Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 2009, n° 27357

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 2009, n° 27357 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La formation du contrat de bail d'habitation dans le secteur immobilier dit « protégé » de la Principauté de Monaco met en présence des intérêts économiques structurellement divergents, que le législateur monégasque a entrepris de réguler par un dispositif spécifique d'encadrement et d'arbitrage. C'est au cœur de ce mécanisme que s'inscrit le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 15 juin 2009 par le Tribunal Suprême de Monaco, délibérant en formation plénière et statuant en matière administrative.

Le cadre normatif de cette affaire repose sur la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004. Ce texte régit un parc immobilier particulier, communément qualifié de « secteur protégé », au sein duquel la liberté contractuelle des propriétaires bailleurs et des preneurs fait l'objet d'aménagements légaux précis, notamment quant aux modalités de détermination du prix du bail.

Soucieuse de l'application effective des règles relatives à la fixation du montant des loyers lors de la conclusion de nouveaux contrats de location au sein de ce secteur réglementé, l'Association des locataires de Monaco a entrepris des démarches auprès des autorités gouvernementales monégasques. L'association cherchait à obtenir que l'administration intervienne activement dans la phase précontractuelle et contractuelle en assurant une transparence tarifaire historique sur les biens mis en location. Plus exactement, il était demandé au Ministre d'État de donner instruction à un service administratif déterminé, la Direction de l'Habitat, de communiquer tant aux simples candidats à la location de logements dépendant du secteur protégé qu'aux locataires en place de tels logements, une donnée chiffrée précise : le montant du loyer qui était payé par le locataire précédent.

Par une décision administrative en date du 25 avril 2008, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande, déclinant ainsi d'adresser une telle instruction à la Direction de l'Habitat. Ce refus d'imposer à l'administration une obligation de communication systématique du loyer antérieur a cristallisé le différend juridique entre l'association représentative des preneurs et l'exécutif monégasque. Considérant que cette abstention administrative privait les locataires et futurs locataires d'une information essentielle au respect des équilibres voulus par le législateur en 2000 et 2004, l'Association des locataires de Monaco a résolu de porter la contestation sur le terrain juridictionnel en formant un recours pour excès de pouvoir contre la décision ministérielle.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Saisi sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le juge administratif suprême a été amené à connaître de la légalité de cet acte administratif. L'introduction de l'instance s'est matérialisée par le dépôt d'une requête enregistrée le 24 juin 2008, par laquelle l'Association des locataires de Monaco sollicitait l'annulation de la décision de refus du Ministre d'État en date du 25 avril 2008.

L'instruction contradictoire s'est déroulée au travers d'un échange classique de mémoires écrits. À la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État, enregistrée le 26 août 2008, concluant au rejet pur et simple du recours. L'association requérante a ensuite déposé une réplique, enregistrée le 17 septembre 2008, par laquelle elle maintenait l'intégralité de ses conclusions et affinait ses analyses juridiques. Enfin, la phase écrite s'est achevée par le dépôt d'une duplique du Ministre d'État, enregistrée le 17 octobre 2008, réitérant ses moyens de rejet tout en apportant des précisions complémentaires sur le rôle des organes institués par la loi. À l'issue de cette mise en état, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 18 mars 2009, renvoyé la cause à l'audience du 3 juin 2009. Lors de cette audience publique, après la lecture du rapport par M. Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-Président du Tribunal Suprême, la juridiction a entendu les plaidoiries de Maître Jean-Pierre Licari, avocat défenseur, pour l'association requérante, et de Maître Jacques Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français, pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions de M. le Procureur général.

Au soutien de sa demande d'annulation, l'Association des locataires de Monaco articulait une argumentation reposant sur deux moyens principaux de légalité interne : la violation de la loi — envisagée tant dans sa lettre implicite que dans son esprit — et la rupture du principe d'égalité devant le service public.

En premier lieu, selon la requête initiale, la décision attaquée violait l'esprit de la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 ayant modifié la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, et plus particulièrement l'article 23 de cette dernière dans sa rédaction issue de la réforme de 2004. La requérante reprochait au Ministre d'État de s'être livré à une fausse interprétation de dispositions que le législateur avait pourtant expressément déclaré être d'ordre public. Développant ce moyen dans son mémoire en réplique du 17 septembre 2008, l'association soutenait que l'article 18 nouveau de la loi n° 1.235 comportait « implicitement mais nécessairement » l'obligation pour l'administration d'informer les candidats à la location du montant des loyers antérieurement pratiqués. Selon son analyse téléologique, cette obligation d'information poursuivait une finalité préventive déterminante : éviter la fixation du loyer à un niveau qualifié d'« illicite ». L'association faisait valoir, par un raisonnement ab absurdo, qu'à défaut d'une telle communication, le dispositif législatif d'encadrement des augmentations de loyer — qui opère par référence aux loyers appliqués dans le même secteur d'habitation pour des locaux relevant du même régime juridique, situés dans le même quartier ou un quartier voisin et dans des immeubles de qualité similaire et présentant des prestations équivalentes — serait dépourvu de sens. Pour la requérante, en effet, « la meilleure des références est manifestement le logement en cause lui-même ».

En second lieu, l'association requérante invoquait un moyen tiré de la violation du principe général d'égalité devant le service public. Elle soutenait que l'interprétation retenue par l'administration, consistant à retenir l'information relative au loyer antérieur, était contraire à ce principe fondamental en ce qu'elle favorisait objectivement une catégorie d'usagers, les propriétaires, au détriment d'une autre, les locataires.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opposant une lecture stricte des textes et des principes applicables. Sur le terrain de la légalité textuelle, le représentant de l'État faisait valoir, dès sa contre-requête du 26 août 2008, qu'aucune disposition législative ne contraignait l'administration, ni d'ailleurs le propriétaire lui-même, à communiquer le montant du loyer précédent au candidat à la location ou au locataire. Dans sa duplique du 17 octobre 2008, l'autorité administrative précisait l'architecture procédurale voulue par le législateur : ce dernier a institué une commission arbitrale des loyers qui, lorsqu'elle est saisie d'un litige portant sur le montant du loyer, détient le pouvoir de fixer, par rapport au montant du dernier loyer, le loyer maximum qui ne devra pas être dépassé. Le Ministre d'État en déduisait que c'était cette commission arbitrale, et elle seule, qui devait, en cas de litige, être informée du montant du dernier loyer, excluant par là même tout droit à communication préalable au profit des particuliers.

Sur le terrain du principe d'égalité devant le service public, le Ministre d'État soutenait que ce moyen était inopérant en l'espèce. Selon la défense gouvernementale, un tel principe ne pouvait être utilement invoqué dès lors que, au regard de l'économie générale de la loi de 2004, les propriétaires et les locataires ne se trouvaient nullement dans des situations comparables.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La confrontation des thèses en présence soumettait au Tribunal Suprême une double interrogation juridique touchant à l'interprétation des mécanismes de régulation des baux d'habitation du secteur protégé et aux obligations pesant sur les autorités administratives dans la mise en œuvre de cette police spéciale des loyers.

Il s'agissait, à titre principal, de déterminer si les dispositions combinées des articles 18, 23 et 24 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004, éclairées par leur caractère d'ordre public, avaient pour effet de rendre illicite ab initio tout loyer contractuellement fixé au-delà du plafond légal d'indexation du loyer antérieur, et si elles imposaient en conséquence, fût-ce de manière implicite, une obligation pour le Ministre d'État d'ordonner à ses services de communiquer aux candidats à la location ou aux preneurs le montant du loyer issu du précédent contrat de bail.

À titre subsidiaire, la haute juridiction devait trancher la question de savoir si le refus de l'administration de délivrer cette information aux locataires et candidats à la location méconnaissait le principe d'égalité devant le service public en créant une asymétrie d'information avantageant les propriétaires bailleurs.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité des prétentions de l'Association des locataires de Monaco, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux, structuré en plusieurs étapes logiques qui s'attachent d'abord à restituer le sens exact de la loi par une exégèse littérale et systémique de ses articles, avant d'écarter l'existence de toute obligation administrative implicite et de balayer le grief d'inégalité de traitement.

Dans un premier temps, le juge administratif procède à un rappel exhaustif des dispositions pertinentes de la loi n° 1.235 modifiée. Il cite ainsi successivement :

• L'article 18, alinéa 1er, qui pose le principe de fixation du loyer par méthode comparative : le loyer est établi par référence aux loyers appliqués dans le même secteur d'habitation pour des locaux comparables relevant du même régime juridique à la date de promulgation de la loi, situés dans le même quartier ou un quartier voisin, dans des immeubles de qualité similaire et présentant des prestations équivalentes.
• L'article 18, alinéa 3, qui organise le règlement des différends : en cas de désaccord sur le montant du loyer, le Ministre d'État ou la partie la plus diligente peut saisir la commission arbitrale des loyers instituée à l'article 24, au plus tard dans un délai de trois mois suivant la conclusion du contrat.
• L'article 23, alinéa 1er, qui définit la compétence de ladite commission : elle est compétente pour statuer sur la fixation du loyer en cas de désaccord sur le montant demandé à la conclusion du bail.
• L'article 23, alinéa 4, qui énonce la règle de plafonnement : lorsque la commission est saisie en application de l'article 18, alinéa 3, le montant du loyer qu'elle fixe ne peut excéder celui résultant de l'application d'un coefficient égal à cinq fois la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'ensemble des ménages (France entière) publié par l'Institut National de la Statistique et des Études Économiques français, appliqué au montant du dernier loyer applicable aux termes du précédent contrat de bail, à la condition que ce dernier ait pris fin depuis moins de cinq ans.

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques directes de cet assemblage législatif pour réfuter la prémisse même du raisonnement de l'association requérante. La haute juridiction énonce avec netteté que, contrairement à ce que soutenait la requérante, un loyer qui serait fixé librement par les parties et qui excéderait le plafond mathématique déterminé par l'article 23, alinéa 4, « ne serait pas, de ce seul fait, illicite ». Le juge explique cette solution par la portée relative de la règle de plafonnement : « en effet ce plafonnement ne s'impose qu'à la commission arbitrale instituée par l'article 24, éventuellement saisie, après la conclusion du bail, en cas de désaccord entre le propriétaire et le locataire ».

Ce faisant, le Tribunal Suprême opère une distinction fondamentale entre la phase de conclusion initiale du contrat par les parties et la phase contentieuse ou arbitrale post-contractuelle. Lors de la signature du bail, l'accord des volontés n'est pas directement bridé par une interdiction légale absolue de dépasser l'indice indexé sur le loyer précédent. En revanche, la protection du locataire est assurée a posteriori par un droit d'action : la juridiction souligne que ces dispositions « garantissent à tout nouveau locataire le droit de saisir ladite commission dans les conditions et délais qu'elles prévoient, postérieurement à la conclusion du bail et quel qu'ait été le montant du loyer fixé par les contractants ». L'acceptation initiale d'un loyer élevé lors de la signature du bail ne prive donc nullement le nouveau preneur de la faculté de contester ce montant dans les trois mois suivant la conclusion du contrat devant la commission arbitrale, laquelle sera alors tenue d'appliquer le plafond légal basé sur le précédent loyer.

Dans un troisième temps, fort de cette clarification sur la mécanique légale, le Tribunal Suprême tranche la question de l'obligation de communication pesant sur l'administration. Dès lors que le plafond ne joue que devant la commission arbitrale et après la conclusion du bail, la nécessité d'informer le simple candidat à la location en amont perd tout fondement structurel. Le juge constate ainsi « qu'aucune de ces dispositions, ni aucune autre disposition ou aucun principe applicables aux relations entre propriétaires et locataires, fût-ce dans le "secteur protégé" réglementé par la loi n° 1.235 modifiée, ne fait obligation, même implicitement, au Ministre d'État de communiquer au candidat à la location de locaux relevant de cette réglementation le montant du dernier loyer applicable aux termes du précédent contrat de bail ».

Dans un quatrième et dernier temps, le Tribunal Suprême répond au moyen tiré de la violation du principe d'égalité devant le service public. Faisant application de la méthodologie classique du contrôle de l'égalité, la juridiction rappelle la règle selon laquelle « le principe d'égalité devant le service public ne s'applique qu'entre personnes se trouvant dans des situations comparables, notamment au regard des objectifs de la réglementation applicable ». Appliquant ce standard aux acteurs du marché locatif réglementé, le Tribunal affirme sobrement « que tel n'est pas le cas des propriétaires et des locataires de locaux relevant du "secteur protégé" ». En l'absence de comparabilité des situations juridiques et économiques de ces deux catégories d'acteurs au regard des finalités mêmes de la loi n° 1.235 modifiée, le moyen est jugé infondé et se voit écarté, entraînant le rejet global de la requête.

C. Le dispositif

Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours selon la formule décisoire suivante :

« Décide : La requête de l'Association des locataires de Monaco est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge de l'Association des locataires de Monaco. Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 15 juin 2009 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon important dans l'interprétation du droit monégasque des baux d'habitation relevant du secteur protégé, tout en illustrant les méthodes d'interprétation propres au contentieux administratif de la Principauté.

En premier lieu, l'intérêt majeur de l'arrêt réside dans sa lecture stricte et rigoureuse de l'articulation entre les articles 18 et 23 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, tels que modifiés par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004. L'Association des locataires de Monaco tentait de faire prévaloir une approche finaliste et globale de ces textes, appuyée sur le caractère d'ordre public attaché par le législateur à cette réglementation. Dans la conception de la requérante, l'existence d'un plafond légal d'augmentation entre deux baux successifs (fixé à l'article 23, alinéa 4, par référence à la variation de l'indice INSEE des prix à la consommation sur quatre trimestres multipliée par cinq, lorsque le bail précédent a pris fin depuis moins de cinq ans) définissait une norme de licéité objective du loyer dès l'origine. Suivant cette logique, tout dépassement de ce seuil lors de la négociation contractuelle constituait une illicéité que l'administration devait prévenir en divulguant le terme de référence que représentait l'ancien loyer.

Le Tribunal Suprême récuse fermement cet amalgame entre la règle de fond applicable à la négociation initiale et la règle de compétence et de plafond assignée à l'organe de régulation. L'analyse du juge s'appuie sur la lettre même des textes :

1. Lors de la conclusion du contrat, seul l'article 18, alinéa 1er, gouverne la détermination du prix : le loyer est établi par référence aux loyers pratiqués pour des locaux comparables (même secteur d'habitation, même régime juridique à la promulgation de la loi, même quartier ou quartier voisin, immeuble de qualité similaire, prestations équivalentes). À ce stade, la loi ne fait aucune mention du loyer payé par le précédent locataire du même bien.
2. Ce n'est qu'à l'article 23, alinéa 4, que surgit la référence au « montant du dernier loyer applicable aux termes du précédent contrat de bail ». Or, le texte précise expressément que ce plafond s'applique « lorsque la commission est saisie en application du troisième alinéa de l'article 18 », et qu'il borne « le montant du loyer fixé par la commission ».

En jugeant qu'un loyer librement convenu excédant ce plafond n'est pas « de ce seul fait, illicite », le Tribunal Suprême consacre une conception dualiste de la fixation du loyer dans le secteur protégé. Tant que les parties s'accordent et ne saisissent pas la commission arbitrale, leur accord demeure valide quand bien même le loyer convenu franchirait la limite de l'article 23, alinéa 4. La norme de plafonnement n'est pas une règle matérielle d'interdiction directe frappant de nullité ou d'illicéité la stipulation contractuelle initiale ; elle est une règle de limitation du pouvoir d'appréciation de la commission arbitrale des loyers lorsque celle-ci est amenée à trancher un différend.

Cette construction jurisprudentielle révèle toute la subtilité du mécanisme institué par le législateur monégasque en 2004. Le caractère d'ordre public de la loi ne se traduit pas par la suppression de la liberté de négociation initiale ni par une police administrative préventive du prix des baux, mais par l'octroi au preneur d'une prérogative procédurale intangible. Le Tribunal Suprême insiste en effet sur le fait que les dispositions légales « garantissent à tout nouveau locataire le droit de saisir ladite commission dans les conditions et délais qu'elles prévoient, postérieurement à la conclusion du bail et quel qu'ait été le montant du loyer fixé par les contractants ». Autrement dit, le consentement donné par le locataire au moment de la signature du bail — moment où il peut se trouver en position de faiblesse face à la rareté de l'offre locative — ne lui interdit aucunement de se raviser une fois dans les lieux. Durant un délai de trois mois suivant la conclusion du contrat, le nouveau locataire (tout comme