Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_C

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_C (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers et du contrôle de la légalité des mesures d'éloignement prises par les autorités gouvernementales monégasques sur le fondement de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté.

À l'origine de l'affaire se trouve une décision administrative individuelle prise le 7 mars 2005 par le Ministre d'État de la Principauté de Monaco à l'encontre d'un ressortissant étranger, Monsieur V. G., marié à Madame M. K. Par cet acte, notifié à l'intéressé le 24 mars 2005, le Ministre d'État a prononcé une mesure de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de Monsieur V. G.

Pour édicter cette mesure de police administrative, le Ministre d'État a considéré que la présence de Monsieur V. G. sur le territoire monégasque était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques. Il ressort des éléments versés ultérieurement aux débats devant la juridiction administrative suprême que cette appréciation reposait sur un ensemble d'éléments d'information recueillis par les autorités judiciaires et policières. D'une part, les autorités judiciaires monégasques avaient été rendues destinataires de demandes d'enquêtes émanant d'autorités judiciaires étrangères concernant tant Monsieur V. G. que son épouse, Madame M. K. D'autre part, il était apparu aux services compétents que les époux G. avaient entrepris diverses démarches aux fins de s'installer sur le territoire de la Principauté dans des conditions jugées suspectes. En particulier, il leur était reproché d'avoir l'habitude d'utiliser à Monaco, avant leur refoulement, de multiples « alias » dans le but d'égarer les services de police, notamment l'alias de « V. G. », tandis que son épouse, Madame M. K., occultait volontairement le nom de son époux lors de ses propres démarches. Enfin, ces éléments, obtenus sur la foi d'informations qualifiées de sérieuses, avaient conduit à l'ouverture à Monaco d'une enquête du chef de blanchiment sur réquisition du Parquet général.

Estimant que cette décision de refoulement était entachée d'excès de pouvoir et que les griefs formulés à son encontre étaient dépourvus de tout fondement factuel et probatoire, Monsieur V. G. a entendu contester la légalité de cet acte administratif individuel devant le juge de l'excès de pouvoir.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le parcours procédural de cette affaire témoigne d'une instruction particulièrement approfondie, marquée par deux décisions avant dire droit rendues par le Tribunal Suprême afin de contraindre l'Administration à justifier des motifs de fait de sa décision.

Monsieur V. G. a initialement saisi le Tribunal Suprême par une requête déposée au Greffe général le 14 juin 2005, tendant à l'annulation de la décision de refoulement du 7 mars 2005, notifiée le 24 mars 2005. Face au laconisme initial de l'Administration quant aux motifs précis justifiant la mesure de police, le Tribunal Suprême est intervenu une première fois. Comme le rappelle le mémoire ampliatif du requérant visé dans la décision, un premier jugement du Tribunal Suprême, en date du 20 mars 2006, a invité l'Administration à produire tous éléments permettant à la juridiction d'exercer son contrôle de légalité.

Toutefois, les éléments de réponse apportés à la suite de ce premier jugement par l'Administration, tant par écrit qu'oralement à l'audience, ainsi que les réquisitions de Madame le Procureur Général affirmant à la barre qu'une commission rogatoire internationale avait été décernée à l'encontre des intéressés, n'ont pas paru suffisants au Tribunal Suprême, lequel ne pouvait vérifier ni l'existence ni le contenu d'un tel acte. En conséquence, par une seconde décision avant dire droit en date du 5 décembre 2006, prise en vertu des dispositions régissant l'instruction devant la haute juridiction (visées par le requérant comme étant l'article 32 de l'Ordonnance souveraine du 16 février 1963 — étant observé que les visas de la décision mentionnent quant à eux l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême), le Tribunal Suprême a formellement enjoint au Ministre d'État de produire, dans le délai d'un mois, tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée.

En exécution de cette injonction du 5 décembre 2006, le Ministre d'État a fait enregistrer au Greffe général de la Principauté, le 11 janvier 2007, des observations concluant au rejet de la requête. À l'appui de ce mémoire, le Ministre d'État a versé aux débats une lettre officielle de Madame le Procureur Général datée du 9 janvier 2007. S'appuyant sur ce document émanant du chef du Ministère public, le Ministre d'État faisait valoir :

• premièrement, que la lettre du Procureur Général confirmait que les autorités judiciaires monégasques avaient été destinataires de demandes d'enquêtes émanant d'autorités judiciaires étrangères concernant Monsieur V. G. et son épouse Madame M. K., en précisant que ces enquêtes étaient couvertes par le secret ;
• deuxièmement, qu'à la suite d'informations sérieuses, une enquête était en cours à Monaco, sur réquisition du Procureur Général, du chef de blanchiment ;
• troisièmement, que les intéressés avaient l'habitude d'utiliser à Monaco, avant leur refoulement, de multiples « alias » pour égarer les services de police. Le Ministre d'État en déduisait que c'était à bon droit qu'il avait considéré que la présence de Monsieur V. G. était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques.

En réplique à cette production, Monsieur V. G. a déposé un mémoire ampliatif enregistré le 29 janvier 2007, par lequel il persistait dans ses conclusions aux fins d'annulation, en articulant une argumentation serrée tant sur le terrain de la procédure que sur le fond du droit :

• Sur le plan de la recevabilité procédurale des écritures adverses, le requérant soulevait une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté : il soutenait que le mémoire d'observations déposé au nom du Ministre d'État le 11 janvier 2007, soit après l'expiration du délai d'un mois qui lui avait été assigné par la décision du 5 décembre 2006, était irrecevable.
• Sur le terrain de l'administration de la preuve et de la valeur probante de la lettre du 9 janvier 2007, le requérant soutenait que le mémoire ministériel n'était accompagné, pas plus que le précédent, d'un élément quelconque permettant au Tribunal d'exercer son contrôle. Il relevait une contradiction ou un glissement terminologique : alors qu'il avait été fait état à l'audience précédente d'une « Commission rogatoire internationale » — acte s'inscrivant dans le cadre de l'entraide pénale entre États et qui, selon lui, n'est couvert par aucun secret quelconque —, la lettre de Madame le Procureur Général, qualifiée par le requérant de document « d'une nature juridique incertaine », ne parlait plus de commission rogatoire internationale mais faisait seulement référence à des « demandes d'enquêtes » prétendument couvertes par le secret, sans donner aucune précision sur une quelconque procédure ni sur les raisons justifiant ce secret.
• Sur le statut procédural de l'auteur de la lettre, Monsieur V. G. développait un moyen de droit original : il soutenait que Madame le Procureur Général était « partie à l'instance » devant le Tribunal Suprême et que, en vertu du principe selon lequel nul ne peut se constituer de titre à soi-même, le Ministère public ne pouvait être admis à se constituer lui-même une preuve par la rédaction d'une telle lettre.
• Sur la matérialité des faits et l'appréciation portée par l'Administration, le requérant contestait vigoureusement l'ensemble des griefs. Il affirmait qu'aucune poursuite ni aucune accusation n'avait été lancée, dans aucun pays, contre son épouse ou lui-même. Il soutenait que l'affirmation relative aux conditions suspectes de leurs démarches pour s'installer à Monaco était inexacte, dès lors qu'il n'avait jamais eu l'intention de demander une carte de séjour ni de s'installer durablement dans la Principauté. Enfin, il faisait valoir que l'existence d'une enquête diligentée par le Ministère public à Monaco n'était pas démontrée, aucun des requérants n'ayant été convoqué et les résultats de ces investigations n'étant pas connus, ajoutant qu'en tout état de cause, le simple fait d'ouvrir une enquête ne permettait nullement d'affirmer que son épouse et lui-même eussent commis quoi que ce soit de répréhensible. Il en concluait que l'Administration n'avait fourni aucun élément permettant au juge d'exercer son contrôle et qu'elle avait commis une erreur manifeste d'appréciation justifiant l'annulation de la décision de refoulement.

Par une ordonnance du 12 février 2007, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 19 mars 2007. Lors de cette audience publique, après la lecture du rapport de Monsieur le Conseiller Michaud, la juridiction a entendu les plaidoiries de Maître Frank Michel, avocat-défenseur, pour Monsieur V. G., et de Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général. La décision a été rendue le 20 mars 2007.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait une triple interrogation juridique, mêlant étroitement des questions de procédure administrative contentieuse, d'organisation judiciaire et de droit substantiel de la police des étrangers :

1. Sur la recevabilité des productions tardives de l'Administration : L'expiration du délai imparti par le Tribunal Suprême dans une décision avant dire droit enjoignant à une autorité administrative de produire des éléments de preuve entraîne-t-elle l'irrecevabilité des observations et des pièces produites par cette autorité postérieurement à l'échéance de ce délai ?
2. Sur le statut du Procureur Général et la recevabilité des éléments de preuve émanant de lui : Quelle est la nature juridique de l'intervention du Procureur Général devant le Tribunal Suprême statuant en matière administrative ? Peut-il être qualifié de « partie au litige » soumise à l'autorité du Ministre d'État, de telle sorte que la production par l'Administration d'une lettre officielle du Procureur Général attestant de l'existence d'enquêtes pénales se heurterait au principe interdisant à une partie de se constituer une preuve à elle-même ?
3. Sur l'office du juge de l'excès de pouvoir et la dialectique de la preuve en matière de refoulement : Dans quelle mesure des informations officielles communiquées par le Procureur Général relatives à des demandes d'entraide étrangères et à une enquête locale pour blanchiment — couvertes par le secret et non accompagnées des pièces de procédure pénale elles-mêmes — suffisent-elles, une fois soumises au débat contradictoire, à établir la matérialité des faits et à écarter les griefs d'erreur de fait et d'erreur manifeste d'appréciation dirigés contre une mesure de refoulement ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête de Monsieur V. G., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement extrêmement structuré en trois temps, répondant point par point aux moyens procéduraux et substantiels soulevés par le requérant.

1. L'admission des observations ministérielles produites hors délai

Dans un premier considérant, la haute juridiction examine la fin de non-recevoir opposée par le requérant aux écritures déposées par le Ministre d'État le 11 janvier 2007. Le Tribunal Suprême constate qu'en réponse à l'injonction qui lui avait été adressée par la décision du 5 décembre 2006 de produire dans le délai d'un mois tous éléments permettant d'exercer le contrôle de légalité, le Ministre d'État a produit ses observations le 11 janvier 2007. Le délai d'un mois était donc effectivement expiré de quelques jours.

Cependant, le Tribunal Suprême tranche nettement en affirmant que ces observations « sont recevables nonobstant l'expiration du délai d'un mois qui lui était imparti ». Bien que la décision ne développe pas de longue théorie sur la nature des délais d'instruction, cette affirmation lapidaire traduit le fait que le délai fixé par le juge dans sa décision d'injonction n'est pas un délai préfix prescrit à peine d'irrecevabilité ou de forclusion automatique, dès lors que la clôture de l'instruction n'est pas intervenue (l'ordonnance de renvoi à l'audience datant du 12 février 2007) et que le requérant a eu le temps d'y répliquer utilement (ce qu'il a fait par son mémoire ampliatif du 29 janvier 2007). Le juge prend ensuite acte du contenu précis de la lettre du Procureur Général du 9 janvier 2007 annexée à ces observations, en en citant textuellement les passages essentiels relatifs aux demandes d'enquêtes étrangères, à l'utilisation d'alias dans le cadre de démarches suspectes d'installation à Monaco, à l'occultation du nom de l'époux par Madame M. K., et à l'ouverture d'une enquête du chef de blanchiment sur réquisition du Parquet général sur la foi d'informations sérieuses.

2. La détermination du statut du Procureur Général et le rejet du grief d'auto-constitution de preuve

Dans un deuxième considérant d'une grande densité juridique, le Tribunal Suprême répond à l'argumentation du requérant selon laquelle Madame le Procureur Général serait partie à l'instance et ne pourrait dès lors se constituer une preuve à elle-même. Pour réfuter cette thèse, la juridiction procède à une lecture combinée des textes régissant l'organisation judiciaire monégasque et le fonctionnement du Tribunal Suprême.

Le Tribunal mobilise quatre dispositions textuelles précises :

• L'article 70 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 modifiée sur l'organisation judiciaire, aux termes duquel « le Procureur Général est le chef du Ministère public ».
• L'article 28 de cette même loi du 15 juillet 1965, dont il résulte expressément que le Procureur Général « n'est pas soumis à l'autorité du Ministre d'État ». Cette précision est fondamentale dans l'économie du raisonnement : elle démontre l'indépendance statutaire et fonctionnelle du chef du Parquet général vis-à-vis du chef de l'Administration active (le Ministre d'État), lequel est le véritable défendeur à l'instance en annulation.
• L'article 29 de ladite loi, qui dispose que « les fonctions du Ministère public sont exercées conformément aux codes, lois et ordonnances en vigueur, par le Procureur Général... ».
• Enfin, l'article 31, alinéa 2, de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, aux termes duquel, devant cette juridiction, « le Procureur Général conclut au nom de la loi ».

De cet édifice normatif, le Tribunal Suprême tire une conséquence logique implacable : « que, par suite, il n'est pas partie au litige ». N'étant ni le représentant de l'État défendeur (lequel est représenté par le Ministre d'État et son avocat), ni un subordonné du Ministre d'État, mais un magistrat indépendant qui, lorsqu'il intervient à l'audience du Tribunal Suprême, exerce la fonction de commissaire de la loi concluant en toute impartialité « au nom de la loi », et qui, lorsqu'il rédige la lettre du 9 janvier 2007, agit en sa qualité d'autorité judiciaire chef du Ministère public détentrice d'informations pénales, le Procureur Général est un tiers par rapport aux parties au procès administratif. Dès lors, conclut le Tribunal, « le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'étant partie au litige, le Procureur Général ne peut se constituer une preuve à lui-même ».

3. Le contrôle de l'erreur de fait et de l'erreur manifeste d'appréciation à l'aune de l'instruction contradictoire

Dans son troisième et dernier considérant, le Tribunal Suprême examine la valeur probante des informations ainsi recueillies et exerce son contrôle de légalité interne sur les motifs de la décision de refoulement du 7 mars 2005.

Le juge relève tout d'abord que « les informations données par le Procureur Général, complétant et confirmant les affirmations du Ministre d'État aux stades antérieurs de la présente instance ont été débattues dans le cadre de l'instruction contradictoire ». Par ce constat, le Tribunal souligne que les exigences du procès équitable et du principe du contradictoire ont été pleinement respectées : si les pièces mêmes des enquêtes pénales (couvertes par le secret) n'ont pas été versées au dossier, la substance précise des faits reprochés, attestée par la haute autorité judiciaire qu'est le Procureur Général, a été portée à la connaissance du requérant qui a pu la discuter librement dans son mémoire ampliatif du 29 janvier 2007 et lors de l'audience du 19 mars 2007.

Ensuite, le Tribunal Suprême opère un basculement dans la charge de la preuve (ou plus exactement dans le risque de la preuve) : face aux informations concordantes du Ministre d'État et du Procureur Général, le juge constate « que M. G. n'a apporté aucun élément de nature à établir qu'elles étaient erronées ». Les simples dénégations du requérant quant à ses intentions d'installation, à l'usage d'alias ou à l'absence de convocation par les enquêteurs ne suffisent pas à renverser la présomption de véracité qui s'attache aux attestations précises et circonstanciées du chef du Ministère public.

Enfin, le Tribunal Suprême conclut à la légalité de l'acte attaqué en définissant le degré de son contrôle sur les mesures de police des étrangers : « que, par suite, en se fondant sur elles pour prendre la mesure de refoulement de M. G., le Ministre d'État n'a commis ni erreur de fait ni erreur manifeste d'appréciation ». Le juge exerce ainsi un contrôle entier sur l'exactitude matérielle des faits (« erreur de fait ») et un contrôle restreint sur l'appréciation de la menace pour la tranquillité et la sécurité publiques (« erreur manifeste d'appréciation »). La requête est en conséquence intégralement rejetée, et les dépens sont mis à la charge du requérant.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême le 20 mars 2007 est ainsi rédigé :

« Décide : Article 1er. – La requête de M. V. G. est rejetée. Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de M. V. G. Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision Sieur V. G. c/ Ministre d'État du 20 mars 2007 constitue un jalon majeur de la jurisprudence administrative du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco. Rendue en assemblée plénière au terme d'une séquence procédurale comprenant deux décisions avant dire droit (20 mars 2006 et 5 décembre 2006), elle synthétise et fixe avec une grande netteté les principes directeurs gouvernant le contentieux des mesures de police des étrangers, le régime de la