Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2008, n° 27345

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2008, n° 27345 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'enracine dans le contrôle administratif des conditions de séjour d'un ressortissant étranger sur le territoire de la Principauté de Monaco. Monsieur P. C., titulaire d'une carte de résident privilégié en cours de validité délivrée en application de l’Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, a fait l'objet de vérifications diligentées par les services de la Sûreté publique.

Au début du mois de janvier 2007, l'intéressé a été entendu par la Police judiciaire de la Direction de la Sûreté publique dans le cadre d’une procédure pénale dirigée contre lui devant le Tribunal correctionnel de Monaco. À l'occasion de cette audition, Monsieur P. C. a reconnu ne plus avoir son domicile effectif en Principauté mais résider en France, sur le territoire de la commune limitrophe de Beausoleil. Convoqué ensuite devant les services de la Division de la Police administrative le 12 janvier 2007, le requérant s’est vu notifier la neutralisation de sa carte de séjour de résident privilégié, laquelle a fait l'objet d'un retrait matériel immédiat.

Cette mesure reposait sur le constat, opéré par l'enquête de police, de la disparition de l'élément fondamental conditionnant le maintien du titre de séjour : l'effectivité de la résidence de l'intéressé sur le territoire monégasque. Il apparaissait en effet que le requérant avait sous-loué l'appartement qui constituait formellement sa résidence à Monaco sans informer les services compétents de son départ, qu'il prétendait vivre chez ses parents sans avoir sollicité de certificat d'hébergement, et qu'il était par ailleurs propriétaire d'un bien immobilier à Beausoleil où il habitait.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le déroulement procédural de la contestation s'est décomposé en une succession de recours administratifs préalables avant la saisine du juge constitutionnel et administratif monégasque.

Par lettre en date du 5 avril 2007, Monsieur P. C. a saisi l'autorité administrative compétente — le Chef de la Division de la Police administrative au sein de la Direction de la Sûreté publique — d'une réclamation tendant à la restitution de son titre de séjour. Ce recours gracieux a été explicitement rejeté par une décision de cette même autorité en date du 12 avril 2007.

Le requérant a alors entrepris d'exercer un second recours administratif, de nature hiérarchique cette fois, en adressant le 6 juin 2007 un recours à Monsieur le Ministre d'État. Ce dernier a rejeté cette demande par une lettre en date du 2 août 2007, motivée par le fait que les conditions posées par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 n'étaient plus réunies, dès lors que les investigations policières avaient établi l'absence de résidence effective de l'intéressé à Monaco.

Le 2 octobre 2007, Monsieur P. C. a déposé au Greffe général une requête tendant à l'annulation pour excès de pouvoir, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque, de la décision administrative procédant au retrait de sa carte de séjour, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux dépens.

À l'appui de son recours pour excès de pouvoir, le requérant articulait principalement deux moyens d'annulation :

1. La violation de la Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs : Monsieur P. C. dénonçait l'insuffisance de motivation de la décision attaquée et de la lettre de rejet de son recours, lesquelles se bornaient à une référence générale à l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 — qui comporte vingt-cinq articles — sans spécifier quelle disposition précise avait été enfreinte, empêchant ainsi le justiciable de connaître avec précision les griefs juridiques retenus contre lui.
2. L'erreur manifeste d'appréciation et l'excès de pouvoir au fond : le requérant affirmait n'avoir jamais cessé d'habiter en Principauté, lieu où il est né. Il indiquait que son appartement de Beausoleil était donné en location saisonnière et qu'il résidait de manière continue chez ses parents à Monaco, son seul tort ayant été d'omettre la déclaration de son changement d'adresse administrative. Or, selon lui, aucune disposition de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 n'assortit ce défaut déclaratif d'une sanction emportant retrait du titre de séjour.

En réplique, dans sa contre-requête enregistrée le 3 décembre 2007 et sa duplique enregistrée le 8 février 2008, l'État de Monaco a soulevé, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête contentieuse. L'Administration soutenait que la mesure de retrait du 12 janvier 2007 était connue du requérant au plus tard le 5 avril 2007, date de son premier recours gracieux. En application des articles 13 et 15 de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le recours gracieux conserve le délai de recours contentieux de deux mois, mais les délais ne sauraient se cumuler à l'infini en cas d'exercice de recours administratifs successifs. Le rejet du recours gracieux étant intervenu le 12 avril 2007, le délai pour saisir le Tribunal Suprême expirait le 13 juin 2007. L'introduction ultérieure d'un recours hiérarchique le 6 juin 2007 n'avait pu, selon l'État, faire renaître un nouveau délai contentieux, rendant le dépôt de la requête au 2 octobre 2007 irrémédiablement forclos.

À titre subsidiaire, l'État concluait au rejet au fond, soulignant que l'obligation de justifier d'un domicile réel découle expressément de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 et que les éléments matériels constatés lors de l'enquête démontraient l'abandon de la résidence monégasque au profit d'un établissement en France.

Pour tenter de faire échec à la fin de non-recevoir, Monsieur P. C. a soutenu dans sa réplique du 3 janvier 2008 que la remise de sa carte de séjour le 12 janvier 2007 participait d'une saisie dans le cadre d'une procédure de police judiciaire et ne revêtait point la nature d'une décision administrative. Dès lors, selon son analyse, la décision administrative de retrait n'avait été formalisée qu'à la réception du courrier du 12 avril 2007, ce qui conférait à son recours hiérarchique du 6 juin 2007 une pleine efficacité prorogative, rendant recevable sa requête enregistrée le 2 octobre 2007 consécutivement au rejet ministériel.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'examen de cette affaire confrontait le Tribunal Suprême à une problématique centrale de procédure contentieuse administrative : l'exercice successif d'un recours gracieux puis d'un recours hiérarchique a-t-il pour effet de proroger cumulativement le délai du recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif ?

Il incombait plus précisément à la juridiction :

1. De déterminer la date à laquelle la décision administrative attaquée devait être réputée connue du destinataire au sens de l'alinéa 2 de l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, lorsque l'acte individuel initial n'a pas fait l'objet d'une notification formelle assortie de la mention des voies et délais de recours ;
2. De qualifier la nature juridique de la réclamation adressée par le requérant le 5 avril 2007 à l'autorité ayant procédé au retrait matériel du document ;
3. D'appliquer les dispositions de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 régissant l'effet conservatoire des recours administratifs et de trancher la question du cumul ou du non-cumul des prorogations de délais entraînées par l'enchaînement d'un recours gracieux et d'un recours hiérarchique contre une même mesure administrative.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême, réuni en assemblée plénière, a tranché le litige sur le seul terrain de la recevabilité procédurale, sans qu'il fût nécessaire d'aborder les moyens de légalité interne ou externe soulevés au soutien de l'annulation.

Le raisonnement des hauts magistrats s'articule en une démonstration rigoureuse en quatre temps :

Premièrement, le Tribunal caractérise la nature et l'effet de l'intervention de l'autorité policière. Il écarte implicitement la qualification d'acte de pure police judiciaire avancée par le requérant en retenant que Monsieur P. C., convoqué le 12 janvier 2007 par la Division de Police administrative, s'est vu retirer sa carte de séjour par cette autorité.

Deuxièmement, analysant l'écrit adressé le 5 avril 2007 par Monsieur P. C. au Chef de la Division de la Police administrative pour solliciter la restitution de son titre, le Tribunal Suprême le qualifie expressément :

« cette lettre adressée à l'autorité administrative qui avait pris la décision a la nature d'un recours gracieux ».

De cette qualification découle une conséquence probatoire directe quant à la computation des délais : le fait d'avoir formé un recours gracieux établit de manière irréfragable qu'à cette date, l'intéressé avait pleine connaissance de la décision administrative lui retirant son titre, quand bien même il en ignorait les motifs détaillés. En application de l'article 13, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 — aux termes duquel, en l'absence de notification formalisée, le recours doit être formé dans les deux mois à partir du jour où le fait sur lequel il est fondé a été connu de l'intéressé —, la date de la connaissance acquise est irrévocablement fixée au 5 avril 2007.

Troisièmement, le Tribunal applique le mécanisme conservatoire prévu par l'article 15 de ladite ordonnance. Le recours gracieux ayant été rejeté par une décision explicite du Chef de la Division de la Police administrative en date du 12 avril 2007, un nouveau délai contentieux de deux mois s'est ouvert à compter de cette notification. Ce délai de recours devant le juge de l'excès de pouvoir venait impérativement à échéance deux mois plus tard, soit le 13 juin 2007.

Quatrièmement, la Haute Juridiction pose le principe fondamental du non-cumul des causes de prorogation administrative des délais de recours contentieux. Elle énonce de manière catégorique que :

« le second recours administratif formé par Monsieur P. C. devant le Ministre d'État le 6 juin 2007 n'a pu, aux termes de l'alinéa 1 de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 précitée, proroger le délai de recours ».

L'exercice d'un recours hiérarchique subséquent au rejet d'un recours gracieux initial est dépourvu de toute efficacité suspensive ou prorogative à l'égard du délai contentieux. Ce dernier n'ayant pas été suspendu par la démarche entreprise auprès du Ministre d'État, l'enregistrement de la requête en annulation auprès du Greffe général le 2 octobre 2007 est intervenu bien après l'expiration du terme fatal du 13 juin 2007.

Constatant la tardiveté de la saisine, le Tribunal Suprême déclare la requête irrecevable et conclut logiquement qu'il n'y a pas lieu d'examiner les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la décision administrative.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision est formulé de manière concise et univoque :

« Décide : La requête de Monsieur P. C. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Monsieur P. C. Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 1er décembre 2008 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue une illustration topique de la rigueur procédurale qui régit le contentieux de l'excès de pouvoir monégasque. Elle consacre une solution constante et impérieuse quant au régime des délais fixés par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963.

1. La théorie de la connaissance acquise

L'alinéa 2 de l'article 13 de l'Ordonnance n° 2.984 prévoit une règle de clôture pour le déclenchement du délai de recours : à défaut de notification, de signification ou de publication de l'acte attaqué, le délai de deux mois court du jour où le « fait sur lequel il est fondé a été connu de l'intéressé ». Dans le sillage des principes généraux du contentieux administratif (comparables à la théorie jurisprudentielle française issue de l'arrêt du Conseil d'État Czabanski du 10 juillet 1964 ou de la jurisprudence Mauline), l'exercice même d'un recours administratif par l'administré apporte la preuve indiscutable qu'il a pris connaissance de l'acte faisant grief. Le Tribunal Suprême affirme ici expressément que la méconnaissance des « motifs exacts » de la décision n'empêche nullement le déclenchement du délai, dès lors que l'existence même de la mesure — la privation du titre de séjour — était constatée et contestée par son destinataire.

2. La règle du non-cumul des recours administratifs préalables

L'apport dogmatique majeur de l'arrêt réside dans l'application stricte de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984. Si cet article octroie un effet conservatoire au recours administratif préalable — gracieux ou hiérarchique —, cette faveur procédurale demeure strictement enfermée dans des limites destinées à sauvegarder la sécurité juridique et la stabilité des situations administratives.

La lettre de l'article 15 est rédigée en termes alternatifs (« le recours gracieux ou hiérarchique ») et non cumulatifs. Par cet arrêt, le Tribunal Suprême réaffirme avec force qu'un justiciable ne saurait faire échec à l'écoulement du délai contentieux en multipliant en cascade les recours gracieux puis hiérarchiques. Une fois qu'une première réclamation administrative a été formée et a fait l'objet d'un rejet — implicite ou explicite —, le délai de deux mois imparti pour saisir la juridiction commence irrévocablement à courir. L'exercice ultérieur d'un recours devant l'autorité hiérarchique supérieure (en l'espèce, le Ministre d'État) ne bénéficie d'aucun effet prorogatif supplémentaire. Cette solution s'harmonise parfaitement avec les solutions traditionnelles du droit public comparé d'Europe occidentale (notamment la règle constante consacrée en droit administratif français depuis l'arrêt du Conseil d'État Sieur Robert du 24 février 1950, refusant le cumul des délais par l'exercice d'un recours gracieux suivi d'un recours hiérarchique).

3. Compatibilité avec le droit au recours effectif

Sous l'angle du droit européen et des principes fondamentaux garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, l'encadrement des voies de recours dans des délais préfixés répond à un impératif légitime de sécurité des actes juridiques. La Cour européenne des droits de l'homme admet de manière constante que la réglementation des délais pour saisir les juridictions ne porte pas atteinte à la substance même du « droit à un tribunal » garanti par l'article 6 § 1 de la Convention, pourvu que les règles applicables soient suffisamment claires et prévisibles. L'ordonnance monégasque de 1963 posant avec