les notaires instrumentaires ; cette déclaration « vaut offre de vente irrévocable pendant un délai d'un mois à compter de sa notification » ; enfin, « dans ce délai, le Ministre d'État peut faire connaître sa décision de se porter acquéreur aux conditions fixées dans la déclaration ».

Ce cadre légal posé, le Tribunal Suprême tranche immédiatement la controverse méthodologique relative à la computation du délai. Répondant directement à l'argumentation défensive de l'État qui sollicitait le bénéfice des règles processuelles civiles (exclusion du jour de la notification et report de l'échéance dominicale au lundi suivant), la juridiction pose un principe d'exclusion catégorique : « Considérant que les dispositions des articles 970 à 972 du Code de procédure civile, qui concernent uniquement les délais prévus par ce code, ne sont pas applicables au délai imparti au Ministre d'État par l'article 38 précité de la loi du 28 décembre 2000 ». La motivation est limpide : le champ d'application des articles 970 à 972 du Code de procédure civile est strictement cantonné aux actes et délais régis par ce code. Il ne saurait être étendu par analogie ou à titre supplétif à un délai substantiel d'action administrative institué par une loi spéciale.

Ayant ainsi écarté le mécanisme de prorogation du Code de procédure civile, le Tribunal procède à l'application stricte du délai de quantième à quantième aux faits de l'espèce. Il relève que la lettre recommandée avec avis de réception par laquelle le notaire instrumentaire a déclaré l'aliénation volontaire a été reçue par le Ministre d'État le 21 avril 2005. Par une déduction arithmétique directe qui ignore tant la franchise du premier jour que le caractère dominical du dernier jour, le Tribunal juge « que le délai d'un mois imparti au Ministre d'État pour faire connaître sa décision de se porter acquéreur expirait le 21 mai 2005 ».

Reste alors l'étape décisive du raisonnement : l'appréciation du respect de cette échéance du 21 mai 2005. Le Tribunal opère ici une distinction fondamentale entre l'adoption de l'acte (sa signature) et son extériorisation effective (sa réception). Le juge constate certes « que la décision du Ministre d'État de faire jouer la faculté pour l'État de se porter acquéreur a été prise le 18 mai 2005 », soit trois jours avant l'expiration du délai. Mais cette circonstance est jugée insuffisante au regard des exigences de l'article 38 qui impose au Ministre de « faire connaître » sa décision dans le délai d'un mois. Or, énonce le Tribunal, « il ne ressort pas des pièces du dossier que cette décision ait été portée à la connaissance du notaire au plus tard le 21 mai 2005 ».

Par cette formulation (« il ne ressort pas des pièces du dossier »), le Tribunal Suprême fait peser le risque de la preuve sur l'Administration. L'État, qui affirmait avoir déposé le pli à l'étude notariale sans recourir à la voie postale, n'a pas été en mesure d'établir que ce dépôt ou cette prise de connaissance était intervenu au plus tard le 21 mai 2005. La conséquence juridique tombe alors tel un couperet : « la tardiveté de la notification de la décision entache celle-ci d'illégalité ». Contrairement au principe classique du droit administratif selon lequel les conditions de notification d'un acte administratif sont sans incidence sur sa légalité (n'affectant que son opposabilité et le déclenchement des délais de recours), en matière de préemption, la réception de la notification à l'intérieur du délai légal constitue une condition de légalité même de la décision d'acquérir. Madame S. est dès lors déclarée fondée à en demander l'annulation.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale de l'acte attaqué dans les termes suivants :

« Décide : La décision susvisée du Ministre d'État en date du 18 mai 2005 est annulée. Les dépens sont mis à la charge de l'État Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Bien que l'arrêt commenté ne fasse explicitement mention d'aucun précédent jurisprudentiel ni d'aucune norme internationale dans ses visas ou ses motifs, sa solution s'inscrit avec une remarquable cohérence dans l'architecture du droit public monégasque et révèle une convergence profonde avec les principes généraux qui gouvernent le contentieux administratif des prérogatives exorbitantes du droit commun. L'apport théorique de cette décision du 14 juin 2006 se déploie autour de trois axes majeurs : l'autonomie des délais de l'action administrative vis-à-vis du droit processuel civil (1), la consécration de la théorie de la réception comme condition de validité de l'acte de préemption (2), et la dialectique probatoire devant le juge de l'excès de pouvoir (3).

1. L'autonomie des règles de computation des délais administratifs substantiels et le rejet du Code de procédure civile

Le premier enseignement majeur de l'arrêt réside dans le refus catégorique d'appliquer les articles 970 à 972 du Code de procédure civile au délai prévu par l'article 38 de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000. Pour saisir toute la portée de cette affirmation, il convient d'analyser la nature juridique exacte du délai en cause.

Dans la thèse défendue par le Ministre d'État, les règles du Code de procédure civile — selon lesquelles le délai ne comprend pas le jour d'où il part (dies a quo) et se trouve prorogé jusqu'au premier jour ouvrable suivant lorsque le dernier jour (dies ad quem) est un samedi ou un jour férié ou chômé (tel qu'un dimanche) — auraient vocation à constituer une sorte de droit commun de la computation temporelle, transposable « à certaines procédures administratives telles que la préemption ». Si une telle transposition avait été admise, la réception de la déclaration d'aliéner le 21 avril 2005 aurait fait courir le délai le 22 avril, pour s'achever le 22 mai, et,