Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2007, n° 27262

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2007, n° 27262 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers et, plus précisément, du contrôle de la légalité d'une mesure d'éloignement du territoire national motivée par la préservation de l'ordre public.

La requérante, Madame O. K., divorcée N., de nationalité étrangère (dont la nationalité exacte n'est pas précisée dans la décision), résidait sur le territoire de la Principauté de Monaco avec ses enfants mineurs. Il ressort des éléments exposés au cours de l'instance qu'une information judiciaire contre X avait été ouverte par le Procureur général dès le mois de mars 2006, des chefs d'association de malfaiteurs et de blanchiment. Cette ouverture d'information faisait suite à des renseignements qualifiés de « très sérieux » portés à la connaissance du Parquet général et portant sur les conditions d'installation jugées suspectes de Madame O. K. sur le territoire monégasque. Plus spécifiquement, l'administration faisait état d'un train de vie fastueux et de revenus exceptionnels dont disposait l'intéressée, lesquels, mis en relation avec ses liens familiaux et ses conditions de vie, révélaient selon l'autorité publique une provenance de sources illicites.

Toutefois, parallèlement à ces investigations judiciaires auxquelles l'intéressée soutient n'avoir pas été associée ni entendue avant le mois de mars 2007, Madame O. K. a sollicité et obtenu de l'État monégasque, le 6 octobre 2006, une autorisation administrative d'exploiter un fonds de commerce en Principauté. Cette autorisation lui a été délivrée après le recueil des avis favorables tant du Directeur de la Sûreté publique que des Services fiscaux monégasques.

Néanmoins, quelques semaines seulement après la délivrance de cette autorisation commerciale, le Ministre d'État a édicté à l'encontre de Madame O. K., par une décision en date du 21 novembre 2006, une mesure de refoulement du territoire monégasque sur le fondement de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Convoquée par les services de la Sûreté publique, l'intéressée s'est vu notifier cette décision de refoulement — opérée le 28 novembre 2006 selon ses écritures — sans qu'aucun motif particulier ne lui soit explicité au sein de l'acte ou lors de sa notification, hormis l'usage d'une formule de style habituellement consacrée.

Estimant que cette mesure d'éloignement soudaine et non motivée portait une atteinte illégale à ses droits fondamentaux et reposait sur des faits matériellement inexacts au vu des garanties de moralité récemment reconnues lors de son autorisation commerciale, Madame O. K. a décidé de contester la décision ministérielle par la voie juridictionnelle.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le parcours procédural devant la haute juridiction monégasque s'est dédoublé en une procédure d'urgence et une procédure au fond. Le 13 décembre 2006, Madame O. K. a déposé au Greffe général deux requêtes distinctes : d'une part, un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision de refoulement du 21 novembre 2006 sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution ; d'autre part, une requête tendant à obtenir le sursis à exécution de ladite mesure en application des articles 39 à 44 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.

Dans le cadre de l'instance de sursis à exécution, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 16 janvier 2007 et le Procureur général a présenté ses conclusions le 26 janvier 2007. Par une Ordonnance du 16 février 2007, le Président du Tribunal Suprême, Monsieur Roland Drago, a rejeté la demande de sursis à exécution. Le magistrat a considéré que la loi du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs n'était pas applicable à la date de l'acte attaqué et que les faits justifiant le refoulement, bien que non indiqués dans l'acte initial, avaient été présentés avec une « grande précision » dans la contre-requête du Ministre d'État. Ces faits justifiant une mesure prise dans l'intérêt de l'ordre public et constituant des motifs de sécurité nationale au sens de l'article 1er, paragraphe 2, du Protocole n° 7 à la Convention européenne des droits de l'homme, le sursis ne pouvait être accordé.

Dans le cadre de l'instance au fond, les échanges d'écritures se sont poursuivis par le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État le 14 février 2007, de la réplique de la requérante le 14 mars 2007, et enfin de la duplique de l'administration le 13 avril 2007. Le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 28 juin 2007 par une ordonnance du 8 mai 2007.

Les prétentions et moyens de la requérante s'articulaient autour de plusieurs axes tant procéduraux que substantiels :

1. Sur la procédure de sursis à exécution : Dans sa réplique, Madame O. K. a soulevé la violation du principe du contradictoire garanti par l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). Elle faisait valoir que la contre-requête de l'État relative au sursis à exécution ne lui avait pas été notifiée par voie de greffe, en méconnaissance des dispositions générales de l'Ordonnance du 16 avril 1963 modifiée imposant la communication de toutes les pièces procédurales et de fond aux parties.
2. Sur le défaut de motivation au regard du droit interne : Elle invoquait la violation de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 (visée également par la requérante sous la date du 30 juin 2006) qui impose la motivation des décisions administratives à caractère individuel, soulignant qu'aucun élément ni indice sur les faits reprochés ne lui avait été fourni lors de la notification par la Sûreté publique.
3. Sur la violation de l'article 1er du Protocole n° 7 à la CEDH : La requérante soutenait que ce texte impose l'obligation d'informer l'étranger des motifs de son éloignement. Elle contestait l'application de la dérogation du paragraphe 2 dudit article, arguant que son expulsion n'était pas nécessaire dans l'intérêt de l'ordre public ou de la sécurité nationale. S'appuyant sur l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme Lupsa c/ Roumanie du 8 juin 2006, qui exige « l'accessibilité et la prévisibilité de la loi, ainsi qu'une certaine protection contre les atteintes arbitraires de la puissance publique aux droits garantis par la Convention », elle affirmait que l'article 1er du Protocole n° 7 commande dans tous les cas une motivation concernant les faits reprochés dès la mise en œuvre de la mesure.
4. Sur l'erreur de fait et l'illégalité des motifs : Madame O. K. contestait la matérialité des faits invoqués a posteriori par l'administration. Elle relevait la contradiction manifeste consistant à l'autoriser à exploiter un commerce le 6 octobre 2006 après avis favorable de la Sûreté publique et des Services fiscaux — démontrant ainsi qu'elle présentait toutes les garanties requises et ne troublait pas l'ordre public — pour ensuite la refouler le 21 novembre 2006 sur la base d'une information judiciaire contre X ouverte dès mars 2006 et dans laquelle elle n'avait jamais été entendue avant mars 2007. Elle reprochait au Ministre d'État et au Ministère public de se référer mutuellement à leurs argumentations sans produire de documents probants établissant ses liens prétendus avec le crime organisé international ou la découverte d'éléments nouveaux entre octobre et novembre 2006.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opposant les arguments suivants :

1. Sur l'exception procédurale liée au sursis : L'administration soutenait que la critique de la régularité d'une procédure distincte était inopérante au fond et qu'en tout état de cause, l'article 40 de l'Ordonnance souveraine du 16 avril 1963 ne prévoit pas la communication au requérant de la contre-requête du défendeur dans les instances de sursis à exécution.
2. Sur l'inapplicabilité de la loi n° 1312 : Le Ministre d'État faisait valoir que la loi du 29 juin 2006 n'était pas entrée en vigueur à la date du 21 novembre 2006, de sorte que la requérante ne pouvait s'en prévaloir, même « à titre de simple référence », et que la décision n'avait pas à être motivée.
3. Sur le respect du Protocole n° 7 à la CEDH : Le défendeur exposait que l'obligation d'information préalable prévue à l'article 1er du Protocole n° 7 est expressément écartée par son paragraphe 2 lorsque l'expulsion est fondée sur les nécessités de l'ordre public. Distinguant l'affaire Lupsa c/ Roumanie, dans laquelle l'étranger avait été privé de toute garantie après son expulsion et où la Cour n'avait nullement exigé la motivation formelle de l'acte d'expulsion lui-même, le Ministre d'État soulignait que Madame O. K. avait pu pleinement exercer ses droits postérieurement à la mesure en saisissant le Tribunal Suprême aux fins de sursis et d'annulation.
4. Sur l'exactitude matérielle des faits : L'État maintenait que la mesure était justifiée par le souci de préserver l'ordre public, au vu de renseignements très sérieux ayant conduit à l'ouverture d'une information judiciaire pour association de malfaiteurs et blanchiment. Le train de vie fastueux et les revenus exceptionnels de la requérante, mis en relation avec ses liens familiaux, constituaient des éléments objectifs révélant une provenance illicite, rendant inopérante la circonstance qu'elle n'ait été entendue pénalement qu'en mars 2007.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumettait au Tribunal Suprême une série de cinq questions juridiques distinctes touchant tant au droit processuel administratif qu'au droit substantiel des étrangers et des droits fondamentaux :

1. La recevabilité de la contestation incidente d'une ordonnance de sursis : Un requérant est-il recevable à contester la régularité procédurale d'une ordonnance présidentielle ayant rejeté sa demande de sursis à exécution à l'occasion et dans le cadre de son recours au fond tendant à l'annulation de la décision administrative initiale ?
2. L'application dans le temps de la loi sur la motivation des actes administratifs : La loi monégasque n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs était-elle applicable à une décision individuelle de refoulement édictée le 21 novembre 2006 ?
3. La portée des garanties procédurales de l'article 1er du Protocole n° 7 à la CEDH : L'administration est-elle tenue de motiver formellement une décision de refoulement et de permettre à l'étranger d'exercer les garanties procédurales prévues au paragraphe 1 de l'article 1er du Protocole n° 7 préalablement à l'édiction de la mesure, lorsque cet éloignement est décidé dans l'intérêt de l'ordre public au sens du paragraphe 2 du même article ?
4. Le contrôle de proportionnalité au regard de l'article 8 de la CEDH : À quelles conditions une mesure de refoulement prononcée contre un étranger parent d'enfants mineurs caractérise-t-elle une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l'article 8 de la Convention ?
5. Le contrôle de l'exactitude matérielle des faits en matière de police des étrangers : Le Ministre d'État commet-il une erreur de fait en prononçant le refoulement d'un étranger pour motif d'ordre public, bien que non motivé dans l'acte initial et succédant de peu à une autorisation commerciale, lorsque la contre-requête ministérielle et les observations du Procureur général font état de façon concordante de conditions de vie ne justifiant pas des revenus exceptionnels et de l'ouverture d'une information judiciaire contre X des chefs d'association de malfaiteurs et de blanchiment ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité des prétentions de la requérante, le Tribunal Suprême procède par un examen méthodique et séquentiel de chacun des moyens soulevés, en faisant application des règles de procédure contentieuse, des dispositions transitoires légales et des stipulations conventionnelles européennes récemment introduites dans l'ordre juridique monégasque par les Ordonnances souveraines n° 408 et n° 411 du 15 février 2006.

1. Sur l'irrecevabilité de la contestation de l'ordonnance de sursis à exécution

La haute juridiction écarte d'emblée, par une fin de non-recevoir, le grief tiré de la violation du principe du contradictoire (article 6 § 1 de la CEDH) qui aurait affecté la procédure ayant conduit à l'Ordonnance présidentielle du 16 février 2007. Le Tribunal pose un principe d'autonomie procédurale stricte entre le contentieux de l'urgence et le contentieux de l'annulation : une ordonnance statuant sur une demande de sursis à exécution d'une décision administrative ne peut pas être contestée à l'occasion de conclusions tendant à l'annulation de cette décision. Sans même examiner le bien-fondé de l'interprétation de l'article 40 de l'Ordonnance du 16 avril 1963 débattue par les parties, le juge déclare la requérante irrecevable à contester la régularité de l'ordonnance du 16 février 2007 dans le cadre de l'instance au fond.

2. Sur l'inapplicabilité ratione temporis de la loi n° 1312 du 29 juin 2006

Examinant la légalité externe de la décision du 21 novembre 2006, le Tribunal Suprême vérifie les conditions d'entrée en vigueur de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Se fondant sur la lettre expresse de l'article 9 de ladite loi, le juge relève que le législateur a différé son entrée en vigueur « à l'expiration d'un délai de six mois à compter de sa publication au Journal de Monaco ». Constatant que cette publication est intervenue le 20 juin 2006 (date retenue dans les motifs de l'arrêt), le délai de six mois n'était manifestement pas expiré le 21 novembre 2006, date d'édiction de la mesure de refoulement attaquée. La loi n'étant pas applicable à cette date, le moyen tiré du défaut de motivation légale est écarté comme inopérant.

3. Sur la mise en œuvre de l'exception d'ordre public de l'article 1er § 2 du Protocole n° 7 à la CEDH

Le Tribunal Suprême aborde ensuite le moyen conventionnel tiré de la violation des garanties procédurales encadrant l'expulsion des étrangers. Après avoir intégralement reproduit les paragraphes 1 et 2 de l'article 1er du Protocole n° 7 à la CEDH, le juge opère une articulation directe entre le principe et son exception. Si le paragraphe 1er confère à l'étranger résidant régulièrement sur le territoire le droit de faire valoir les raisons militant contre son expulsion, de faire examiner son cas et de se faire représenter, le paragraphe 2 autorise expressément l'expulsion « avant l'exercice des droits énumérés au paragraphe 1.a, b et c de cet article lorsque cette expulsion est nécessaire dans l'intérêt de l'ordre public ou est basée sur des motifs de sécurité nationale ». Constatant souverainement que Madame O. K. a été refoulée de la Principauté « dans l'intérêt de l'ordre public », le Tribunal en déduit logiquement qu'elle n'est pas fondée à soutenir qu'elle aurait dû bénéficier des garanties du paragraphe 1er avant l'intervention de la décision attaquée. Ce faisant, la juridiction écarte implicitement mais nécessairement la lecture extensive de l'arrêt Lupsa c/ Roumanie proposée par la requérante.

4. Sur l'absence d'atteinte disproportionnée à la vie familiale (article 8 de la CEDH)

Pour apprécier la conformité de la mesure de refoulement à l'article 8 de la CEDH, dont il rappelle intégralement les termes, le Tribunal Suprême exerce un contrôle de proportionnalité in concreto fondé sur les éléments de preuve versés aux débats. Le juge relève deux circonstances négatives déterminantes : d'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la requérante serait dans l'impossibilité d'emmener ses enfants mineurs avec elle hors de Monaco ; d'autre part, il n'est pas davantage établi qu'elle serait désormais dépourvue de tous liens familiaux avec son pays d'origine. En l'absence de démonstration d'une rupture forcée de la cellule familiale ou d'un déracinement absolu, le grief d'atteinte disproportionnée au droit à une vie familiale normale est rejeté.

5. Sur le contrôle de l'exactitude matérielle des faits révélés en cours d'instance

Enfin, sur le terrain de la légalité interne et du contrôle de l'erreur de fait, le Tribunal Suprême valide la méthode consistant pour l'administration à expliciter les motifs de fait d'une décision non motivée dans ses écritures contentieuses. Le juge relève que les faits ayant motivé le refoulement ont été présentés « avec une grande précision » dans la contre-requête du Ministre d'État, laquelle expose que les conditions de vie de l'intéressée ne permettent pas de justifier les revenus exceptionnels dont elle dispose. Surtout, le Tribunal corrobore ces affirmations administratives par une pièce judiciaire déterminante : les observations du Procureur général du 26 janvier 2007 (initialement déposées lors de l'instance de sursis). Ces observations attestent que « les renseignements obtenus sur les conditions d'installation suspectes d'O. K. sur le territoire de la Principauté de Monaco » ont conduit à « l'ouverture d'une information judiciaire contre X. ... des chefs d'association de malfaiteurs et blanchiment ». Le juge administratif considère que les informations du Parquet général « complètent et confirment » celles du Ministre d'État. Dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces faits soient matériellement inexacts, le Ministre d'État a pu légalement s'y fonder sans commettre d'erreur de fait, nonobstant l'autorisation commerciale antérieurement accordée.

C. Le dispositif

À l'issue de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours (faisant suite au rejet antérieur de la demande de sursis par ordonnance présidentielle annexée à la décision) dans les termes suivants :

« Décide : La requête est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Madame O. K. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

*(Par ailleurs, le dispositif de l'Ordonnance présidentielle du 16 février 2007 reproduite en annexe de la décision