Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2009, n° 27351

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2009, n° 27351 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à la haute juridiction monégasque s'inscrit dans le cadre sensible de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures d'éloignement et d'interdiction d'accès au territoire prononcées pour des motifs liés à l'ordre public et à la lutte contre la délinquance financière internationale.

À l'origine de l'affaire se trouve une décision administrative prise le 21 novembre 2006 par les autorités de la Principauté, prononçant le refoulement du territoire monégasque à l'encontre de Monsieur M. N. Il ressort des éléments du dossier que, à cette même date du 21 novembre 2006, une mesure de refoulement identique avait été édictée à l'encontre de l'ancienne épouse du requérant, Madame O. K., laquelle résidait alors à Monaco avec leurs enfants. Ces décisions administratives trouvaient leur genèse dans l'ouverture d'une information judiciaire pénale contre X., diligentée des chefs d'association de malfaiteurs et de blanchiment de capitaux. Cette procédure pénale faisait suite à des renseignements recueillis par les services compétents sur les conditions de vie et d'installation sur le territoire monégasque de Madame O. K., mettant en lumière des transferts occultes de fonds réalisés à son profit avec le concours de son père et de son ex-époux, Monsieur M. N.

La mesure de refoulement visant Monsieur M. N. n'a pas reçu d'exécution immédiate à sa date de signature. Ce n'est que le 10 février 2007, à l'occasion d'une visite effectuée par Monsieur M. N. à Monaco pour voir son ancienne épouse et ses enfants, qu'il a été interpellé par les services de la Direction de la Sûreté Publique. Lors de cette interpellation, qui s'est déroulée en présence de sa fille, les agents lui ont aussitôt notifié la décision de refoulement et lui en ont remis une copie datée du 21 novembre 2006.

Monsieur M. N. n'a pas contesté cette décision initiale de refoulement dans le délai légal de recours contentieux, de sorte que celle-ci est devenue définitive. À l'inverse, son ancienne épouse, Madame O. K., avait formé un recours devant le Tribunal Suprême contre la mesure la concernant, recours qui fut rejeté par une décision du 27 juin 2007.

Souhaitant néanmoins connaître les raisons de son éviction du territoire et obtenir la levée de cette mesure, Monsieur M. N. s'est d'abord adressé au Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur afin d'obtenir la communication des motifs de la décision, démarche demeurée infructueuse. Il a alors exercé, le 5 décembre 2007, auprès du Ministre d'État, un recours gracieux tendant, selon les termes de sa requête initiale, au retrait ou à l'annulation de la mesure de refoulement, demande que le Tribunal Suprême requalifiera juridiquement de demande d'abrogation d'un acte devenu définitif. Par une lettre en date du 15 janvier 2008, le Ministre d'État a rejeté cette demande en se fondant sur le motif laconique « des mauvais renseignements recueillis ». C'est cette décision de refus du 15 janvier 2008 qui constitue l'acte attaqué devant le juge administratif suprême.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête déposée au Greffe général le 13 mars 2008, Monsieur M. N. a saisi le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, d'un recours tendant, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 15 janvier 2008 refusant de retirer (ou d'abroger) la mesure de refoulement et, à titre accessoire, à l'octroi d'une indemnisation en réparation de son préjudice moral, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux dépens.

Au soutien de ses conclusions, le requérant articule une série de moyens touchant tant à la procédure contentieuse qu'à la légalité externe et interne de l'acte attaqué :

• Sur le plan procédural et avant dire droit, il soulève dans sa réplique du 20 juin 2008 une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la contre-requête de l'État déposée le 20 mai 2008, invoquant la violation de l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. En outre, s'estimant dans l'impossibilité de connaître les motifs réels de la décision pour permettre au Tribunal d'exercer son contrôle, il sollicite une mesure d'instruction complémentaire.
• Sur la légalité externe, Monsieur M. N. invoque d'abord un défaut de motivation en violation de la Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il soutient que la mention « des mauvais renseignements recueillis » est insuffisante et que la dérogation prévue à l'article 6 de ladite loi (relative au refus d'établissement) ne s'applique qu'au demandeur d'autorisation, ce qu'il n'était pas. Il excipe ensuite d'irrégularités affectant la décision initiale du 21 novembre 2006 et sa notification du 10 février 2007 : absence de signature et de tampon sur la copie remise, désignation imprécise de son identité, et erreur de date sur le procès-verbal de notification. Dans sa réplique, il affirme l'existence d'un « lien de nécessité » rendant la décision du 15 janvier 2008 indétachable des actes antérieurs viciés.
• Sur la légalité interne, le requérant argue d'une erreur matérielle de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation. Il soutient n'avoir jamais été condamné, affirme que sa profession et ses activités ne troublent nullement l'ordre public, et dément formellement toute appartenance au crime organisé russe. Il considère que la révélation tardive, dans les écritures du Ministre d'État, de la procédure concernant son ex-épouse ne peut valider rétroactivement l'acte, que le principe d'autonomie des instances interdit de lui opposer la décision rendue contre Madame O. K., et que fonder un refoulement sur de simples rumeurs porte une atteinte inacceptable aux droits fondamentaux garantis par la Constitution monégasque et la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
• Sur le terrain indemnitaire, il réclame la réparation du préjudice moral né de l'humiliation subie lors de son interpellation devant sa fille.

En défense, par une contre-requête déposée le 20 mai 2008 et une duplique enregistrée le 25 juillet 2008, le Ministre d'État conclut au rejet intégral de la requête :

• Sur la recevabilité de ses écritures, l'État fait valoir que le délai de deux mois de l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 est un délai franc se comptant de quantième à quantième. La requête lui ayant été notifiée le 19 mars 2008, le dépôt effectué le 20 mai 2008 est parfaitement régulier. Il soutient également que la demande de mesure d'instruction est dépourvue d'objet puisque les motifs du rejet gracieux sont amplement développés dans la contre-requête.
• Sur la légalité externe, le Ministre d'État oppose le caractère définitif de la mesure de refoulement du 21 novembre 2006, faute de recours dans le délai légal, ce qui purge et rend inopérants les griefs formels dirigés contre cet acte initial et sa notification (lesquels seraient au demeurant infondés : absence de formalisme imposant une signature manuscrite sur une copie, absence d'ambiguïté sur le nom que le requérant orthographie lui-même de deux façons, erreur matérielle de date sans incidence).
• Sur la légalité interne, l'Administration invoque la connexité manifeste entre la situation du requérant et celle de son ex-épouse, Madame O. K., dont le recours a été rejeté par le Tribunal Suprême le 27 juin 2007. Dans cette affaire, le juge avait validé le refoulement au vu de l'information judiciaire ouverte contre X. pour association de malfaiteurs et blanchiment concernant des fonds transférés par son père et Monsieur M. N. en lien avec le crime organisé russe. Le Ministre d'État rappelle que la présomption d'innocence ne s'applique pas aux mesures de police administrative.
• Sur la demande d'indemnisation, l'État conclut au rejet par voie de conséquence de la légalité de l'acte et souligne, à titre subsidiaire, que le préjudice allégué découle de l'interpellation liée à la mesure initiale devenue définitive, et non du refus de retrait attaqué.

Après l'ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême du 19 décembre 2008, l'affaire a été appelée à l'audience du 9 février 2009, au cours de laquelle ont été entendus le rapport de M. Michel Roger, les plaidoiries de Maître d'Ornano pour le requérant et de Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Procureur général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'assemblée plénière du Tribunal Suprême était confrontée à une pluralité de questions juridiques emboîtées, touchant à la fois au droit processuel administratif et au droit substantiel de la police des étrangers :

1. Question procédurale liminaire : Comment se compute le délai de deux mois imparti au défendeur par l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 pour déposer sa contre-requête devant le Tribunal Suprême ?
2. Question de légalité externe (motivation et exception d'illégalité) : D'une part, une décision refusant d'abroger une mesure de refoulement prise dans le contexte d'une information judiciaire pour blanchiment de capitaux est-elle soumise à l'obligation de motivation instituée par la Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? D'autre part, le requérant est-il recevable à invoquer, à l'appui d'un recours dirigé contre le refus d'abroger un acte individuel, les vices de forme et de procédure qui entacheraient cet acte initial et sa notification, alors même que celui-ci est devenu définitif ?
3. Question de légalité interne et d'office du juge : En l'absence de motivation formelle dans l'acte attaqué, le juge de l'excès de pouvoir peut-il exercer son contrôle de l'exactitude matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation sur la base des motifs révélés par l'Administration en cours d'instance dans sa contre-requête et corroborés par des pièces d'une procédure connexe (observations du Procureur général), rendant ainsi inutile toute mesure d'instruction complémentaire ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême déploie un raisonnement méthodique en cinq temps, écartant successivement l'ensemble des moyens et prétentions du requérant.

1. Sur la computation des délais de procédure et la recevabilité de la contre-requête

Pour trancher la contestation relative à la recevabilité des écritures en défense de l'État, le Tribunal opère une lecture combinée du texte spécial régissant sa propre procédure et du droit commun processuel monégasque. Il rappelle que l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 (mentionnée par erreur matérielle de plume dans les motifs comme datant du « 13 avril 1963 », bien que correctement visée au 16 avril 1963 dans les visas) impose le dépôt de la contre-requête dans les deux mois suivant la remise de la requête au défendeur. Pour déterminer les modalités de calcul de ce délai dans le silence du texte spécial, le juge administratif se réfère expressément aux articles 970 et 971 du Code de procédure civile. En vertu de ces dispositions, le délai est un délai franc : il « ne comprend pas le jour d'où il part et est compté de quantième en quantième ». Appliquant cette règle aux faits, le Tribunal constate que la copie de la requête ayant été délivrée au Ministre d'État le 19 mars 2008, le dépôt de la contre-requête effectué le 20 mai 2008 est intervenu dans le délai légal. Le moyen d'irrecevabilité est donc écarté.

2. Sur la qualification de la demande et la dispense légale de motivation

Avant d'examiner la légalité externe, le Tribunal procède à une requalification implicite mais fondamentale de la démarche administrative du requérant. Alors que Monsieur M. N. soutenait avoir demandé le « retrait » ou « l'annulation » de la mesure de refoulement du 21 novembre 2006, le juge énonce que l'intéressé a demandé le 5 décembre 2007 « l'abrogation de la mesure de refoulement du territoire monégasque prise à son encontre le 21 novembre 2006 et devenue définitive faute de recours ».

Sur le terrain de la motivation de ce refus d'abrogation du 15 janvier 2008, le Tribunal écarte l'argumentation des parties (qui débattaient de l'article 6 de la loi) en faisant application d'office de la disposition pertinente de la Loi n° 1.312 du 29 juin 2006. S'il reconnaît qu'en principe, en vertu de l'article 1er-2° de cette loi, les décisions administratives individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent des mesures de police » doivent être motivées, il relève immédiatement l'exception prévue à l'article 5, alinéa 2, du même texte. Cette disposition exonère l'administration de l'obligation de motivation lorsque celle-ci « serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis... au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ». Constatant que le refoulement de Monsieur M. N. est lié à une affaire de cette nature ayant donné lieu à l'ouverture d'une information pénale contre X., le Tribunal juge que la décision attaquée entre dans le champ des actes dispensés de motivation.

3. Sur l'inopérance des griefs dirigés contre l'acte initial devenu définitif

Répondant au moyen tiré de l'existence d'un « lien de nécessité » entre la décision de refoulement de 2006 (et sa notification de 2007) et le refus d'abrogation de 2008, le Tribunal Suprême oppose une barrière procédurale stricte fondée sur l'autorité de la chose décidée et l'expiration des délais de recours. Il juge qu'« à supposer celles-ci établies », les irrégularités et erreurs matérielles alléguées « ne concernent pas la décision attaquée mais une décision aujourd'hui définitive faute d'avoir été contestée dans le délai légal de recours ». L'exception d'illégalité contre un acte individuel définitif est ainsi fermement fermée.

4. Sur le contrôle juridictionnel des motifs révélés en cours d'instance et le refus de mesure d'instruction

Le point d'orgue du raisonnement réside dans l'articulation entre la dispense légale de motivation formelle et l'effectivité du contrôle juridictionnel au fond. Le Tribunal pose le principe selon lequel, nonobstant l'absence d'obligation de motiver l'acte, « il appartient toutefois au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs donnés par l'administration à l'appui de sa décision ».

Pour opérer ce contrôle sur la légalité interne, le juge puise dans les éléments produits contradictoirement au cours de l'instance. Il relève que la contre-requête du Ministre d'État établit le lien entre le refoulement non contesté du requérant et l'ouverture d'une information judiciaire contre X. pour association de malfaiteurs et blanchiment, consécutive aux renseignements sur le train de vie de son ex-épouse, Madame O. K., refoulée le même jour. Surtout, le Tribunal s'appuie sur les « observations du Procureur général en date du 27 janvier 2007 » qui « confirment que des transferts occultes de fonds ont été réalisés au profit de Madame O. K. par son père et Monsieur N. ».

Faisant peser la charge de la preuve contraire, ou du moins d'un doute sérieux, sur le requérant par une formule négative caractéristique (« qu'il ne ressort pas du dossier que les faits évoqués par le Ministre d'État, à la date de la décision attaquée, aient été matériellement inexacts »), le Tribunal conclut qu'en se fondant sur ces faits pour refuser d'abroger le refoulement, le Ministre d'État n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation.

Dès lors que la contre-requête a exposé les faits justificatifs « avec une précision suffisante pour permettre au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle », la demande de mesure d'instruction complémentaire perd toute utilité et est déclarée « sans objet ».

5. Sur le rejet par voie de conséquence de la demande indemnitaire

Enfin, statuant sur les conclusions indemnitaires, le Tribunal Suprême rappelle l'étendue de sa compétence d'attribution telle qu'elle découle de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque : il n'est compétent que pour octroyer les indemnités « qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ». Le recours en annulation étant rejeté, la demande d'indemnité est mécaniquement rejetée par voie de conséquence.

C. Le dispositif

« Décide : La requête de Monsieur M. N. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Monsieur M. N. Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 16 février 2009 par le Tribunal Suprême dans l'affaire Sieur M. N. c/ Ministre d'État constitue un jalon majeur du droit administratif monégasque contemporain, singulièrement dans le domaine du contentieux de la police des étrangers et de l'application de la Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs.

1. L'application rigoureuse des exceptions à l'obligation de motivation (Loi n° 1.312 du 29 juin 2006)

Adoptée peu après l'adhésion de la Principauté au Conseil de l'Europe et la ratification de la Convention européenne des droits de l'homme (rendue exécutoire par les Ordonnances Souveraines n° 408 et suivants du 15 février 2006 visées par l'arrêt), la Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 a marqué une rupture historique avec la tradition administrative monégasque du secret des motifs, en imposant à son article 1er la motivation des décisions individuelles défavorables, notamment les mesures de police (article 1er-2°).

Toutefois, le législateur monégasque a assorti ce principe d'importantes dérogations aux articles 5 et 6 de la loi, afin de préserver les intérêts souverains de l'État et l'efficacité des enquêtes pénales et financières. En l'espèce, le requérant tentait de circonscrire le débat autour de l'article 6 (relatif aux décisions de refus d'établissement). Le Tribunal Suprême déplace judicieusement le terrain juridique vers l'article 5, alinéa 2, de la Loi n° 1.312. Ce texte soustrait à l'obligation de motivation les actes dont la divulgation des motifs « serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis en matière fiscale, douanière ou au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme ou la corruption ».