Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_A

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_A (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La matérialité de la résidence en Principauté de Monaco, lorsqu'elle conditionne l'application d'un régime fiscal conventionnel dérogatoire, cristallise régulièrement les tensions entre l'attachement historique ou professionnel d'un administré au territoire monégasque et l'exigence d'une présence physique effective et continue. L'arrêt rendu le 20 mars 2007 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en assemblée plénière et délibérant en matière administrative dans l'affaire Dame D. T. épouse N. c/ Ministre d'État, en constitue une illustration topique.

En l'espèce, Madame D. T., épouse N., présente des liens familiaux, personnels et professionnels particulièrement anciens et étroits avec la Principauté de Monaco. Ses grands-parents s'y sont installés dès la fin du XIXe siècle. Née à Monaco, elle y a fixé sa résidence ainsi que le centre de son activité professionnelle d'orthophoniste à compter de l'année 1974. Son époux réside à Monaco depuis 1951 et est titulaire d'un certificat de domicile délivré le 7 août 1973, régulièrement renouvelé depuis lors. Leurs enfants, également nés à Monaco, y résident et y exercent leurs activités professionnelles, et leur petit-fils possède la nationalité monégasque. En outre, les époux N. sont décrits comme très actifs dans la vie sociale et associative de la Principauté. Sur le plan administratif, Madame N. est titulaire d'une carte de séjour dont la validité a été prorogée jusqu'au 8 octobre 2009.

Au regard des stipulations de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, Madame N. s'est vu délivrer pour la première fois un certificat de domicile le 11 décembre 1996. Ce document administratif, essentiel pour déterminer le statut fiscal des ressortissants français au regard de l'impôt sur le revenu, a fait l'objet de renouvellements successifs par périodes triennales, jusqu'à la date d'échéance du 11 décembre 2005.

Toutefois, la situation patrimoniale et résidentielle du couple a connu une évolution notable au cours de la dernière période triennale. Alors que les époux N. habitaient jusqu'alors un appartement de cinq pièces situé à Monaco, ils ont acquis, le 10 août 2004, un appartement de trois pièces à usage d'habitation sur le territoire de la commune française limitrophe d'Èze-sur-Mer, dans le département des Alpes-Maritimes. Parallèlement, à Monaco, Madame N. était locataire d'un local de deux pièces en vertu d'un bail signé le 16 mars 2001, conclu conformément à la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 et stipulant que les lieux étaient loués pour y exercer l'activité d'orthophoniste. Par un avenant en date du 22 septembre 2004, ce bail a été étendu à l'époux de la requérante, avec une qualification d'usage mixte (habitation et cabinet d'orthophoniste) selon les propriétaires, bien que l'Administration soutienne que cet avenant n'avait pas modifié les clauses et conditions initiales relatives à la destination professionnelle des locaux.

À l'approche de l'échéance du 11 décembre 2005, Madame N. a sollicité auprès des autorités monégasques le renouvellement de son certificat de domicile, en indiquant comme adresse à Monaco celle de ce local de deux pièces. Une enquête administrative a alors été diligentée, donnant lieu à l'établissement d'un rapport par la Sûreté publique. Selon les conclusions de l'Administration tirées de ce rapport, les époux N. n'avaient plus leur résidence effective à Monaco mais résidaient désormais habituellement dans leur appartement d'Èze-sur-Mer. Ce constat de changement de domicile a emporté deux conséquences administratives distinctes : d'une part, le déclassement de la carte de séjour de Madame N. de la catégorie « privilégiée » à la catégorie « ordinaire » ; d'autre part, le rejet de sa demande de renouvellement de certificat de domicile, notifié par lettre du Ministre d'État en date du 31 mars 2006, au motif qu'elle n'avait pas maintenu sa résidence habituelle de manière effective et continue en Principauté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant ce refus, Madame N. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État le 10 avril 2006. Par une décision du 20 avril 2006, le Ministre d'État a confirmé le rejet initial du 31 mars 2006.

Madame N. a alors saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, par une requête enregistrée au Greffe général le 8 juin 2006, tendant à l'annulation de la décision confirmative du 20 avril 2006. L'instruction a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 9 août 2006, une réplique de la requérante enregistrée le 11 septembre 2006, et une duplique de l'Administration enregistrée le 13 octobre 2006. Par ordonnance du 16 décembre 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 19 mars 2007.

Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, et sollicitant à titre subsidiaire toute mesure d'instruction jugée utile, la requérante développait une argumentation articulée autour de deux axes principaux : la régularité de la procédure d'une part, et le bien-fondé de la décision au regard des faits d'autre part.

En premier lieu, sur le terrain procédural et probatoire, Madame N. reprochait à l'Administration de s'être fondée sur les résultats d'une enquête administrative — le rapport de la Sûreté publique — qui ne lui avaient pas été communiqués et qui n'étaient d'ailleurs pas versés aux débats par le Ministre d'État, l'empêchant ainsi d'être pleinement en mesure d'assurer sa défense.

En second lieu, sur le fond, elle soutenait que la décision attaquée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Selon elle, sa résidence habituelle demeurait établie à Monaco à la date du 11 décembre 2005, le bien situé à Èze-sur-Mer ne constituant qu'une résidence secondaire utilisée exclusivement durant la période estivale (au mois d'août) et lors de quelques fins de semaine, soit au maximum quatre mois par an. Pour établir la réalité de sa résidence monégasque, elle invoquait d'abord l'implantation historique de sa famille depuis la fin du XIXe siècle, sa naissance à Monaco, la présence de ses enfants et de son petit-fils monégasque, le statut de son époux, leur implication associative, la prorogation de sa carte de séjour jusqu'en 2009 et le centre de ses intérêts professionnels et familiaux. En cours d'instance, au stade de la réplique, afin de contrer les arguments de l'Administration qu'elle qualifiait de « vagues hypothèses », elle a produit plusieurs pièces matérielles : une attestation des propriétaires de l'appartement monégasque certifiant son usage mixte (habitation et cabinet d'orthophoniste), un procès-verbal de constat d'huissier visant à établir la réalité de l'occupation et de l'usage d'habitation de ce local, des témoignages de voisins affirmant l'avoir rencontrée à divers moments de la journée, ainsi que des factures d'électricité et un relevé de factures téléphoniques de Monaco (dont elle indiquait dans sa réplique qu'il établissait l'absence de communication le soir).

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête, en soutenant que la décision n'était entachée ni d'erreur de fait, ni d'erreur manifeste d'appréciation, mais reposait sur des faits matériellement exacts corroborés par des indices précis et concordants.

Sur le terrain des principes directeurs du contentieux de la preuve, le Ministre d'État rappelait qu'en vertu du paragraphe 3 de l'article 22 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963, la charge de la preuve de la résidence à Monaco incombe à chaque détenteur d'un certificat de domicile qui en sollicite le renouvellement. En outre, l'Administration posait comme postulat juridique que seule la résidence habituelle sur le territoire de la Principauté détermine la délivrance ou le refus du certificat, de sorte que toute autre considération — qu'elle soit d'ordre familial, professionnel ou associatif — est totalement inopérante sur la légalité de la décision.

Sur le terrain de l'analyse factuelle, le Ministre d'État déconstruisait méthodiquement les éléments avancés par la requérante pour démontrer que le local monégasque n'était utilisé qu'à titre professionnel et que le couple résidait habituellement à Èze-sur-Mer :

• S'agissant de la nature des locaux : l'appartement de cinq pièces initialement occupé à Monaco avait été remplacé par l'acquisition d'un trois-pièces d'habitation en France, tandis que l'adresse monégasque revendiquée correspondait à un local de deux pièces loué sous le régime de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 expressément pour l'exercice de la profession d'orthophoniste, ce qui contredisait l'attestation des propriétaires.
• S'agissant des témoignages et du constat d'huissier : la présence de Madame N. en journée constatée par les voisins était jugée normale pour un cabinet professionnel ; quant au constat d'huissier, dressé à la demande de l'intéressée qui avait eu toute latitude pour « arranger » l'intérieur des lieux au préalable, il ne prouvait nullement une résidence habituelle.
• S'agissant des données objectives de consommation et de déplacement : les factures d'électricité produites par la requérante elle-même révélaient une consommation plus importante à Èze-sur-Mer qu'à Monaco. Le relevé des factures téléphoniques du local monégasque pour la période de janvier à juin 2006 démontrait que la quasi-totalité des appels étaient passés entre 8 heures et 20 heures (heures d'ouverture du cabinet) et qu'aucun appel n'était émis le week-end. Enfin, le Ministre d'État produisait les relevés journaliers d'entrée et de sortie du véhicule de Madame N. au parking Saint-Charles (où elle disposait d'un abonnement), lesquels établissaient qu'à trois exceptions près, elle arrivait le matin vers 9 heures ou en début d'après-midi vers 13 heures pour repartir le soir vers 20 heures. L'Administration en déduisait qu'il était prouvé que la requérante ne couchait pratiquement jamais dans son local monégasque.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait une double interrogation juridique, touchant tant au régime probatoire applicable aux demandes de renouvellement de certificat de domicile sous l'empire de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 qu'à l'étendue du contrôle juridictionnel exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur l'appréciation administrative de la notion de résidence habituelle.

Plus précisément, la haute juridiction devait répondre à la question suivante : à qui incombe la charge de la preuve du maintien de la résidence habituelle à Monaco lors d'une demande de renouvellement d'un certificat de domicile au titre de l'article 22, paragraphe 3, de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, selon quelle méthode cette résidence doit-elle être caractérisée, et selon quel degré de contrôle le juge administratif vérifie-t-il la légalité interne du refus opposé par le Ministre d'État lorsque le demandeur invoque des attaches personnelles et professionnelles anciennes face à des indices matériels de présence physique limitée aux seules heures ouvrables ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie avec une grande rigueur syllogistique en cinq considérants, qui fixent successivement le cadre normatif de la charge de la preuve, la qualification juridique de la notion de résidence habituelle, l'évaluation critique des preuves apportées par la requérante, la confrontation aux indices matériels objectifs du dossier, et enfin la conclusion quant à la légalité de l'acte attaqué.

Dans un premier temps, le Tribunal Suprême circonscrit le débat probatoire en se fondant directement sur le texte conventionnel applicable (bien que les visas mentionnent par une simple erreur matérielle de plume l'année « 1983 », le premier considérant rectifie en visant exactement la Convention du 18 mai 1963). Citant expressément les termes du paragraphe 3 de l'article 22 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963, selon lesquels « La validité du certificat de domicile sera désormais limitée à trois ans. Il appartiendra à chaque détenteur d'en faire prolonger la durée par l'Administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco », le juge en déduit de manière impérative « qu'il résulte de ces stipulations que la charge de la preuve incombe au demandeur ». Cette prémisse est fondamentale : elle écarte implicitement mais nécessairement le grief tiré du défaut de communication ou de production du rapport de la Sûreté publique. Puisqu'il appartient à l'administré de démontrer positivement qu'il réside à Monaco, l'Administration n'supporte pas la charge initiale de la preuve de la non-résidence.

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême définit la nature de l'opération de vérification de la résidence et la méthode d'appréciation qui s'y attache : « Considérant que la constatation de la résidence habituelle est une question de pur fait qui doit être résolue au vu d'un ensemble d'indices précis et concordants ». En qualifiant la résidence habituelle de « question de pur fait », le juge écarte toute approche purement formelle ou statutaire (telle que la détention d'un titre de séjour ou des liens d'état civil) au profit d'une approche réaliste et concrète, fondée sur la méthode du faisceau d'indices.

Dans un troisième temps, le Tribunal procède à l'appréciation de la valeur probante des éléments avancés par la requérante pour satisfaire à son obligation probatoire. Il relève que Madame N. « ne fait état que de liens familiaux et professionnels, de témoignages et d'un constat d'huissier ». Le juge estime que ces éléments « ne sont pas par eux-mêmes de nature à justifier » que l'appartement loué à Monaco (dont le Tribunal note au passage, en conciliant les thèses des parties sur le contrat, qu'il a été loué selon le bail du 16 mars 2001 pour l'exercice de l'activité d'orthophoniste et, selon l'avenant du 22 septembre 2004, à usage mixte) constitue le siège de sa résidence habituelle. Ainsi, même en admettant que l'avenant de 2004 ait conféré un usage mixte au local, la preuve d'une habitation effective n'est pas rapportée par des attestations de tiers, un constat ponctuel ou un enracinement familial et professionnel.

Dans un quatrième temps, le Tribunal Suprême mobilise les indices matériels précis et concordants versés aux débats, tant par la requérante que par l'Administration, lesquels démontrent positivement l'absence de résidence habituelle à Monaco et la localisation de celle-ci en France. Le juge retient quatre éléments factuels déterminants :

1. La configuration immobilière comparée : l'acquisition le 10 août 2004 par les époux N. d'un appartement à Èze-sur-Mer « de dimensions plus importantes que l'appartement qu'elle a loué à Monaco pour un usage professionnel et mixte ».
2. Les relevés téléphoniques : l'analyse minutieuse des documents produits par Madame N. elle-même pour la période du 1er janvier au 30 juin 2006 révèle que les appels passés depuis l'appartement de Monaco « n'ont jamais été passés dans la matinée avant 10 heures et ont rarement été passés dans la soirée après 19 heures et ne l'ont été que deux fois, dans la même soirée, le 13 février 2006, après 22 heures ».
3. La consommation énergétique : ces mêmes documents produits par la requérante établissent que « la consommation d'électricité de l'appartement d'Èze-sur-mer a été nettement supérieure à celle de l'appartement de Monaco ».
4. Les mouvements de stationnement automobile : les documents produits par le Ministre d'État démontrent que les entrées de la requérante dans le parc de stationnement loué à proximité de son appartement monégasque « ont toujours eu lieu dans la matinée ou en début d'après-midi et les sorties, en fin d'après-midi, et que les entrées et sorties n'ont jamais eu lieu en fin de semaine ».

Dans un cinquième et dernier temps, tirant les conséquences juridiques de ces constatations factuelles, le Tribunal Suprême exerce son contrôle sur les motifs de fait de la décision administrative. Alors que la requérante invoquait une « erreur manifeste d'appréciation » (qui correspond à un contrôle restreint), le juge se place sur le terrain du contrôle de l'exactitude matérielle des faits — composante du contrôle normal — en jugeant qu'en constatant que Madame N. n'avait pas maintenu sa résidence habituelle de manière effective et continue à Monaco et en refusant, par voie de conséquence, le renouvellement sollicité, « le Ministre d'État ne s'est pas fondé sur des faits matériellement inexacts ». La requête est, par suite, rejetée sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction sollicitée à titre subsidiaire.

C. Le dispositif

Par ces motifs, la haute juridiction prononce le dispositif suivant :

« Décide : Article 1er. – La requête de Mme N. est rejetée. Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de Mme N. Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision Dame D. T. épouse N. c/ Ministre d'État du 20 mars 2007 constitue un jalon essentiel dans la jurisprudence administrative et fiscale monégasque relative à l'application de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Son apport majeur réside dans la clarification rigoureuse de l'articulation entre les règles conventionnelles d'attribution de la charge de la preuve et les méthodes du contentieux administratif de l'excès de pouvoir.

En premier lieu, l'arrêt consacre avec force l'autonomie de la notion de « résidence habituelle » au sens de la Convention de 1963 par rapport à la notion civiliste ou sociologique du « centre des intérêts vitaux » ou familiaux. Dans son argumentation, la requérante tentait d'importer dans le débat relatif au certificat de domicile une conception globale du rattachement territorial : naissance en Principauté, présence de la famille sur quatre générations, exercice exclusif de la profession libérale depuis plus de trente ans, vie associative et détention d'une carte de séjour valide jusqu'en 2009. Le Tribunal Suprême valide entièrement la thèse de l'Administration selon laquelle ces considérations, pour légitimes et avérées qu'elles soient, sont inopérantes. Le certificat de domicile prévu par l'article 22, paragraphe 3, de la Convention de 1963 ne récompense pas un ancrage historique ou économique ; il constate une réalité physique : le fait d'habiter — c'est-à-dire, très concrètement, de vivre, de passer ses soirées, ses nuits et ses fins de semaine — de manière effective et continue sur le territoire monégasque.

En deuxième lieu, sur le terrain de la preuve en droit public, l'arrêt illustre le mécanisme du renversement textuel de la charge probatoire et ses conséquences sur le principe du contradictoire. En règle générale, lorsque l'Administration prend une décision défavorable ou retire un avantage en se fondant sur les conclusions d'une enquête de police ou de la Sûreté publique, le juge