Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2009, n° 27354

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2009, n° 27354 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l’appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la gestion des carrières au sein de la fonction publique hospitalière monégasque et, plus particulièrement, des modalités d'accès au statut d'agent titulaire au sein du Centre hospitalier Princesse Grace (CHPG).

La genèse de la relation de travail liant Madame A. De S. à cet établissement public débute le 3 mars 2003, date à laquelle l'intéressée est recrutée par le biais d'un contrat à durée déterminée dont le terme initial est fixé au 25 mai 2003. Cette relation contractuelle précaire fait l'objet de trois renouvellements successifs, prolongeant l'engagement de l'agent d'abord jusqu'au 25 novembre 2003, ensuite jusqu'au 25 mai 2004, et enfin jusqu'au 25 août 2004.

Avant même l'échéance de ce dernier contrat à durée déterminée, la situation administrative de Madame A. De S. évolue vers une intégration statutaire progressive. En effet, par une décision en date du 13 juillet 2004, elle est nommée en qualité d'agent d'entretien spécialisée stagiaire au 1er échelon, avec un effet rétroactif fixé au 1er juillet 2004. Au cours de l'exécution de ses fonctions, l'agent bénéficie de plusieurs mesures d'avancement. La requérante fait d'ailleurs état, dans ses écritures, d'une promotion intervenue le 13 décembre 2004, avant d'être promue au 2e échelon à compter du 1er juillet 2005. Par la suite, une décision prise le 21 août 2006 procède à son classement au grade d'agent d'entretien qualifié, 1er échelon, avec effet rétroactif au 1er mars 2006.

Parallèlement à cette progression indiciaire et de grade, l'exécution du service de Madame A. De S. est marquée par d'importantes périodes d'interruption. Le Centre hospitalier Princesse Grace relève ainsi dans ses écritures que l'intéressée a cumulé quatre cent vingt-six jours d'absence durant sa période de stage. Plus spécifiquement, il ressort des éléments factuels constants de la décision que l'agent a été absente de manière continue du 9 octobre 2006 au 26 juin 2007, initialement au titre d'un congé de maladie, auquel a succédé un congé de maternité.

C'est dans ce contexte d'absences prolongées que la situation statutaire de l'agent est soumise à l'examen des instances consultatives de l'établissement. Après avoir émis, selon l'administration, trois avis défavorables motivés par des appréciations non satisfaisantes et un absentéisme chronique, la commission paritaire rend, le 5 avril 2007, un ultime avis défavorable quant à la titularisation de Madame A. De S. Tirant les conséquences de cette procédure, le directeur du Centre hospitalier Princesse Grace signifie à l'intéressée son licenciement par une décision en date du 18 juin 2007.

Estimant avoir acquis la qualité d'agent titulaire au regard de son ancienneté et de ses avancements successifs, Madame A. De S. adresse, le 13 août 2007, une demande au directeur de l'établissement tendant à obtenir sa réintégration dans les plus brefs délais au sein des effectifs. Par une décision du 16 août 2007, le directeur du Centre hospitalier Princesse Grace oppose un refus à cette demande de réintégration et confirme la mesure de licenciement initialement prononcée le 18 juin 2007.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 17 octobre 2007, Madame A. De S. saisit le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution et de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Ses conclusions tendent, à titre principal, à l'annulation de la décision du directeur du Centre hospitalier Princesse Grace du 16 août 2007 refusant sa réintégration et confirmant son licenciement et, « en tant que de besoin », à l'annulation de la décision initiale de licenciement du 18 juin 2007. L'instruction donne lieu à un échange contradictoire approfondi, rythmé par le dépôt d'une contre-requête de l'établissement public le 17 décembre 2007, d'un mémoire en réplique de la requérante le 21 janvier 2008, et d'un mémoire en duplique de l'administration hospitalière le 21 février 2008. Par une ordonnance du 19 décembre 2008, le Président du Tribunal Suprême renvoie la cause à l'audience du 11 février 2009 et charge le Vice-Président d'assurer la suppléance.

Les débats s'articulent autour de deux axes majeurs : la recevabilité de la requête au regard des délais de recours contentieux, d'une part, et la légalité interne et externe de la mesure d'éviction au regard de la qualité statutaire de l'agent, d'autre part.

Sur le terrain de la recevabilité, le Centre hospitalier Princesse Grace oppose une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête enregistrée le 17 octobre 2007. L'établissement soutient que la contestation de la décision de licenciement du 18 juin 2007 est hors délai. Pour neutraliser l'effet interruptif de la démarche effectuée par l'agent le 13 août 2007, l'administration dénie à ce courrier la qualification juridique de recours gracieux. Elle en déduit que la décision subséquente du 16 août 2007, refusant la réintégration et maintenant le licenciement, revêt un caractère purement confirmatif, insusceptible par nature de rouvrir ou de conserver le délai de recours contentieux. Dans sa duplique, le défendeur ajoute que même à considérer le recours en tant qu'il est dirigé contre la lettre du 16 août 2007, celui-ci demeurerait tardif au motif que le délai de recours ne courrait pas à compter de la réception de l'acte. En réplique, Madame A. De S. défend la recevabilité de son action en faisant valoir que sa requête cible à tout le moins une mesure de refus de réintégration, laquelle constitue une décision nouvelle et non un acte confirmatif.

Sur le fond du droit, l'argumentation de la requérante repose tout entière sur le postulat selon lequel elle avait acquis, antérieurement à son éviction, la qualité d'agent titulaire régie par l'Ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du Centre hospitalier Princesse Grace. À l'appui de cette thèse d'une titularisation de facto ou de plein droit, elle invoque d'abord l'ancienneté de ses services effectifs depuis son recrutement initial, qui aurait dû conduire à sa titularisation au plus tard le 1er janvier 2005. Elle soutient ensuite que la promotion du 13 décembre 2004 valait titularisation implicite, analyse qui serait corroborée par son évolution dans un emploi permanent et, surtout, par la décision du 21 août 2006 la classant au grade d'agent d'entretien qualifié à compter du 1er mars 2006 sans que la mention de « stagiaire » n'y figure plus. Contestant par ailleurs la preuve de la réalité de ses absences par l'administration, elle affirme que celles-ci, médicalement justifiées, ne pouvaient tout au plus qu'entraîner un report de la fin de son stage, et que l'employeur avait disposé du temps nécessaire pour apprécier ses compétences professionnelles, rendant les avis de la commission paritaire inutiles et dépassés.

Forte de cette revendication du statut d'agent titulaire, Madame A. De S. déploie des moyens de légalité externe et interne propres au régime protecteur des fonctionnaires titularisés. Elle soutient que les deux motifs fondant son licenciement — à savoir « un taux d'absentéisme élevé » et « sa manière de servir » — sont entachés d'illégalité. Selon elle, le premier motif exigeait la saisine préalable de la commission médicale prévue à l'article 36 de l'Ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982, formalité impossible à mettre en œuvre à l'issue d'un congé de maternité. Le second motif, assimilé à un grief disciplinaire, requérait la saisine du conseil de discipline consécutivement à la constatation d'une faute. Enfin, elle argue qu'un agent titulaire ne peut légalement faire l'objet d'un refus de réintégration, ni être licencié en dehors des hypothèses limitatives de suppression d'emploi ou d'insuffisance professionnelle, lesquelles ne correspondent pas à sa situation.

En défense au fond, le Centre hospitalier Princesse Grace s'attache à démontrer que la requérante n'a jamais quitté la condition juridique d'agent stagiaire ou provisoire. Rappelant que toute nomination suppose la vacance d'un emploi budgétaire au tableau des effectifs et que l'article 116 de l'arrêté ministériel n° 86-620 portant règlement intérieur de l'établissement autorise le directeur à procéder à des recrutements provisoires à durée déterminée, le défendeur expose la mécanique juridique du stage. Si la durée théorique maximale de celui-ci est d'une année, des prolongations demeurent légitimes pour vérifier l'aptitude réelle de l'agent, particulièrement lorsque des absences répétées font obstacle à cette évaluation. S'appuyant sur l'article 19 de l'Ordonnance souveraine n° 7.464, l'établissement souligne que les périodes d'absence pour maladie ou maternité sont exclues du calcul du temps de stage. Dès lors, les quatre cent vingt-six jours d'absence de Madame A. De S., conjugués à son congé obstétrical, ont eu pour effet mécanique de prolonger son stage — mesure au demeurant présentée comme bénéfique pour l'agent — et de différer son licenciement, empêchant de considérer le stage comme achevé au sens de l'article 19, alinéa 2, de ladite ordonnance, peu important la justification médicale des arrêts. Enfin, l'administration oppose un argument textuel dirimant : la titularisation ne saurait s'opérer de plein droit par la seule expiration du délai de stage, mais exige impérativement une décision explicite du directeur prise après avis de la commission paritaire et sous réserve que le stagiaire ait donné satisfaction. En présence de trois avis défavorables de ladite commission, le directeur n'était nullement tenu de titulariser l'intéressée et a pu légalement prononcer son licenciement.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire soumettait à la sagacité du Tribunal Suprême une double interrogation, intéressant successivement le droit processuel administratif et le droit substantiel de la fonction publique hospitalière monégasque.

En premier lieu, sur le plan de la procédure contentieuse, le juge devait déterminer la nature juridique d'une demande de réintégration adressée à l'administration par un agent public postérieurement à une décision de licenciement. Plus précisément, il s'agissait de savoir si une telle démarche devait s'analyser comme une demande nouvelle tendant au prononcé d'un acte purement confirmatif — dépourvue par conséquent d'effet conservatoire sur le délai de recours contentieux — ou si elle devait être requalifiée en un recours administratif gracieux dirigé contre la mesure initiale d'éviction, prorogeant ainsi le délai pour contester tant le rejet de ce recours que la décision primitive de licenciement, et selon quelles modalités le point de départ du délai contentieux consécutif à ce rejet devait être fixé.

En second lieu, sur le fond du droit, la question centrale consistait à déterminer les conditions d'acquisition de la qualité d'agent titulaire au sein du Centre hospitalier Princesse Grace sous l'empire de l'Ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982. Le Tribunal Suprême devait trancher le point de savoir si un agent nommé en qualité de stagiaire peut se prévaloir d'une titularisation implicite, automatique ou de facto, résultant soit de la durée totale de ses services antérieurs au sein de l'établissement (excédant la durée théorique du stage), soit de décisions administratives d'avancement d'échelon ou de classement dans un nouveau grade omettant la mention de « stagiaire », afin de revendiquer le bénéfice des garanties procédurales et de fond (saisine de la commission médicale ou du conseil de discipline) réservées par les articles 35 et 36 du statut aux seuls agents titulaires en cas de licenciement.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en deux temps, caractérisé par une approche libérale et bienveillante quant à la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, suivie d'une rigueur formelle absolue dans l'interprétation des textes statutaires régissant le fond du droit.

1. L'accueil bienveillant de la recevabilité par la requalification de la demande en recours gracieux

Abordant l'exception d'irrecevabilité soulevée par le Centre hospitalier Princesse Grace, la Haute juridiction procède à une qualification juridique de la démarche entreprise par Madame A. De S. le 13 août 2007. Alors que l'administration s'attachait à la lettre de ce courrier — qui sollicitait formellement une « réintégration » — pour lui dénier la nature d'un recours gracieux et réduire la réponse du 16 août 2007 à un acte purement confirmatif, le Tribunal Suprême s'attache à l'objet réel et à la finalité de la démarche de l'administrée. Il juge ainsi « que le recours formé le 13 août 2007 par Madame De S. pour demander au Centre hospitalier Princesse Grace de procéder à sa réintégration doit être considéré comme un recours gracieux formé à l'encontre de la décision prononçant son licenciement prise le 18 juin 2007 ».

Cette requalification opérée, le juge administratif applique les règles classiques de computation et de prorogation des délais régies par l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. D'une part, le recours gracieux ayant été formé dans le délai du recours contentieux courant contre l'acte du 18 juin 2007, il a valablement interrompu ce délai. D'autre part, statuant implicitement mais nécessairement contre la thèse soutenue par le Centre hospitalier dans sa duplique (selon laquelle le délai courrait dès la signature ou l'émission de l'acte), le Tribunal Suprême retient comme point de départ du nouveau délai la date de notification de la décision de rejet du recours gracieux. Il relève à cet égard que la décision du 16 août 2007 a été « notifiée au plus tôt le 18 août ». Dès lors, la requête enregistrée au greffe général le 17 octobre 2007 a été introduite dans le délai légal de deux mois. Par l'effet de la conservation du délai induite par le recours gracieux, le Tribunal conclut que la requérante était pleinement recevable à contester, à cette date, non seulement le rejet de son recours gracieux du 16 août 2007, mais également, par voie de conséquence, la mesure initiale de licenciement du 18 juin 2007.

2. Le rejet au fond par la consécration de l'exigence d'un acte exprès de titularisation

Une fois l'obstacle procédural levé, le Tribunal Suprême examine au fond la légalité des décisions attaquées en s'appuyant sur une lecture stricte de l'Ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 modifiée portant statut du personnel de service du Centre hospitalier Princesse Grace.

Le syllogisme juridictionnel s'ouvre par le rappel de la règle de droit applicable, issue de l'article 20 de ladite ordonnance souveraine. Aux termes de cette disposition, intégralement citée dans sa partie utile par le juge : « les agents qui ont donné satisfaction pendant leur période de stage tant au point de vue de leur travail que de leur comportement, sont titularisés par décision du directeur, après avis de la commission paritaire compétente (...) ». De la lettre même de ce texte, le Tribunal Suprême tire un principe d'interprétation impératif : « il en résulte que la titularisation d'un agent de service du Centre hospitalier Princesse Grace ne peut résulter que d'une décision expresse du directeur de cet établissement public ».

Cette majeure posée exclut par principe toute possibilité de titularisation implicite, automatique, par voie de conséquence ou par l'effet de l'écoulement du temps. Procédant ensuite à la confrontation de cette règle aux faits de l'espèce (la mineure du syllogisme), la juridiction relève un fait constant au dossier : « Madame De S. n'a jamais fait l'objet d'une décision de titularisation prise par le directeur du Centre hospitalier Princesse Grace ».

Cette constatation factuelle suffit à neutraliser l'ensemble de l'argumentation de la requérante. Le Tribunal Suprême précise ainsi que « qu'elle qu'ait été la durée de ses services antérieurs au sein de l'établissement », cette ancienneté demeure radicalement sans effet sur sa qualification juridique. De même, bien que le juge n'ait pas besoin d'y répondre point par point tant le principe de l'acte exprès est absolu, les décisions d'avancement d'échelon ou de classement dans un grade sans mention du terme « stagiaire » ne sauraient suppléer l'absence d'une décision formelle et expresse de titularisation prise après avis de la commission paritaire.

Dès lors, le juge tire la conséquence juridique inéluctable de cette absence de titularisation quant au régime applicable au licenciement : le Centre hospitalier Princesse Grace « ne pouvait légalement appliquer à Madame De S. les dispositions, réservées aux agents titulaires, des articles 35 et 36 de l'Ordonnance du 28 juillet 1982 portant statut du personnel ». Ce faisant, le Tribunal Suprême place l'administration en situation de compétence liée quant au refus d'appliquer le statut des titulaires : non seulement l'établissement n'était pas tenu de saisir la commission médicale (article 36) ou le conseil de discipline, mais il aurait commis une illégalité en appliquant à un agent non titulaire des règles statutaires dont le champ d'application lui est légalement étranger.

Enfin, exerçant une économie de moyens caractéristique du contentieux de l'excès de pouvoir, le Tribunal Suprême n'entre pas dans le débat factuel relatif au décompte exact des quatre cent vingt-six jours d'absence ou à l'appréciation de la manière de servir. Il lui suffit de constater que le texte réellement applicable à la situation de l'intéressée était l'article 19 de l'Ordonnance souveraine n° 7.464, qui régit le licenciement des agents stagiaires, et de relever « que la requérante ne conteste pas que la procédure de licenciement des agents stagiaires prévue par l'article 19 de l'Ordonnance n° 7.464 susvisée a été respectée ». Les moyens invoqués étant tous inopérants car fondés sur un statut inapplicable, et aucune critique n'étant formulée au regard du texte applicable, la requête est intégralement rejetée.

C. Le dispositif

Au terme de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« Décide : La requête de Madame De S. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Madame De S. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre hospitalier Princesse Grace. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 16 février 2009 par le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en assemblée plénière, revêt une importance doctrinale et pratique certaine, ainsi qu'en témoigne son fichage officiel qui met en exergue le principe selon lequel la durée des services antérieurs est sans effet sur l'application du statut des agents titulaires en l'absence de