Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2007, n° 27317

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2007, n° 27317 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers et du contrôle administratif exercé par les autorités gouvernementales sur le maintien des titres de séjour en cours de validité.

Monsieur D. C., ressortissant de nationalité suisse, résidait sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis l'année 1990. À ce titre, il était régulièrement titulaire d'une carte de séjour dont le dernier renouvellement, intervenu au mois de juin 2005, lui conférait une validité expirant le 3 mai 2008. Sur le plan professionnel, M. C. exerçait, depuis 1974 et par l'intermédiaire de sa société C. F. SA, une activité de gestion de structures fiduciaires en Suisse, se prévalant par ailleurs d'avoir effectué plusieurs missions à la demande des juridictions helvétiques.

Au cours de l'automne 2006, et plus précisément le 13 octobre 2006, M. C. a fait l'objet d'une convocation dans les locaux de la Sûreté Publique monégasque. Lors de cet entretien, l'intéressé a été invité à remettre matériellement sa carte de séjour aux fonctionnaires de police. Les circonstances exactes de cette remise ont fait l'objet d'appréciations divergentes entre les parties : selon le requérant, il n'aurait été informé que de manière purement informelle et sans aucune explication de la non-restitution de son titre ; selon l'Administration, s'appuyant ultérieurement sur un procès-verbal dressé le 29 mai 2007 par le Commandant-Inspecteur H. et contresigné par le Commissaire principal, chef de la Division de police administrative C., M. C. aurait été informé verbalement, dès ce 13 octobre 2006, de l'existence d'une décision prise par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur lui retirant sa carte de séjour.

À la suite de cette dépossession matérielle de son document de séjour, M. C. a entrepris une série de démarches épistolaires par le ministère de son avocat-défenseur afin d'obtenir des éclaircissements sur sa situation administrative.

Dans un premier temps, le 10 novembre 2006, son conseil a adressé un courrier au Conseiller de Gouvernement pour les Finances afin de solliciter des informations et de connaître les raisons pour lesquelles la carte de séjour avait été retirée. En réponse à cette missive, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a adressé à l'intéressé, en date du 28 novembre 2006, une lettre l'informant de la « neutralisation » de sa carte de séjour, en justifiant cette mesure par l'existence d'« éléments graves et concordants ».

Dans un deuxième temps, estimant cette formule insuffisamment explicite, M. C. a, toujours par l'intermédiaire de son avocat-défenseur, adressé une nouvelle lettre au Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur le 19 décembre 2006, aux fins d'obtenir des précisions circonstanciées sur la nature de ces « éléments graves et concordants ». Par une correspondance datée du 4 janvier 2007, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur s'est borné à répondre que la décision administrative avait été arrêtée à la suite de « faits graves et concordants commis dans le cadre de ses diverses activités ».

Dans un troisième temps, confronté à ce qu'il estimait être une motivation manifestement imprécise et excipant de l'absence de toute condamnation ou inculpation pénale à son encontre, M. C. a formalisé un recours administratif préalable. Par courrier du 25 janvier 2007 (mentionné également à la date du 27 janvier 2007 dans les écritures de l'État et la réplique), il a saisi simultanément le Ministre d'État et le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur d'un recours gracieux tendant au retrait de la mesure. Ce recours gracieux a fait l'objet d'une décision expresse de rejet le 12 février 2007, par une lettre du Ministre d'État réitérant à l'identique les motifs contenus dans la correspondance du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 4 janvier 2007.

Il ressort des pièces produites ultérieurement au cours de l'instruction contentieuse que les « faits graves et concordants » visés par les autorités monégasques reposaient sur des renseignements communiqués au Gouvernement de Monaco par un rapport du Procureur de Bastia relatif à la criminalité organisée en Corse, ainsi que sur des informations émanant de plusieurs services spécialisés étrangers. Ces documents mettaient en cause le rôle qu'aurait joué M. C. dans un projet frauduleux d'urbanisation de l'Île de C. en Corse. Plus précisément, le rapport faisait état des liens de M. C. avec la société S. C. (constituée en 1973 pour l'aménagement de l'île) et ses filiales, société au sein de laquelle il avait siégé au conseil d'administration entre 1980 et 1988 pour représenter l'actionnaire majoritaire, la société H., et dont il avait occupé à une certaine époque le poste de président-directeur général. En outre, selon un rapport L., la société C. avait versé la somme de 4 500 000 francs à la société H. I. LTD dirigée par M. C., tandis que deux filiales de la société C. avaient bénéficié de transferts de fonds en provenance d'Irak et de Suisse émanant d'entités également dirigées par lui. Enfin, les services spécialisés étrangers prêtaient à M. C. des liens avec la mafia italienne dans le cadre d'un accord conclu avec une organisation nationaliste corse visant à créer des sociétés communes entre ressortissants italiens (apporteurs de capitaux) et résidents corses (garantissant la constructibilité des terrains).

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au refus du Ministre d'État de faire droit à son recours gracieux, M. D. C. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en matière administrative, par une requête déposée au greffe général le 28 mars 2007. Cette requête tendait, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative de retrait (ou « neutralisation ») de sa carte de séjour et, à titre accessoire, à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête déposée au nom de l'État le 30 mai 2007, une réplique enregistrée pour le requérant le 2 juillet 2007, et enfin une duplique enregistrée pour l'État le 3 août 2007. La clôture de la procédure a été constatée par procès-verbal du 6 septembre 2007 et, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 1er octobre 2007, l'affaire a été renvoyée à l'audience publique du 21 novembre 2007.

Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour de deux grands axes : la recevabilité temporelle de la requête d'une part, et la légalité tant externe qu'interne de la mesure de police d'autre part.

1. Les moyens développés par le requérant (M. D. C.)

Sur le terrain de la recevabilité, en réponse à la fin de non-recevoir opposée par l'État, M. C. soutenait que son recours contentieux n'était nullement frappé de forclusion. Il faisait valoir que lors de sa convocation à la Sûreté Publique le 13 octobre 2006, la rétention matérielle de sa carte n'avait été accompagnée d'aucune explication formelle. Selon lui, la lettre adressée par son conseil le 10 novembre 2006 au Conseiller de Gouvernement pour les Finances employait délibérément le mode conditionnel dans le seul but d'obtenir des informations sur une situation de fait ambiguë. Dès lors, il n'aurait acquis une connaissance certaine de la décision de « neutralisation » que par la réception de la lettre officielle du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur datée du 28 novembre 2006. En fixant le point de départ du délai de recours à cette dernière date, son recours gracieux formé le 25 (ou 27) janvier 2007 était intervenu dans le délai légal de deux mois, prorogeant ainsi valablement le délai de recours contentieux jusqu'à l'introduction de sa requête après le rejet du 12 février 2007. Il ajoutait que l'Administration, en répondant au recours gracieux sans émettre la moindre réserve quant à sa tardiveté, ne pouvait plus soulever cette irrecevabilité.

Sur le fond du droit, M. C. articulait trois moyens d'annulation :

• En premier lieu, le défaut de base légale et l'existence d'une voie de fait : Le requérant soutenait que l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté de Monaco, et notamment son article 17 alinéa 1er, ne confère pas au Gouvernement un pouvoir discrétionnaire de retirer à tout moment et sans formalisme un titre de séjour en cours de validité. Selon son interprétation, ce texte ne permet le retrait que dans deux hypothèses limitatives : soit lorsque le titre est périmé et non renouvelé, soit à titre de conséquence d'une décision préalable de refoulement ou d'interdiction de séjour. En l'absence d'une telle mesure préalable, la « neutralisation » autonome de sa carte de séjour constituait un excès de pouvoir, voire une voie de fait faute de reposer sur une habilitation légale expresse.
• En deuxième lieu, à titre subsidiaire, la violation de la Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs : Invoquant l'article 1er de cette loi, qui impose à peine de nullité la motivation des décisions individuelles retirant ou abrogeant une décision créatrice de droits ou refusant un avantage dont l'attribution constitue un droit, M. C. qualifiait la « neutralisation » de sa carte (valable jusqu'en mai 2008) de retrait d'un acte créateur de droits. Il excluait l'application des dispenses de motivation prévues à l'article 6 de ladite loi. Surtout, pour contourner l'obstacle temporel lié à l'entrée en vigueur de la loi (fixée au 1er janvier 2007), il soutenait que la décision de rejet de son recours gracieux, intervenue le 12 février 2007 sous l'empire de la loi nouvelle, s'analysait elle-même comme une abrogation d'une décision créatrice de droits devant être précisément motivée, et que son irrégularité formelle entachait par ricochet la décision initiale non motivée.
• En troisième lieu, l'erreur manifeste d'appréciation : Contestant vigoureusement les accusations portées contre lui, M. C. affirmait n'avoir jamais commis d'acte répréhensible ni représenté une menace pour l'ordre, la sécurité ou la tranquillité publics à Monaco. Analysant le rapport du Procureur de Bastia, il y relevait des erreurs matérielles et soulignait que ce document ne le mettait nullement en cause pour blanchiment ou fraude. Il expliquait que son mandat au conseil d'administration de la société C. (représentant la société H.) s'était strictement limité à la période 1980-1988, que la cession des parts à des investisseurs italiens avait été contrôlée par la Banque de France, et qu'après la cession des participations de la société H. en 1988 (ayant généré une créance de 50 millions de francs français remboursée jusqu'en 1993), il n'avait plus eu aucun lien avec cette société. Il jugeait incohérent qu'on lui reproche après 2005 des faits liés à une société quittée en 1988, précisant que les soupçons visaient en réalité un tiers entré dans la société huit ans après son départ et que l'ancienneté des faits (plus de dix-sept ans) sans la moindre poursuite pénale démontrait son innocence. Enfin, il qualifiait d'invraisemblable, offensante et dépourvue de tout commencement de preuve l'allégation de liens avec la mafia italienne.

2. Les moyens en défense développés par l'État de Monaco (Ministre d'État)

À titre principal, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête contentieuse. S'appuyant sur le procès-verbal de police du 29 mai 2007, l'Administration soutenait que M. C. avait été informé verbalement de la décision de retrait dès le 13 octobre 2006. En tout état de cause, elle faisait valoir que le requérant avait nécessairement eu connaissance de cette décision au plus tard le 10 novembre 2006, date à laquelle son avocat avait écrit au Conseiller de Gouvernement pour les Finances pour en demander les motifs. Dès lors, le délai de recours de deux mois expirait au plus tard le 11 janvier 2007. Le recours gracieux formé le 25 (ou 27) janvier 2007, intervenant après l'expiration de ce délai, n'avait pu le proroger, rendant la requête déposée le 28 mars 2007 irrecevable.

À titre subsidiaire, sur le fond, l'État concluait au rejet des moyens d'annulation :

• Sur la base légale : L'Administration soutenait que l'article 17 alinéa 1er de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 permet le retrait non seulement d'une carte périmée, mais également d'une carte en cours de validité lorsque le comportement de l'étranger s'avère incompatible avec sa détention, sans que cette mesure soit nécessairement subordonnée à une décision préalable de refoulement ou d'interdiction du territoire. Elle précisait en duplique qu'à la différence d'une expulsion ou d'un refoulement, le simple retrait de la carte laisse à l'intéressé la faculté de séjourner en Principauté par périodes de trois mois et ne porte donc pas atteinte à la liberté d'aller et venir.
• Sur la motivation : L'État rappelait le principe selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son adoption. La décision de retrait (l'acte attaqué, distinct du rejet du recours gracieux) étant intervenue en 2006, soit antérieurement à l'entrée en vigueur de la Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 fixée au 1er janvier 2007, elle n'était soumise à aucune obligation légale de motivation.
• Sur l'appréciation des faits : Le Ministre d'État maintenait qu'il était établi par le rapport du Procureur de Bastia et les notes des services spécialisés étrangers que, même indirectement et en l'absence de poursuites pénales, M. C. faisait l'objet de fortes suspicions quant à son implication dans le projet frauduleux de l'Île de C. et quant à sa proximité avec l'entourage immédiat de la mafia italienne, justifiant ainsi légalement la mesure de police.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

En l'état des écritures des parties, le Tribunal Suprême était saisi à titre liminaire d'une question procédurale déterminante, dont la résolution conditionnait l'examen au fond des importantes questions de légalité externe et interne soulevées par le pourvoi (portée de l'article 17 de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964, application dans le temps de la Loi n° 1.312 sur la motivation aux rejets de recours gracieux, contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation en matière de police des étrangers sur la base de renseignements policiers étrangers).

La question de droit principale, sur laquelle se concentre exclusivement l'arrêt du 5 décembre 2007, peut être formulée de la manière suivante : En l'absence de notification écrite formelle d'une décision administrative individuelle de retrait d'un titre de séjour dont la date exacte d'adoption est incertaine, à quelles conditions et selon quelles modalités probatoires l'Administration peut-elle se prévaloir de la connaissance acquise de cet acte par l'administré — malgré l'ignorance par ce dernier des motifs de la mesure — pour faire courir le délai de recours contentieux de deux mois prévu à l'article 13 alinéa 2 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 et opposer ainsi la forclusion à un recours gracieux, puis contentieux, ultérieur ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, le Tribunal Suprême accueille la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État et rejette la requête comme tardive, s'abstenant en conséquence d'examiner les moyens de légalité externe et interne. Le raisonnement de la Haute Juridiction se déploie en trois temps, selon un syllogisme rigoureux ancré dans les textes régissant la procédure contentieuse administrative monégasque.

1. Le rappel de la règle de droit applicable et de la charge de la preuve (Majeure)

Le Tribunal Suprême vise en premier lieu la Constitution (article 90 B 1°) et l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il reproduit littéralement les dispositions de l'alinéa 2 de l'article 13 de cette Ordonnance souveraine :

« en toute autre hypothèse, le recours doit, à peine d'irrecevabilité être formé dans les deux mois à partir du jour où le fait sur lequel il est fondé a été connu de l'intéressé. En cas de contestation la preuve de cette connaissance incombe à la partie défenderesse »

Par ce visa textuel, le juge pose le cadre juridique applicable aux décisions administratives qui n'ont fait l'objet ni d'une publication officielle ni d'une notification formelle régulière (situations visées au premier alinéa dudit article). Dans cette « autre hypothèse », le texte consacre légalement la théorie de la connaissance acquise : le point de départ du délai de forclusion de deux mois est fixé au jour où « le fait » générateur du litige a été connu du requérant. Toutefois, afin de protéger l'administré contre l'arbitraire administratif, le texte fait expressément peser le fardeau probatoire de cette connaissance sur l'autorité administrative défenderesse dès lors qu'une contestation s'élève sur ce point.

2. La qualification des faits et l'établissement de la connaissance acquise (Mineure)

Le Tribunal Suprême procède ensuite à une analyse concrète de la chronologie des événements et des pièces versées aux débats pour déterminer si le Ministre d'État rapporte la preuve qui lui incombe. La motivation fait preuve ici d'un grand réalisme juridique, articulé autour de quatre propositions :

• Le constat de l'incertitude sur l'instrumentum de la décision initiale : Le juge relève d'emblée que « la date de la décision prise par Monsieur le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur ne peut être établie avec certitude ». L'Administration n'a donc pas produit d'acte administratif écrit et daté matérialisant formellement la décision de retrait au jour où elle a été arrêtée.
• La prise en compte de l'opération matérielle d'exécution : Pour pallier cette absence de date certaine de l'acte juridique, le Tribunal s'attache au fait matériel d'exécution : il constate que « le titre a été retiré lors de la convocation dans les locaux de la Sûreté publique le 13 octobre 2006 ». La dépossession physique de la carte de séjour constitue le premier jalon factuel.
• L'indifférence de l'ignorance des motifs quant à la connaissance de l'existence de la décision : Le Tribunal énonce qu'« à partir de cette date et en tout cas lorsqu'il écrit à Monsieur le Conseiller de Gouvernement pour les Finances le 10 novembre 2006, M. C. connaissait