Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2362

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2362 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'inscrit dans le cadre hautement encadré de l'exploitation des jeux de hasard en Principauté de Monaco. Monsieur P. P. exerçait les fonctions d'employé de maison de jeux au sein de la Société des Bains de Mer (SBM), fonctions pour lesquelles l'obtention préalable d'un agrément administratif est légalement requise, conformément aux dispositions de l'article 6 de la loi n° 1.103 du 12 juin 1987 relative aux jeux de hasard.

Par la suite, l'intéressé a fait l'objet d'une condamnation pénale devenue définitive prononcée par le tribunal correctionnel de Monaco, lui infligeant une peine d'amende de 1 500 euros pour des faits de vol (qualifiés par le requérant de vol de disques compacts commis dans un contexte de dépression). En raison de cette condamnation pénale, le Ministre d'État a initié une procédure tendant au retrait de son agrément administratif. Une première décision de retrait, intervenue le 5 janvier 2006, avait été déférée par le requérant devant le Tribunal Suprême. Toutefois, reconnaissant que cette mesure était entachée d'un vice de forme, le Ministre d'État l'a expressément rapportée par décision du 26 juillet 2006, ce qui a conduit le Tribunal Suprême à constater un non-lieu à statuer le 20 mars 2007.

L'autorité administrative a alors repris ab initio la procédure de retrait. Par lettre du 31 mai 2007, le Ministre d'État a notifié à M. P. P. la copie du jugement correctionnel et l'a informé qu'en raison de cette condamnation, il encourait le retrait de son agrément professionnel. Par la même missive, l'administré était invité à formuler ses observations écrites dans un délai de quinze jours ou, s'il le jugeait utile, à présenter oralement ses explications lors d'un entretien contradictoire. Cet entretien s'est tenu le 19 juin 2007 en présence d'un conseil juridique du gouvernement princier, mais hors la présence de membres du gouvernement princier et sans que l'administré ne soit assisté d'un avocat. À l'issue de cet échange, copie du procès-verbal de l'audition a été transmise au requérant le 28 juin 2007, préalablement à la consultation consultative de la commission des jeux, réunie le 25 juillet 2007.

Considérant les faits reprochés, le Ministre d'État a pris, le 17 avril 2008, une décision prononçant le retrait de l'agrément administratif d'employé de maison de jeux accordé à M. P. P. Un recours gracieux formé par l'intéressé a été formellement rejeté le 8 juillet 2008.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le 5 septembre 2008, M. P. P. a saisi le Greffe général d'une requête en annulation pour excès de pouvoir dirigée contre la décision ministérielle de retrait notifiée le 17 avril 2008, assortie d'une demande de condamnation de l'État aux dépens.

À l'appui de son recours, le requérant développait une argumentation articulée en quatre séries de griefs :

1. La violation des droits de la défense, du principe du contradictoire et de l'article 6, paragraphe 3, de la Convention européenne des droits de l'homme : le requérant soutenait qu'il n'avait pas été avisé de son droit d'être assisté par un avocat lors de l'entretien préalable, que son conseil n'avait pas été prévenu de la tenue de cette réunion et qu'il n'avait pas eu communication intégrale de son dossier administratif, lequel ne pouvait se borner à la seule mention de la décision pénale.
2. L'atteinte au droit à un procès équitable : l'entretien s'était déroulé en présence d'un conseil juridique gouvernemental sans la participation directe des membres du gouvernement princier, seuls investis du pouvoir décisionnel.
3. La méconnaissance des formes substantielles prévues par l'article 12 de l'ordonnance souveraine n° 8.929 du 15 juillet 1987 : l'administration n'aurait justifié ni de la réalité de l'enquête préalable requise ni de la régularité de l'avis émis par la commission des jeux, nécessitant, selon le requérant, une mesure d'instruction ordonnée par le Tribunal Suprême.
4. L'erreur manifeste d'appréciation : la sanction administrative emportait la rupture de plein droit de son contrat de travail au sein de la SBM, ce qui revêtait un caractère disproportionné au regard d'une condamnation pour une infraction vénielle, sans lien avec l'exercice de ses fonctions professionnelles.

Le Ministre d'État a déposé sa contre-requête le 7 novembre 2008, concluant au rejet intégral des prétentions de M. P. P. L'administration soutenait que la procédure administrative consultative avait été scrupuleusement observée, l'avis de la commission des jeux ayant été régulièrement sollicité le 25 juillet 2007 au vu du procès-verbal de l'entretien. Elle affirmait que l'enquête préalable mentionnée par les textes ne visait que l'octroi initial de l'agrément et non son retrait. Concernant les droits de la défense, l'administration faisait valoir que l'intéressé connaissait précisément le motif unique retenu à son encontre — le jugement de condamnation pénale pour vol joint au courrier du 31 mai 2007 —, qu'il avait disposé de plus de quinze jours pour préparer ses observations ou se faire assister par son avocat déjà constitué, et que l'autorité administrative n'était pas légalement tenue d'attirer expressément son attention sur cette possibilité. Le Ministre d'État excipait enfin de l'inapplicabilité de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme à une procédure administrative non juridictionnelle, et réfutait tout vice d'erreur manifeste d'appréciation compte tenu des exigences d'intégrité attachées au statut des employés de jeux.

Dans sa réplique du 10 décembre 2008, M. P. P. a persisté dans ses conclusions, insistant sur l'existence présumée d'un rapport de la police des jeux non communiqué et réitérant sa demande de mesure d'instruction. Par une duplique enregistrée le 9 janvier 2009, le Ministre d'État a réaffirmé que le retrait reposait exclusivement sur la condamnation correctionnelle définitive et que l'administration, sachant l'intéressé déjà doté d'un avocat dans le cadre de la première procédure contentieuse, n'avait pas l'obligation de lui mentionner à nouveau cette faculté.

Le président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 18 novembre 2009. Après audition du rapporteur, des conseils respectifs des parties et des conclusions du Ministère public, le Tribunal Suprême a rendu son arrêt le 30 novembre 2009.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumettait au Tribunal Suprême de Monaco une question cardinale relative à l'étendue des garanties procédurales entourant l'édiction de sanctions administratives ou de mesures défavorables prises en considération de la personne :

L'autorité administrative compétente pour prononcer le retrait d'un agrément professionnel individuel, motivé par des faits personnels reprochés à un administré, est-elle tenue d'informer expressément ce dernier de son droit d'être assisté par un conseil ou un avocat lors de l'audition préalable, à peine d'illégalité de la décision finale pour méconnaissance des droits de la défense ?

Il s'agissait ainsi de déterminer si la simple abstention de notifier au préalable à l'administré le droit à l'assistance d'un conseil — dans une hypothèse où l'administré bénéficiait déjà d'un délai suffisant et disposait d'un avocat connu de l'administration — suffit à caractériser une violation du principe général des droits de la défense entraînant l'annulation de la décision administrative unilatérale.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque, adopte une motivation particulièrement condensée et incisive.

Écartant l'examen de l'ensemble des autres moyens soulevés par le requérant par la formule prétorienne « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens », la haute juridiction circonscrit son analyse au seul respect des droits de la défense lors de la phase pré-décisionnelle.

Dans un premier temps, le Tribunal Suprême rappelle les séquences chronologiques de la procédure :

• La notification à l'intéressé, par lettre du 31 mai 2007 (avec copie du jugement correctionnel de condamnation pour vol), de l'éventualité d'un retrait de son agrément ;
• La proposition de présenter des observations écrites ou orales lors d'un entretien ;
• Le déroulement de cet entretien contradictoire le 19 juin 2007, suivi de l'envoi de son compte-rendu le 28 juin 2007 ;
• La consultation de la commission des jeux le 25 juillet 2007 ;
• Le prononcé effectif du retrait de l'agrément le 17 avril 2008.

Dans un second temps, posant la prémisse majeure de sa censure, le Tribunal retient :

« Considérant que la mesure attaquée est intervenue sans que l'intéressé ait été avisé de la possibilité d'être assisté d'un conseil ou d'un avocat lors de l'entretien auquel il a été convoqué ; que cette mesure a été prise en considération de la personne sans que soient respectés les droits de la défense ; qu'il y a donc lieu d'en prononcer l'annulation »

Par cette articulation, le Tribunal Suprême élève l'information préalable de la faculté d'assistance par un conseil au rang de composante essentielle et indispensable du respect des droits de la défense, dès lors que la décision administrative individuelle est prise « en considération de la personne ». Le fait que l'intéressé eût déjà été assisté par un avocat dans les phases contentieuses antérieures ne dispense nullement l'autorité administrative de formuler expressément cet avertissement dans la convocation à l'audition administrative. Le manquement à cette obligation substantielle vicie irrémédiablement la légalité externe de la décision ministérielle.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision est rédigé comme suit :

« DÉCIDE :

Article 1er. – La décision du Ministre d'État en date du 17 avril 2008 de retrait de l'agrément administratif d'employé de maison de jeu de M. P. P. est annulée.

Article 2. – Le surplus des conclusions est rejeté.

Article 3. – Les dépens sont mis à la charge de l'État.

Article 4. – Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue par le Tribunal Suprême de Monaco le 30 novembre 2009 s'impose comme un arrêt d'assemblée plénière de principe au sein du droit public monégasque. Elle s'inscrit au cœur de la théorie générale des actes administratifs individuels défavorables et consacre avec force l'autonomie et la rigueur du principe général du respect des droits de la défense.

1. La consécration de l'exigence d'un préavis formel d'assistance : En droit administratif monégasque, à l'instar des principes généraux dégagés par la jurisprudence administrative française (comparable à l'arrêt d'assemblée du Conseil d'État du 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier, ou du 26 octobre 1945, Aramu), toute mesure de police, sanction ou mesure de retrait prise en considération de la personne d'un administré doit obligatoirement respecter les garanties inhérentes aux droits de la défense. L'apport fondamental de l'arrêt Sieur P. P. réside dans la précision de la portée de ces garanties : il ne suffit pas d'informer l'administré des motifs de la mesure projetée et de lui ouvrir la possibilité d'être entendu (procédure contradictoire simple) ; l'administration a l'obligation positive d'aviser formellement l'administré de son droit d'être assisté par un avocat ou un conseil. L'omission de cette mention dans la convocation emporte une nullité absolue de la procédure, indépendamment du fait que la personne poursuivie ait pu matériellement se faire conseiller par un praticien qu'elle avait déjà mandaté antérieurement. Le Tribunal Suprême refuse ainsi toute approche pragmatique ou relativiste (théories dites des formalités non substantielles ou jurisprudence Danthony) en matière de droits fondamentaux de la défense.

2. Le dépassement de l'applicabilité stricte de la CEDH : Alors que le Ministre d'État soulevait l'inopérance des stipulations de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme au motif que la phase administrative n'était point un « tribunal » juridictionnel, le Tribunal Suprême contourne ce débat conventionnel sans avoir à qualifier la nature de l'organe administratif. En mobilisant directement le principe général du droit relatif au respect des droits de la défense applicable à toute mesure prise « en considération de la personne », la juridiction monégasque assure une protection équivalente — voire plus stricte — à celle issue des canons européens du procès équitable, conférant aux administrés de la Principauté une garantie prétorienne autonome.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

L'arrêt Sieur P. P. emporte des conséquences procédurales directes et contraignantes tant pour les autorités administratives de la Principauté que pour les conseils des administrés :

• Pour l'administration monégasque (Ministère d'État, départements ministériels, directions administratives) : L'autorité publique doit impérativement veiller à la rédaction de ses lettres de notification préalable et de convocation. Dès l'instant où une procédure administrative tend vers l'adoption d'un acte défavorable fondé sur des éléments tirés du comportement, du statut ou de condamnations de l'administré (retraits d'agréments, sanctions disciplinaires, mesures de police individuelle, révocations de statuts dérogatoires), la lettre de convocation à l'entretien préalable doit expressément mentionner, à titre de formalité substantielle :

  • Le motif précis des griefs allégués et les pièces du dossier fondant la mesure envisagée ;
  • Le délai imparti pour faire valoir des observations écrites ou orales ;
  • La faculté d'avoir accès à l'intégralité du dossier administratif ;
  • La faculté explicite et sans équivoque pour l'administré de se faire assister ou représenter par un avocat ou un conseil de son choix. L'absence de cette seule mention dans le document déclenchant la phase contradictoire rend la décision finale systématiquement vulnérable au recours pour excès de pouvoir, sans que l'administration ne puisse invoquer la connaissance préalable qu'avait l'intéressé de ses droits.

• Pour les avocats-défenseurs et conseils des justiciables : Cette décision offre un moyen de légalité externe d'une redoutable efficacité. Dans tout contentieux de l'excès de pouvoir dirigé contre une mesure individuelle prise intuitu personae, le praticien doit examiner en priorité les convocations écrites préalables à l'audition administrative. La carence de notification du droit à l'assistance constitue un vice de procédure irréversible qui suffit, à lui seul, à justifier l'annulation de l'acte, dispensant la juridiction d'examiner le fond du dossier (notamment la proportionnalité de la sanction ou l'erreur manifeste d'appréciation quant à la gravité des fautes reprochées). Cet arrêt réaffirme ainsi le rôle central de l'avocat dès le stade pré-contentieux administratif, garantissant qu'aucun citoyen ou professionnel ne puisse être soumis à l'instruction d'une mesure de radiation ou de retrait sans avoir été valablement guidé vers une assistance juridique effective.