Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2367
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2367 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis au Tribunal Suprême de Monaco s’enracine dans les démarches entreprises par Madame S. S., épouse T., en vue d’accéder à l'exercice libéral de la profession réglementée de comptable agréé au sein de la Principauté.
Sur le plan des qualifications académiques et professionnelles, la requérante justifiait de l’obtention du diplôme préparatoire aux études comptables et financières ainsi que de quatre unités de valeur du diplôme d’études comptables et financières (DECF). Forte de ces titres, elle avait par ailleurs créé une structure d'entreprise individuelle dont l’objet social portait sur la réalisation d'activités d'études, d'assistance et de conseil en matière administrative, commerciale et de gestion d’entreprise.
S’appuyant sur cette formation et sur son expérience pratique, Madame S. a sollicité formellement des autorités administratives monégasques, dès le 31 août 2004, une autorisation d’exercer la profession de comptable agréé. N’ayant pas obtenu de réponse immédiate, l’intéressée a réitéré sa démarche auprès du Ministre d’État par un courrier en date du 28 mars 2007, rappelant qu'elle demeurait dans l’attente d'une décision.
Le 24 avril 2007, le Ministre d’État a pris une décision explicite rejetant la demande d’autorisation présentée par Madame S. Cette décision négative reposait sur une double motivation :
- D'une part, une orientation de politique réglementaire générale selon laquelle le Gouvernement Princier avait arrêté le principe de ne plus autoriser de nouveaux comptables agréés sur le territoire monégasque, dans le dessein incitatif de pousser les candidats vers l'obtention du titre et du diplôme d'expert-comptable ;
- D'autre part, un motif d’ordre individuel et technique, fondé sur un avis défavorable émis par le Conseil de l'Ordre des experts-comptables et comptables agréés, constatant que la possession de quatre unités de valeur du diplôme d'études comptables et financières ne satisfaisait pas à l'exigence d'un « diplôme technique comptable » susceptible d’être validé et retenu pour l’exercice de la profession visée.
Cette première décision administrative de rejet du 24 avril 2007 n’a fait l'objet d’aucun recours contentieux dans les délais légaux et est ainsi devenue définitive à l'égard de la requérante.
Ultérieurement, le 5 juin 2008, Madame S. a déposé une nouvelle demande d'autorisation d’exercice de la profession de comptable agréé auprès du Ministre d’État. Par une décision administrative du 16 octobre 2008, le Ministre d'État a une nouvelle fois opposé un refus à cette prétention, en se fondant sur des motifs qualifiés par la requérante de quasi-identiques à ceux de 2007, et sans solliciter préalablement un nouvel avis formel du Conseil de l'Ordre des experts-comptables.
Contre cette décision de refus du 16 octobre 2008, Madame S. a exercé un recours gracieux le 15 décembre 2008 auprès du Ministre d'État. Ce recours a été expressément rejeté par une décision ministérielle en date du 13 février 2009, notifiée et réceptionnée le 15 février 2009. Dans cette décision confirmative du refus initial, l'autorité ministérielle a réaffirmé que le Gouvernement Princier n'autorisait plus l'installation de comptables agréés à titre libéral et que, par ailleurs, les titres et références universitaires produits par Madame S. ne constituaient pas un diplôme de techniques comptables au sens de l'article 9 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête enregistrée au Greffe Général le 14 avril 2009 sous le numéro 2367, Madame S. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 16 octobre 2008 portant rejet de sa demande d'autorisation d'exercer la profession de comptable agréé, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens.
À l’appui de sa requête, Madame S. a développé plusieurs séries de moyens portant tant sur la légalité externe que sur la légalité interne de la décision attaquée, tout en s'attachant à justifier de la recevabilité de son recours :
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Sur le plan liminaire du cadre légal applicable : La requérante rappelait que la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 opère une distinction juridique fondamentale entre les experts-comptables et les comptables agréés. Si les premiers sont obligatoirement soumis à la détention du diplôme d'expert-comptable (article 5 de la loi), les seconds doivent justifier, aux termes de l'article 9 de ladite loi, de l’obtention d’« un diplôme de technique comptable reconnu par le Ministre d'État après avis du Conseil de l'Ordre et avoir accompli un stage de 3 années auprès d'un expert-comptable ou d'un comptable agréé ».
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Sur la méconnaissance du principe constitutionnel d'égalité : La requérante soutenait en premier lieu que la décision contestée violait l'article 17 de la Constitution monégasque, lequel garantit l'égalité des Monégasques devant la loi. Elle affirmait qu'il incombait au Ministre d'État d'établir, dans le cadre de l'instance juridictionnelle, que les comptables agréés déjà en exercice au sein de la Principauté disposaient de diplômes d'un niveau supérieur aux titres dont elle justifiait elle-même.
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Sur la méconnaissance des articles 3 et 9 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 : En deuxième lieu, Madame S. soutenait que le Gouvernement Princier, en adoptant une position de principe consistant à ne plus délivrer aucune autorisation d'exercice de la profession de comptable agréé, supprimait de facto cette profession par voie administrative, en violation directe des articles 3 et 9 du texte législatif du 12 juillet 2000 qui consacrent expressément son existence légale.
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Sur l'erreur manifeste d'appréciation et l'abus de pouvoir : En troisième lieu, la requérante faisait valoir que le Ministre d'État avait entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation, voire d'un abus de pouvoir, en exigeant implicitement la détention d'un diplôme d'expertise comptable complet pour accéder au statut de comptable agréé, méconnaissant ainsi la distinction voulue par la loi. Elle dénonçait en outre le refus de l’Administration de prendre en considération son expérience professionnelle acquise sur le terrain de la gestion et du conseil d’entreprise.
Dans sa contre-requête enregistrée le 15 juin 2009, le Ministre d'État a soulevé, à titre principal, une fin de non-recevoir dirimante tirée de l'irrecevabilité de la requête. Il a fait valoir que la décision administrative attaquée du 16 octobre 2008 présentait un caractère purement confirmatif de la décision antérieure de rejet du 24 avril 2007, cette dernière étant devenue définitive faute d'avoir été contestée dans les délais contentieux. L’autorité administrative soulignait que les motifs fondant le rejet n’avaient subi aucune altération, ni en droit ni en fait, au cours de la période intercalaire.
À titre subsidiaire, le Ministre d'État a conclu au rejet au fond de l'ensemble des prétentions de la requérante :
- S'agissant de la légalité externe : il soutenait qu'un avis consultatif légalement émis peut servir de fondement à une décision administrative ultérieure dès lors que les circonstances de fait et de droit sont demeurées inchangées. Il relevait que la loi n° 1.312 sur la motivation des actes administratifs n’imposait pas la motivation des avis consultatifs préalables et était d'ailleurs déjà entrée en vigueur avant l’intervention de la décision d’avril 2007. Il précisait en outre que le refus reposait non sur l'appréciation d'une quelconque expérience professionnelle, mais exclusivement sur l'insuffisance intrinsèque des titres universitaires produits, tandis que la loi n° 1.331 du 8 janvier 2007 ne modifiait en rien la situation factuelle de l’intéressée.
- S'agissant de la légalité interne : le Ministre d’État réfutait tout manquement à l'article 17 de la Constitution, la requérante ne se trouvant pas dans une situation juridique analogue à celle des professionnels déjà établis et autorisés. Il estimait inopérant le moyen tiré de la méconnaissance des articles 3 et 9 de la loi du 12 juillet 2000, le refus étant légalement justifié par le défaut de détention d'un diplôme technique reconnu. Enfin, il affirmait que le législateur monégasque avait simplement entendu maintenir le cadre législatif de la profession de comptable agréé pour préserver les droits acquis sans conférer un droit automatique à de nouvelles installations, et que la loi n'imposait nullement la prise en considération de l'expérience professionnelle en substitution du diplôme requis.
Par un mémoire en réplique déposé le 17 juillet 2009, Madame S. a contesté la qualification d’acte confirmatif retenue par l'Administration. Elle exposait que sa démarche initiale remontait au 31 août 2004 et que la décision ministérielle de rejet du 24 avril 2007 avait liquidé ce dossier ancien. Dès lors, selon elle, la demande