9 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Experts-comptables. Loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé - Autorisation d'exercer délivrée à un candidat - Rejet implicite d'une autre candidature - Demande d'annulation de l'autorisation d'exercer la profession - Informations nécessaires à la décision disponibles - Détournement de pouvoir ou de procédure, (non) - Irrégularité de la procédure d'autorisation d'exercice de la profession (non) - Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Article 1er-3 - Rejet d'une candidature à l'exercice de la profession d'expert-comptable constitutif d'un refus d'autorisation (non) - Obligation de motivation du rejet d'une candidature (non) - Obligation de motivation du rejet du recours gracieux (non) Appréciation des demandes d'autorisation d'exercice de la profession conforme aux conditions légales et lignes directrices - Respect de l'obligation d'appréciation particulière de chaque situation - Méconnaissance des conditions de mise en œuvre des critères (non) - Appréciation des candidatures entachées d'erreur manifeste d'appréciation (non) Loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 sur l'exercice des professions d'avocat-défenseur et d'avocat - Article 23 - Allégation contre l'honneur ou la réputation des parties - Demande de suppression de passages injurieux ou diffamatoires - Pouvoir de la juridiction d'ordonner la suppression desdits passages - Usage injustifié en l'espèce Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Article 36 - Demande de condamnation à l'amende - Injustifiée en l'espèce Demande de condamnation au paiement de dommages-intérêts pour recours abusif - Absence de disposition légale - Rejet de la demande Procédure Principe du contradictoire - Instruction rouverte - Inscription close à l'audience Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 13 octobre 2020, Monsieur M.A. c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Experts-comptables. Loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé - Autorisation d'exercer délivrée à un candidat - Rejet implicite d'une autre candidature - Demande d'annulation de l'autorisation d'exercer la profession - Informations nécessaires à la décision disponibles - Détournement de pouvoir ou de procédure, (non) - Irrégularité de la procédure d'autorisation d'exer??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? Ministre d'État établisse que, conformément aux exigences des articles 15 à 19 de l'Ordonnance Souveraine précitée du 29 août 2011, en cas d'avis à rendre par un organisme consultatif, les membres du Conseil de l'Ordre aient reçu convocation cinq jours francs avant le 27 juin 2018 ; que, par ailleurs, alors que le relevé des décisions du Commissariat du Gouvernement du 28 juin 2018, produit le 17 septembre 2019, fait état d'un tableau comparatif en annexe, ce tableau, qui aurait dû accompagner la convocation n'est pas produit ; qu' en outre, le procès-verbal de la réunion d??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? de dommages-intérêts pour recours abusif ; que, par suite, la demande présentée par M. P. tendant à ce que le requérant soit condamné à lui verser une somme de 3.000 euros pour requête abusive doit, en tout état de cause, être rejetée ; DÉCIDE : La requête de Monsieur M. A. est rejetée. Les demandes présentées par Monsieur S. P. sont rejetées. Les dépens sont mis à la charge de Monsieur M. A. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. À rapprocher de la décision du 19 juin 2019. – NDLR. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 13 octobre 2020, Monsieur M.A. c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30506 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30506 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/06-18-30506)) L’encadrement de l’accès aux professions réglementées par l’instauration d’un *numerus clausus* constitue l’un des terrains privilégiés de confrontation entre les exigences de la police économique et les garanties du droit administratif contemporain. Lorsqu’un État souverain décide de limiter quantitativement le nombre de professionnels autorisés à exercer une activité libérale sur son territoire, l’autorité administrative investie du pouvoir de nomination ne se borne plus à vérifier la réunion de conditions légales d’aptitude : elle est contrainte de procéder à une sélection comparative parmi des candidats qui remplissent pourtant tous les critères requis par la loi. En Principauté de Monaco, la profession d’expert-comptable et de comptable agréé illustre avec une acuité particulière cette problématique. Régie par la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000, dont l’article 4 renvoie à une Ordonnance Souveraine le soin de fixer le nombre maximal de praticiens autorisés, l’accès à cette profession suscite un contentieux récurrent devant le Tribunal Suprême. La décision rendue en Assemblée plénière le 18 juin 2024 par la haute juridiction monégasque s’inscrit directement dans cette lignée contentieuse. Elle offre une illustration éclairante de la manière dont le juge administratif monégasque articule le contrôle de la légalité externe – notamment au regard de l’obligation d’impartialité pesant sur les organismes consultatifs corporatifs – et le contrôle de la légalité interne d’un choix discrétionnaire encadré par le mécanisme du droit souple que constituent les « lignes directrices ». En validant l’autorisation d’exercice délivrée à une candidate au détriment d’un postulant de longue date, le Tribunal Suprême réaffirme sa jurisprudence antérieure tout en affinant sa lecture concrète des critères de départage appliqués par le Ministre d’État. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend racine dans les démarches persistantes entreprises par M. g. B. en vue d’intégrer le tableau de l’Ordre des experts-comptables de la Principauté de Monaco. Domicilié et établi à Monaco depuis plus de quinze ans avec sa famille, titulaire de la carte de résident privilégié, M. g. B. présente un profil professionnel et personnel étroitement lié à la Principauté. Ses enfants y sont scolarisés et sa dernière fille y est née. Sur le plan professionnel, il est inscrit à l’Ordre des experts-comptables de Naples depuis le 18 octobre 2000 et déploie une activité à dimension internationale en qualité de membre officiel de l’*Institute of Chartered Accountants in England and Wales* (ICAEW) au Royaume-Uni, tout en étant inscrit au sein des ordres d’experts-comptables en Australie, au Zimbabwe et en Afrique du Sud. Travaillant à Monaco depuis 2007, il a exercé à compter de 2010 les fonctions de directeur de cabinet au sein du cabinet d’expertise comptable H. et associés, avant d’être autorisé, le 5 juin 2014, à exercer en Principauté la profession de conseil en entreprise en tant qu'exploitant individuel. Par ailleurs très impliqué dans le tissu associatif, économique et social local, il a été autorisé à exercer les fonctions de Consul honoraire par l’Ordonnance Souveraine n° 7.460 du 14 mai 2019. Fort de ces éléments, M. g. B. a sollicité pour la première fois le 25 novembre 2010 l’autorisation d’exercer la profession d’expert-comptable à Monaco, demande qu’il a depuis lors régulièrement réitérée. Au cours de l’année 2022, trois places d’expert-comptable se sont libérées à la suite de départs à la retraite. Trois membres de l’Ordre avaient en effet informé leurs instances de leur volonté de cesser leur activité à la fin de l’année 2021, sollicitant que leurs radiations respectives prennent effet aux 1er juillet, 31 octobre et 31 décembre 2022. Parmi les professionnels sur le départ figurait M. I., qui a sollicité sa radiation à compter du 31 décembre 2022 afin que Mme a. A., salariée exerçant depuis plus de quinze ans au sein du cabinet H. (dirigé par M. s. G., par ailleurs président en exercice du Conseil de l’Ordre des experts-comptables), lui succède et reprenne tout ou partie de sa clientèle, notamment des mandats de commissariat aux comptes. En vue de pourvoir les postes vacants dans la limite du plafond fixé par l’Ordonnance Souveraine n° 6.323 du 27 mars 2017, le Conseil de l’Ordre des experts-comptables s’est réuni le 4 novembre 2022 afin d’émettre l’avis motivé prévu par l’article 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000. Lors de cette séance, le président de l’Ordre, M. s. G., s’est déporté au moment de l’examen de certaines candidatures en raison de ses liens professionnels avec deux postulantes, laissant la présidence de la séance au vice-président. À l’issue de cette réunion, le Conseil de l’Ordre a émis un avis favorable à la nomination de trois candidates : deux postulantes de nationalité monégasque (Mmes E. et F.) et Mme a. A., résidente monégasque titulaire du diplôme d’expertise comptable et porteuse du projet de reprise de clientèle au sein du cabinet H. Sur le fondement de cet avis et à la suite de la délibération du Conseil de Gouvernement en date du 14 décembre 2022, le Ministre d’État a pris trois décisions d’autorisation le 3 janvier 2023, publiées au *Journal de Monaco* du 6 janvier 2023, dont l’arrêté ministériel n° 2022-733 autorisant Mme a. A. à exercer la profession d’expert-comptable. Cette nomination impliquait, par voie de conséquence, le rejet implicite de la candidature de M. g. B. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Prenant connaissance de ces nominations le 6 janvier 2023, M. g. B. n’a pas entendu contester celles de Mmes E. et F. au regard de leur nationalité monégasque, mais a estimé illégale l’autorisation accordée à Mme a. A. Après des entretiens organisés les 24 et 27 février 2023 avec M. s. G., président du Conseil de l’Ordre, et Mme D., Commissaire du Gouvernement, le candidat évincé a formé un recours gracieux auprès du Ministre d’État par lettre du 27 février 2023 (le texte de la requête mentionnant également une décision du 3 mars 2023). Ce recours gracieux a fait l’objet d’une décision implicite de rejet. Parallèlement, M. g. B. a saisi le Haut-Commissaire à la protection des droits, des libertés et à la médiation, à qui le Ministre d’État a répondu par un courrier officiel du 23 juin 2023 précisant les motifs du refus opposé à l’intéressé au regard des critères de sélection en vigueur. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 10 août 2023 sous le numéro TS 2023-23, M. g. B. a saisi le Tribunal Suprême d’un recours tendant : - d’une part, à l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté ministériel n° 2022-733 du 3 janvier 2023 autorisant Mme a. A. à exercer la profession d’expert-comptable à Monaco, ensemble le refus implicite opposé à sa propre candidature par cette même décision, ainsi que le rejet de son recours formé contre cette décision ; - d’autre part, à la condamnation solidaire de l’État de Monaco et de l’Ordre des experts-comptables au paiement d’une somme de 130 000 euros à titre de dommages et intérêts, arrêtée au 31 août 2023 et à parfaire, décomposée en un préjudice financier (fondé sur une perte de chance évaluée à 10 000 euros nets mensuels en raison de la non-inscription au tableau) et un préjudice moral et de notoriété (estimé à 50 000 euros), le tout assorti des intérêts au taux légal à compter de l’introduction du recours et de leur capitalisation annuelle, outre les entiers dépens. L’instruction a donné lieu à un échange nourri d’écritures : une contre-requête du Ministre d’État enregistrée le 10 octobre 2023, une réplique du requérant du 9 novembre 2023, une duplique de l’administration du 11 décembre 2023, suivies, après une ordonnance de délai du Président du Tribunal Suprême du 15 décembre 2023, d’une triplique déposée le 18 janvier 2024 et d’observations en réponse à la triplique enregistrées le 19 février 2024, avant la clôture de l’instruction prononcée le 12 mars 2024. Au soutien de ses prétentions, M. g. B. a développé une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, enrichie au fil de la production des pièces par l’administration (notamment la communication en défense d’un extrait du compte-rendu de la réunion du Conseil de l’Ordre du 4 novembre 2022) : Sur le terrain de la légalité externe, le requérant soutenait : 1. L’irrégularité de la procédure faute d’avis motivé préalable du Conseil de l’Ordre au dossier du Conseil de Gouvernement du 14 décembre 2022, émettant l’hypothèse, au vu des divergences entre le courrier ministériel adressé au Haut-Commissaire le 23 juin 2023 et le procès-verbal du 4 novembre 2022, que ce dernier document n’avait été communiqué à l’État que pour les besoins du contentieux ; 2. L’insuffisance de motivation de cet avis, muet sur le respect des lignes directrices par les deux candidates monégasques, sur la qualité de résidente de Mme a. A. et sur la consistance de sa reprise de clientèle, tout en comportant à l’égard du requérant un motif jugé calomnieux et diffamatoire hérité de l’année 2021 (son incapacité prétendue à « se conformer aux obligations et codes de la profession ») ; 3. La violation du principe du contradictoire et du principe d’égalité entre les candidats, les postulantes retenues ayant bénéficié d’un entretien officiel tandis que M. g. B. n’avait jamais été entendu pour réfuter les imputations portées contre lui ; 4. Le défaut d’impartialité du Conseil de l’Ordre en raison des liens de subordination unissant Mme a. A. au président de l’Ordre, M. s. G. (dirigeant du cabinet H.), le requérant mettant en doute l’effectivité du déport de ce dernier dès lors qu’il était resté présent pour l’examen des autres candidatures et avait signé l’intégralité du procès-verbal du 4 novembre 2022 ; 5. Un détournement de procédure tenant au fait que les départs en retraite auraient été volontairement différés pour permettre à Mme a. A. de justifier de quelques mois de domiciliation à Monaco, ainsi qu’une composition irrégulière de son dossier de candidature. Sur le terrain de la légalité interne, M. g. B. faisait valoir : 1. La méconnaissance de l’article 5, 1° de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000, soutenant que Mme a. A., installée depuis quelques mois seulement à Monaco, ne justifiait d’aucune participation personnelle à la vie de la cité en dehors de son emploi et ne remplissait donc pas la condition légale d’« attaches sérieuses avec la Principauté » ; 2. Une erreur de droit dans l’application de cet article 5 et des « lignes directrices » ministérielles (que les écritures des parties datent par erreur matérielle du 19 mai 2015, mais qui résultent de la lettre du 19 mai 2005) : d’une part, l’administration ne pouvait recourir à titre subsidiaire à ces lignes directrices pour départager Mme a. A. et M. g. B. puisque seul ce dernier remplissait les conditions légales de l’article 5 ; d’autre part, à la lecture du procès-verbal du 4 novembre 2022, le Conseil de l’Ordre et le Gouvernement avaient commis une erreur de droit en accordant un droit automatique à nomination aux deux candidates de nationalité monégasque sans les soumettre aux lignes directrices, alors que l’article 5, 1° place sur un pied d’égalité la nationalité monégasque et le binôme « attaches sérieuses / domicile », faussant ainsi la comparaison des mérites qui n’a porté que sur un seul poste au lieu de trois ; 3. Une erreur d’appréciation et une erreur de droit dans la mise en œuvre des critères des lignes directrices, Mme a. A. étant simple salariée et ne procédant ni à une « reprise ou intégration dans un cabinet existant » ni à une « association avec projet de reprise et parrainage du titulaire », mais seulement à la reprise de trois mandats de commissariat aux comptes déjà cédés antérieurement au cabinet H. par M. I., tandis que le critère de la compétence bancaire ou de la simple « reprise de clientèle » ne figure pas dans les textes ; 4. Un détournement de pouvoir, le Conseil de l’Ordre ayant abdiqué sa prérogative de puissance publique en se pliant à l’exigence de M. I., lequel avait conditionné sa propre radiation au 31 décembre 2022 à la nomination de Mme a. A. pour lui succéder. En défense, le Ministre d’État concluait au rejet de l’ensemble des conclusions d’annulation et, par voie de conséquence, des prétentions indemnitaires. Il opposait la régularité de la procédure consultative (production de l’extrait du procès-verbal du 4 novembre 2022, absence d’obligation légale d’auditionner les candidats, motivation suffisante de l’avis au regard de l’article 5 de la loi, liberté du Ministre d’État de retenir d’autres motifs que ceux de l’Ordre, et effectivité du déport du président s. G. remplacé par le vice-président lors de l’examen du dossier de Mme a. A.). Il soulevait l’irrecevabilité du moyen mettant en cause la légalité des nominations définitives des deux candidates monégasques (les décisions attaquées par M. g. B. n’étant pas prises pour leur application et ces autorisations n’en constituant pas la base légale). Sur le fond, l’administration défendait la légalité du recours aux lignes directrices dès lors que tant Mme a. A. (résidente monégasque travaillant depuis plus de quinze ans en cabinet à Monaco) que M. g. B. remplissaient les conditions de l’article 5, et soutenait qu’aucune erreur manifeste d’appréciation n’avait été commise en préférant Mme a. A., qui menait un projet de reprise de clientèle au sein d’un cabinet existant, à M. g. B., qui exerçait à titre individuel sans projet de reprise, d’intégration ou d’association. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une question juridique à double détente, classique dans sa structure mais délicate dans sa mise en œuvre concrète au regard des particularités du marché monégasque de l’expertise comptable : Dans quelle mesure le Ministre d’État peut-il légalement, après avis d’un Conseil de l’Ordre dont le président est l’employeur de l’une des postulantes, écarter la candidature d’un professionnel établi de longue date en Principauté au profit d’une candidate salariée, sur le fondement de lignes directrices administratives destinées à départager les demandes d’autorisation d’exercer la profession d’expert-comptable excédant le *numerus clausus* réglementaire ? Cette interrogation centrale commandait de résoudre successivement trois sous-questions : 1. Sur le plan de la légalité externe : la consultation du Conseil de l’Ordre répondait-elle aux exigences légales de motivation posées par l’article 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 et au principe d’impartialité, compte tenu des liens professionnels entre le président de l’Ordre et la candidate retenue ? 2. Sur le plan des conditions légales de recevabilité des candidatures : une candidate résidant à Monaco et y exerçant comme salariée en cabinet depuis plus de quinze ans remplit-elle la condition d’« attaches sérieuses avec la Principauté » prévue par l’article 5, 1° de la loi du 12 juillet 2000, justifiant ainsi le passage à l’étape subsidiaire de sélection par les lignes directrices ? 3. Sur le plan de la sélection comparative : le fait pour une candidate déjà salariée d’un cabinet monégasque de succéder à un expert-comptable qui sollicite sa radiation pour lui transmettre sa clientèle caractérise-t-il le respect des critères de « reprise ou intégration dans un cabinet existant » et d’« association avec projet de reprise et parrainage du titulaire » prévus par les lignes directrices du 19 mai 2005 ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant et délibérant en Assemblée plénière au titre de sa compétence en matière administrative (article 90, B de la Constitution), le Tribunal Suprême procède par un raisonnement d’une grande sobriété, structuré en sept considérants qui balayent méthodiquement le cadre normatif, la régularité formelle et procédurale, l’aptitude légale des candidats et, enfin, la mise en œuvre du pouvoir de départage. En premier lieu, la haute juridiction rappelle le socle législatif applicable en citant les dispositions combinées des articles 1er, 4 et 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000. Elle met en évidence l’architecture du régime d’accès à la profession : le principe de l’autorisation administrative préalable délivrée par arrêté ministériel (article 1er), l’existence d’un plafond numérique fixé par Ordonnance Souveraine après avis du Conseil de l’Ordre (article 4), et l’énumération limitative des quatre conditions légales cumulatives requises pour pouvoir être autorisé à exercer, assortie de l’exigence procédurale d’un avis motivé du Conseil de l’Ordre portant notamment sur la valeur du diplôme (article 5). En deuxième lieu, avant même d’examiner la procédure, le juge vérifie la prémisse de légalité interne qui conditionne tout le reste du raisonnement : l’éligibilité légale de la candidate retenue au regard de l’article 5 de la loi. Écartant implicitement mais nécessairement la thèse restrictive du requérant (qui exigeait une implication associative ou citoyenne ancienne en dehors de la sphère professionnelle et une domiciliation de longue durée), le Tribunal Suprême juge qu’il résulte des pièces du dossier que Mme a. A. exerce à Monaco depuis plus de quinze ans l’activité d’expert-comptable au sein du cabinet H., qu’elle réside à Monaco, jouit de ses droits civils, offre toutes les garanties non contestées de moralité professionnelle et détient le diplôme requis. Le juge en déduit qu’elle remplit pleinement les conditions légales de l’article 5. En troisième lieu, le Tribunal Suprême énonce le considérant de principe régissant le départage des candidatures en situation de *numerus clausus* saturé. Il rappelle qu’il appartient au Ministre d’État de s’appuyer sur les lignes directrices énumérées dans la lettre du 19 mai 2005 du Conseiller de gouvernement-ministre de l’Économie et des Finances (rectifiant ainsi silencieusement l’erreur de plume des parties qui évoquaient dans leurs écritures la date du 19 mai 2015) lorsque l’instruction révèle que le nombre de candidats remplissant les conditions de l’article 5 excède le nombre d’autorisations disponibles. Le Tribunal assortit immédiatement cette habilitation à recourir au droit souple d’une réserve fondamentale : l’autorité compétente ne peut légalement appliquer ces lignes directrices « qu’en respectant le principe d’impartialité dans l’appréciation particulière de chaque situation ». En quatrième
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2019, n° 17971 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2019, n° 17971 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2019/02-18-17971)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'accès aux professions réglementées au sein de la Principauté de Monaco, et tout particulièrement à la profession d'expert-comptable régie par la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé, constitue un terrain propice au contentieux administratif, d'autant plus lorsque cet accès est contingenté par un mécanisme de *numerus clausus*. La décision rendue le 18 février 2019 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière, s'inscrit précisément dans cette matière, bien que son dénouement se déplace du terrain substantiel du droit des professions réglementées vers celui, éminemment procédural, du désistement d'instance et de la police des écrits judiciaires. À l'origine du litige se trouve la situation de M. M.A., professionnel aspirant à exercer à titre libéral ou indépendant la profession d'expert-comptable sur le territoire monégasque. Ainsi qu'il l'expose lui-même au soutien de sa démarche contentieuse, l'intéressé a sollicité à plusieurs reprises, et ce pendant de nombreuses années, la délivrance d'une autorisation d'exercice de ladite profession. Ces démarches successives se sont toutefois heurtées à des refus systématiques de la part de l'autorité administrative compétente. Antérieurement à la présente instance, M. M.A. avait d'ailleurs déjà engagé un contentieux devant le Tribunal Suprême afin de contester, d'une part, le dernier des refus explicites ou implicites qui lui avaient été opposés et, d'autre part, les trois dernières autorisations d'exercice qui avaient été accordées par l'administration à d'autres professionnels concurrents. L'élément déclencheur de la nouvelle séquence administrative et contentieuse réside dans l'évolution de la composition du corps professionnel. M. M.A. a en effet appris la cessation des fonctions d'un membre en exercice de la profession d'expert-comptable, identifié dans la décision comme étant Madame D. Estimant que ce départ libérait nécessairement une place au regard du quota réglementaire et souhaitant manifester derechef sa volonté constante d'exercer la profession d'expert-comptable à Monaco, M. M.A. a formellement déposé, le 15 septembre 2017, une nouvelle demande d'admission au tableau de l'Ordre des experts-comptables de Monaco et d'autorisation d'exercice auprès du Ministre d'État. Conformément aux règles régissant le silence de l'administration en droit public monégasque, l'absence de réponse expresse du Ministre d'État dans le délai légal de quatre mois a fait naître, le 18 janvier 2018, une décision implicite de rejet de la demande formulée le 15 septembre 2017. Parallèlement ou postérieurement à la naissance de cette décision implicite, le processus administratif d'attribution des places vacantes a suivi son cours puisque, par un arrêté en date du 3 avril 2018, l'autorité administrative a autorisé un autre candidat, M. C., à exercer la profession d'expert-comptable à Monaco. C'est dans ce contexte de refus réitérés et de concurrence pour l'obtention d'un agrément contingenté que le litige s'est noué devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant le silence gardé par l'administration, M. M.A. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 16 mars 2018 sous le numéro de rôle TS 2018-10. Par cet acte introductif d'instance, le requérant sollicitait, sur le fondement du recours pour excès de pouvoir en matière administrative (prévu par l'article 90-B de la Constitution), l'annulation de la décision implicite du Ministre d'État du 18 janvier 2018 rejetant sa demande du 15 septembre 2017 d'admission au tableau de l'Ordre des experts-comptables de Monaco, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de sa requête initiale, M. M.A. développait une argumentation articulée autour de la légalité interne de la décision de refus. Il faisait valoir que la décision implicite était entachée d'irrégularité dès lors que le *numerus clausus* limitant le nombre de professionnels autorisés n'était plus atteint depuis la cessation des fonctions de Madame D. Dès lors qu'une place était vacante, le requérant soutenait qu'il remplissait l'intégralité des quatre conditions légales posées par l'article 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative à l'exercice de la profession d'expert-comptable. Pour conforter la légitimité et le sérieux de sa candidature, il mettait en avant son implication effective et durable dans la vie économique monégasque, précisant être salarié depuis cinq années au sein de cabinets monégasques et avoir acquis la qualité d'associé au sein de la dernière de ces structures professionnelles. Enfin, il alléguait qu'au moment de sa demande, aucun autre candidat ne semblait s'être présenté pour occuper le poste laissé vacant. L'instruction de l'affaire a été confiée, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 19 mars 2018, à Madame Magali Ingall-Montagnier, Membre suppléant désignée en qualité de rapporteur. En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 18 mai 2018, concluant au rejet pur et simple de la requête. La stratégie défensive de l'administration reposait sur l'inopérance du moyen soulevé par le requérant, découlant d'une analyse particulière de la nature juridique de la décision implicite attaquée. Selon le Ministre d'État, le rejet implicite né le 18 janvier 2018 ne constituait nullement une appréciation définitive et au fond de la candidature de M. M.A. au regard des conditions requises pour la délivrance d'une autorisation d'exercice. Il s'agissait uniquement, selon les écritures ministérielles, d'un « rejet provisoire », intervenu dans l'attente de la mise en œuvre effective par l'administration de la procédure idoine au cours de laquelle la candidature du requérant devait être examinée conjointement et comparativement avec celles des autres candidats potentiels. L'échange des mémoires s'est poursuivi avec le dépôt d'une réplique par M. M.A., enregistrée le 29 mai 2018. Tout en maintenant ses conclusions initiales, le requérant a entendu faire évoluer le cadre du litige sur deux points majeurs. D'une part, sur le plan de l'objet du recours, il a demandé à ce que sa requête initiale soit considérée comme étant également dirigée contre l'arrêté du 3 avril 2018 (intervenu en cours d'instance) ayant autorisé un tiers, M. C., à exercer la profession d'expert-comptable. D'autre part, sur le terrain de la légalité interne et du détournement de pouvoir, le requérant a durci le ton de ses écritures en soutenant que la décision de rejet de sa demande était en réalité fondée sur un « motif discriminatoire » et procédait d'une « volonté de persécution » à son encontre. Cette escalade verbale et procédurale a suscité une réaction ferme du Ministre d'État dans sa duplique, enregistrée au Greffe Général le 2 juillet 2018. Sur le plan strictement procédural de la recevabilité des conclusions nouvelles, l'autorité administrative a objecté que si le requérant conservait la faculté de déférer à la censure du Tribunal Suprême un arrêté qu'il conteste par la voie d'une requête autonome, il ne pouvait valablement « greffer » en cours d'instance une nouvelle requête dirigée contre une décision postérieure et juridiquement distincte de la décision initialement attaquée. Surtout, réagissant aux accusations de discrimination et de persécution, le Ministre d'État a formulé des conclusions reconventionnelles sur le fondement de l'article 23 de la loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 relative aux écrits diffamatoires, demandant au Tribunal d'ordonner la suppression formelle du point 2 de la page 2 de la réplique du requérant. La procédure écrite a été formellement close par un procès-verbal de clôture établi par Madame le Greffier en Chef en date du 11 juillet 2018. Toutefois, postérieurement à cette clôture, un rebondissement procédural décisif est intervenu : par des conclusions aux fins de désistement enregistrées au Greffe Général le 14 septembre 2018, M. M.A. a demandé au Tribunal Suprême de constater son désistement pur et simple de l'instance, tout en sollicitant que les dépens soient laissés à la charge de chacune des parties. Le Ministre d'État ne s'est pas opposé à ce désistement. Par ordonnance du 21 décembre 2018, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 31 janvier 2019, à l'issue de laquelle la décision commentée a été rendue le 18 février 2019. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si le litige soulevait initialement d'intéressantes questions de fond relatives au régime juridique du *numerus clausus* des experts-comptables sous l'empire de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000, à la qualification de « rejet provisoire » d'une décision implicite née du silence de l'administration, ainsi qu'à la recevabilité de conclusions additionnelles dirigées en cours d'instance contre un acte administratif individuel postérieur et distinct attribuant le poste convoité à un tiers, l'évolution procédurale de l'affaire a entièrement déplacé le centre de gravité du contrôle juridictionnel. Du fait du dépôt des conclusions du 14 septembre 2018 par le requérant et du maintien des conclusions reconventionnelles du Ministre d'État, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, se trouvait confronté à une triple problématique d'ordre strictement procédural et disciplinaire : En premier lieu, à quelles conditions le juge administratif de l'excès de pouvoir peut-il donner acte du désistement d'instance formulé par le requérant postérieurement à la clôture de l'instruction, et quelle est l'incidence de la demande du requérant tendant au partage des dépens sur le caractère « pur et simple » de ce désistement ainsi que sur l'attribution finale de la charge desdits dépens ? En deuxième lieu, et c'est là que réside tout l'intérêt théorique et pratique de l'arrêt, le désistement du requérant, accepté par l'administration défenderesse et mettant fin à l'instance principale en annulation, dessaisit-il le Tribunal Suprême de son pouvoir de police des débats et fait-il obstacle à ce qu'il statue sur les conclusions du défendeur tendant à la suppression de passages injurieux ou diffamatoires contenus dans les mémoires échangés avant le désistement, sur le fondement de l'article 23 de la loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 ? En troisième lieu, dans l'affirmative, l'imputation à l'autorité ministérielle, dans un mémoire en réplique, d'un « motif discriminatoire » et d'une « volonté de persécution » pour justifier un refus d'autorisation administrative d'exercice professionnel excède-t-elle les limites de la liberté de parole inhérente aux droits de la défense au point de revêtir un caractère injurieux ou diffamatoire justifiant sa suppression par le juge ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande concision et sa structuration binaire, répondant successivement aux deux séries de conclusions demeurant en débat après l'abandon par le requérant de ses prétentions au fond. En premier lieu, statuant « Sur les conclusions à fin de désistement », la Haute Juridiction procède à une vérification méthodique des conditions de validité et d'efficacité du désistement en contentieux administratif. Le Tribunal relève tout d'abord la matérialité de la manifestation de volonté du requérant, en constatant que par ses conclusions enregistrées le 14 septembre 2018, M. M.A. a déclaré se désister purement et simplement de son recours. Le juge relève ensuite l'attitude de la partie défenderesse, notant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement. Cette précision, classique en procédure administrative contentieuse, permet de parfaire le contrat judiciaire ou, à tout le moins, de lever tout obstacle lié à l'acquiescement du défendeur lorsque celui-ci a déjà produit des mémoires au fond. Enfin, le Tribunal qualifie souverainement l'acte procédural en jugeant « que le désistement est pur et simple » et en déduit logiquement « qu'il y a lieu d'en donner acte ». On observera avec intérêt que, bien que le requérant ait assorti sa demande de désistement d'une conclusion tendant à ce que les dépens soient laissés à la charge de chacune des parties (ainsi qu'il ressort des visas de la décision), le Tribunal Suprême ne considère pas cette prétention accessoire sur les frais comme une condition suspensive ou résolutoire susceptible d'altérer le caractère « pur et simple » du désistement quant au fond du droit. Le juge dissocie ainsi radicalement la volonté d'abandonner l'instance de la question du sort des dépens, laquelle relève de son office propre. En second lieu, statuant « Sur les conclusions tendant à la suppression des passages injurieux ou diffamatoires », le Tribunal Suprême affirme implicitement mais nécessairement la survivance de son office disciplinaire et de police du procès nonobstant le donné acte du désistement. Le donné acte du désistement n'éteint que l'action principale en annulation de l'acte administratif ; il ne purge pas rétroactivement le dossier de procédure des écrits qui y ont été versés et ne prive pas la partie lésée par ces écrits du droit d'en obtenir la cancellation. Pour fonder sa décision de suppression, la juridiction vise et applique directement l'article 23 de la loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 sur l'exercice des professions d'avocat-défenseur et d'avocat. Le Tribunal rappelle la règle légale issue de ce texte, selon laquelle il « peut ordonner la suppression des passages injurieux ou diffamatoires contenus dans les écrits des représentants des parties ». Appliquant cette prérogative légale à l'espèce, le juge opère une qualification juridique directe des propos litigieux contenus dans les écritures du requérant. Il juge « qu'à ce titre, doit être supprimé le point 2 de la réplique relative au motif discriminatoire imputé au Ministre d'État ». Sans entrer dans une exégèse détaillée des termes employés par le requérant (que les visas résument par l'allégation d'un « motif discriminatoire » et d'une « volonté de persécution »), le Tribunal Suprême estime que le fait d'imputer au Ministre d'État un mobile discriminatoire dépourvu de démonstration objective franchit le seuil de l'argumentation juridique admissible (telle que la critique d'une erreur d'appréciation ou même d'un détournement de pouvoir) pour tomber sous le coup de la qualification d'écrit injurieux ou diffamatoire au sens de la loi de 1982. Enfin, sans motivation spécifique dans le corps des considérants mais par une conséquence légale directe tirée dans le dispositif, le Tribunal rejette implicitement la demande du requérant visant au partage des dépens et applique la règle traditionnelle selon laquelle la partie qui se désiste supporte la charge intégrale des frais de l'instance qu'elle a inutilement engagée. ### C. Le dispositif À l'issue de son délibéré en assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Il est donné acte du désistement de M. A. > Le point 2 de la réplique de M. A. est supprimé ; > Les dépens sont mis à la charge de M. A. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 18 février 2019 par le Tribunal Suprême de Monaco, bien qu'elle n'aborde pas le fond du droit matériel en raison du désistement du requérant, présente une richesse doctrinale certaine à plusieurs égards. Elle offre tout d'abord un aperçu éclairant des problématiques contentieuses liées à l'application de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé, avant de fixer des principes fermes en matière de procédure administrative contentieuse, tant sur le régime du désistement que sur la police des écrits judiciaires régie par la loi n° 1.047 du 28 juillet 1982. #### 1. Les questions substantielles et procédurales éludées par le désistement : le contentieux de l'accès aux professions contingentées L'analyse des visas de l'arrêt permet de saisir avec précision la trame d'un contentieux récurrent devant le Tribunal Suprême statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution : celui des autorisations administratives d'exercice d'activités professionnelles soumises à un *numerus clausus*. En l'espèce, le litige mettait en tension deux logiques juridiques distinctes quant à la portée du silence gardé par l'administration sur une demande d'admission au tableau de l'Ordre des experts-comptables. Du point de vue de l'administré, dès lors qu'une place devient vacante au sein du quota réglementaire (en l'occurrence par la cessation des fonctions d'un professionnel en exercice) et que le candidat réunit les conditions légales d'aptitude et de moralité fixées par l'article 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000, le silence gardé par le Ministre d'État pendant quatre mois fait naître une décision implicite de rejet qui s'analyse comme un refus au fond d'accorder l'autorisation sollicitée. Si aucun autre candidat ne s'est manifesté et que le plafond n'est pas atteint, un tel refus apparaît, aux yeux du requérant, comme entaché d'excès de pouvoir. La défense déployée par le Ministre d'État dans sa contre-requête introduisait toutefois une subtilité procédurale particulièrement remarquable en soutenant l'inopérance des moyens de légalité interne. L'administration qualifiait en effet la décision implicite de rejet de simple « rejet provisoire ». Selon cette thèse, la vacance d'un poste soumis à *numerus clausus* n'ouvre pas un droit automatique au premier demandeur chronologique remplissant les conditions légales (« premier arrivé, premier servi »), mais impose ou permet à l'administration d'organiser une procédure d'examen comparatif des mérites au cours de laquelle les différentes candidatures seront examinées conjointement. Dès lors, la décision implicite née mécaniquement de l'écoulement du délai de quatre mois ne traduirait pas une appréciation négative de la valeur de la candidature, mais seulement le refus d'y statuer isolément avant la mise en œuvre de la procédure d'instruction conjointe. Le désistement de M. M.A. a privé le Tribunal Suprême de l'occasion de se prononcer sur la validité de cette qualification de « rejet provisoire » et sur ses conséquences quant à l'opérance des moyens tirés de la réunion des conditions de l'article 5 de la loi de 2000. De même, le désistement a éteint le débat relatif à la recevabilité des conclusions formulées par le requérant dans son mémoire en réplique du 29 mai 2018, par lesquelles il prétendait étendre l'objet de sa requête initiale (dirigée contre le refus implicite du 18 janvier 2018) à l'arrêté du 3 avril 2018 ayant attribué l'autorisation d'exercice à un tiers concurrent (M. C.). L'objection soulevée en duplique par le Ministre d'État s'appuyait sur un principe fondamental du contentieux administratif de l'excès de pouvoir, gouverné par l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours pour excès de pouvoir - Actes réglementaires Ordres professionnels Loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé - Ordre des experts comptables - Édiction de la norme « 1-Indépendance » - Contestation de la décision relevant de la compétence du Tribunal Suprême en vertu de l'article 90 B de la Constitution - Édiction de la norme professionnelle de nature à garantir l'indépendance des commissaires aux comptes - Norme déontologique susceptible d'être disciplinairement sanctionnée Compétence du Ministre d'État pour édicter des règles d'exercice d'une profession sur la proposition d'organes représentatifs de la profession Entrée en vigueur d'une règle déontologique subordonnée à l'approbation du Ministre d'État - Incompétence du Ministre d'État pour attribuer au Conseil de l'Ordre des experts comptables le pouvoir d'édicter des règles déontologiques. Norme « 1-Indépendance » édictée par une autorité incompétente Décision illégale (oui) Procédure Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 relative à l'organisation et au fonctionnement du Tribunal Suprême - Annulation d'un acte administratif - Délai de recours limité à deux mois - Recours tardif - Irrecevabilité - Exception d'illégalité d'un acte administratif - Invocabilité permanente Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 19 février 2016, b. RA., s. GA. et t. GU. c/ Ordre des experts-comptables et État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours pour excès de pouvoir - Actes réglementaires Ordres professionnels Loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé - Ordre des experts comptables - Édiction de la norme « 1-Indépendance » - Contestation de la décision relevant de la compétence du Tribunal Suprême en vertu de l'article 90 B de la Constitution - Édiction de la norme professionnelle de nature à garantir l'indépendance des commissaires aux comptes - Norme déontologique susceptible d'êtr??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? r laquelle le Ministre d'État expose d'abord que les professions d'expert-comptable et de comptable agréé sont principalement régies par la loi n°1.231 du 12 juillet 2000 ; qu'aux termes de l'article 6 de cette loi, les experts-comptables sont seuls habilités à exercer les fonctions de commissaire aux comptes, lesquelles sont régies par la loi n° 408 du 20 janvier 1945 ; que, dans le cadre de la mission de « mise en place de normes et recommandations professionnelles » que lui confie l'article 13-8° de son règlement intérieur approuvé par l'arrêté ministériel n° 2014-482 du??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? nt Charles, Président, M. Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, officier de l'Ordre de Saint Charles, Vice-président, rapporteur, Monsieur José SAVOYE, chevalier de l'Ordre de Saint Charles, membre titulaire, M. Didier RIBES, membre titulaire, M. Guillaume DRAGO, membre suppléant. et prononcé le dix-neuf février deux mille seize en présence de Mademoiselle Alexia BRIANTI, Substitut du Procureur général, par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Béatrice BARDY, greffier en chef, chevalier de l'ordre de Saint-Charles. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 19 février 2016, b. RA., s. GA. et t. GU. c/ Ordre des experts-comptables et État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27208 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27208 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2005/03-08-27208)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La régulation de l'accès aux professions libérales et réglementées constitue un point d'observation privilégié des rapports entre l'autorité administrative, les instances ordinales et les administrés. La décision rendue le 8 mars 2005 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, s'inscrit dans ce cadre en tranchant un litige relatif aux conditions d'accès à la profession de comptable agréé sous l'empire de la loi n° 1231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé. En l'espèce, Monsieur H. G. souhaitait être autorisé à exercer la profession de comptable agréé sur le territoire monégasque. Conformément à l'architecture mise en place par la loi n° 1231 du 12 juillet 2000, l'exercice des professions d'expert-comptable et de comptable agréé, ainsi que l'usage de ces titres, sont subordonnés à la délivrance d'une autorisation administrative prenant la forme d'un arrêté ministériel, après avis motivé du conseil de l'ordre des experts-comptables. Aux fins de satisfaire aux exigences légales, et plus particulièrement à la condition de stage de trois années prévue par l'article 9 de la loi précitée, M. H. G. faisait valoir différentes expériences professionnelles acquises en France. Il indiquait ainsi avoir accompli un stage d'une durée de six mois auprès d'un professionnel dénommé M. Samba, ainsi qu'un stage d'une durée de six ans, mais effectué à mi-temps, auprès d'un autre professionnel, M. Assas. Estimant que le cumul de ces périodes, compte tenu de la possibilité d'effectuer des stages à mi-temps telle que prévue par la réglementation française, lui permettait de justifier de l'accomplissement des trois années de stage requises par la législation monégasque, il a déposé une demande d'inscription et d'autorisation d'exercice. Il apparaît également dans les éléments factuels débattus entre les parties qu'un professionnel exerçant à Monaco, M. P., était impliqué dans les démarches ou perspectives professionnelles du requérant, l'administration précisant que ce dernier n'avait jamais fait connaître à l'ordre son intention de cesser son activité, mais s'était seulement déclaré disposé à prendre M. H. G. en qualité de stagiaire. Lors de l'instruction de la candidature par les instances ordinales, des divergences sont apparues quant aux pièces justificatives requises. Le conseil de l'ordre a sollicité la justification d'une activité d'expert-comptable stagiaire par la présentation de bulletins de salaire, exigence à laquelle M. H. G. estimait pouvoir refuser de se plier en la qualifiant de disproportionnée au regard du texte de la loi monégasque. Par ailleurs, une lettre du président du conseil de l'ordre en date du 26 février 2004 ainsi qu'une délibération antérieure faisaient état de la position de l'institution ordinale quant à l'accueil de nouveaux comptables agréés et à la politique de développement de l'expertise comptable. Le 27 avril 2004, le conseil de l'ordre des experts-comptables a émis un avis défavorable sur la demande présentée par M. H. G. Cet avis reposait, selon les éléments rapportés par l'administration, sur le fait que le candidat n'établissait pas avoir effectué le stage requis de trois années auprès d'un expert-comptable ou d'un comptable agréé dans des conditions conformes à la loi, ainsi que sur des considérations liées à l'existence d'un *numerus clausus* fixé par une ordonnance souveraine du 18 août 2003. Au regard de ces éléments, il était suggéré que l'intéressé accomplisse un stage d'expert-comptable afin de pouvoir ultérieurement exercer cette profession, que le conseil de l'ordre souhaitait privilégier. Suivant cet avis, le Ministre d'État a refusé d'autoriser M. H. G. à exercer la profession de comptable agréé. Cette décision de refus a été portée à la connaissance de l'intéressé par une lettre du commissaire du gouvernement près le conseil de l'ordre des experts-comptables en date du 27 mai 2004. M. H. G. ayant contesté cette position (selon des modalités non précisées dans la décision, mais ayant conduit à un réexamen), une seconde décision, confirmant le refus initial, lui a été notifiée par une lettre du même commissaire du gouvernement en date du 29 juillet 2004. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce double refus administratif, M. H. G. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au greffe général le 29 septembre 2004, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 23 décembre 2004. Son recours tendait à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision initiale du Ministre d'État notifiée le 27 mai 2004 lui refusant l'autorisation d'exercer la profession de comptable agréé et, d'autre part, de la décision confirmative notifiée le 29 juillet 2004. Au soutien de ses prétentions, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, mettant en cause tant la régularité de la procédure consultative menée devant le conseil de l'ordre que le bien-fondé des motifs retenus par l'autorité ministérielle et la légalité même de la réglementation instituant un *numerus clausus*. Sur le terrain de la légalité externe et des garanties procédurales, M. H. G. contestait en premier lieu l'existence même ou la régularité de l'avis du conseil de l'ordre, soutenant dans sa réplique que la simple affirmation du Ministre d'État ne suffisait pas à justifier de l'existence de cet avis, lequel n'avait pas été versé aux débats ni communiqué à l'intéressé. Il invoquait également un défaut d'impartialité et un manquement à l'équité, en se prévalant notamment des stipulations de l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques des Nations Unies du 16 décembre 1966. Selon le requérant, il ressortait d'un extrait de délibération versé aux débats que le conseil de l'ordre avait déjà arrêté le principe de s'opposer à sa candidature avant même d'en avoir été officiellement saisi. En outre, par voie d'exception, il mettait en doute la régularité procédurale de l'ordonnance souveraine du 18 août 2003 relative au *numerus clausus*, en faisant valoir que ni le texte de cette ordonnance ni les pièces en sa possession ne justifiaient que le conseil de l'ordre eût été préalablement consulté lors de son élaboration. Sur le terrain de la légalité interne, M. H. G. soutenait que les décisions attaquées étaient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir. S'agissant de la condition de stage, il affirmait avoir produit les pièces justificatives nécessaires démontrant l'accomplissement de trois années de stage (six mois à temps plein et six ans à mi-temps en France). Il faisait valoir que l'article 9 de la loi n° 1231 du 12 juillet 2000 n'exigeait nullement un stage salarié donnant lieu à la production de bulletins de paie, contrairement à la réglementation française, mais que cette même réglementation française autorisait en revanche la réalisation de stages à mi-temps. S'agissant du *numerus clausus*, il soutenait l'avoir respecté (en lien avec la situation de M. P.) et contestait, en tout état de cause, la légalité de la limitation du nombre de professionnels au regard de la liberté d'établissement. Enfin, appuyant son moyen de détournement de pouvoir sur la lettre du président du conseil de l'ordre du 26 février 2004, il soutenait que le refus qui lui était opposé procédait en réalité d'une volonté de principe de l'ordre de ne plus autoriser aucun comptable agréé, ce qui revenait, selon lui, à refuser délibérément d'appliquer la loi du 12 juillet 2000 sous couvert de vouloir rehausser le niveau de la profession. En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête enregistrée le 29 novembre 2004 et une duplique enregistrée le 26 janvier 2005, concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble des moyens soulevés. Sur la régularité formelle et procédurale, le Ministre d'État exposait que le conseil de l'ordre avait bel et bien émis un avis défavorable le 27 avril 2004. Il soutenait que cet avis préparatoire n'avait pas à être communiqué au candidat, la loi du 12 juillet 2000 n'imposant une procédure contradictoire, en son article 5, que dans l'hypothèse d'un retrait d'autorisation et non lors d'une demande initiale. Quant à l'article 14 du Pacte des Nations Unies relatif aux droits civils et politiques, l'administration faisait valoir qu'il n'était pas applicable à la procédure consultative d'inscription au tableau et que l'opinion informelle antérieurement émise par le conseil dans une délibération ne préjugeait pas de l'avis officiel rendu le 27 avril 2004. Sur le fond du droit, l'autorité ministérielle articulait sa défense autour de la dualité des motifs fondant le refus, tout en soulignant le caractère déterminant et suffisant du premier d'entre eux. Le premier motif résidait dans l'absence de justification d'un stage conforme à l'article 9 de la loi du 12 juillet 2000, le stage invoqué par M. H. G. ayant été effectué auprès d'un expert-comptable français et non d'un expert-comptable monégasque, et dans des conditions ne répondant pas aux exigences requises. Le second motif tenait à l'existence du *numerus clausus* — lequel était atteint puisque M. P. n'avait jamais manifesté l'intention de cesser son activité, mais seulement de prendre le requérant comme stagiaire — et au souhait de l'ordre de développer la profession d'expert-comptable afin d'améliorer la technicité des professionnels de la comptabilité. Pour le Ministre d'État, cette orientation répondait à un objectif d'intérêt général exclusif de tout détournement de pouvoir et se traduisait par une simple proposition faite au candidat d'accomplir un stage d'expert-comptable. Surtout, l'administration insistait sur le fait que le motif tiré de l'absence de stage régulier suffisait, à lui seul, à justifier légalement le rejet de la demande, rendant ainsi totalement inopérants les moyens dirigés contre le respect du *numerus clausus* ou contre la légalité de l'ordonnance souveraine du 18 août 2003 (laquelle, au demeurant, avait bien été prise après avis de l'ordre et se trouvait justifiée par l'exiguïté du territoire monégasque). Par une ordonnance du 6 février 2005, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 8 mars 2005, lors de laquelle ont été entendus le rapport de M. Michel Bernard, les observations de Maître Samak pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait plusieurs questions de droit administratif général et spécial, touchant à la fois au droit processuel administratif (régime des actes préparatoires, champ d'application des garanties conventionnelles du procès équitable) et au droit matériel des professions réglementées (compétence d'appréciation de l'autorité administrative dans le silence des textes d'application, contrôle juridictionnel d'une décision reposant sur une pluralité de motifs). On peut synthétiser le problème juridique central en deux interrogations complémentaires : D'une part, sur le plan de la légalité externe, la procédure de délivrance d'une autorisation d'exercer la profession de comptable agréé prévue par la loi n° 1231 du 12 juillet 2000, qui fait intervenir à titre consultatif le conseil de l'ordre des experts-comptables, impose-t-elle à l'administration, en vertu d'un texte, d'un principe général du droit ou de l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, de communiquer au candidat l'avis émis par cet organisme ordinal et d'entourer cette phase consultative des garanties propres aux organes juridictionnels ? D'autre part, sur le plan de la légalité interne, en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires précisant les modalités d'accomplissement du stage de trois ans exigé par l'article 9 de la loi du 12 juillet 2000, quelle est l'étendue du pouvoir d'appréciation du Ministre d'État pour évaluer un stage effectué à l'étranger, et quelle est l'incidence, sur la légalité de la décision de refus, de la contestation d'un second motif tiré de l'application d'un *numerus clausus* lorsque le premier motif tiré de l'insuffisance du stage s'avère déterminant ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de M. H. G., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré, sobre et classique, distinguant nettement l'examen de la légalité externe de celui de la légalité interne des décisions ministérielles attaquées. #### 1. L'examen de la légalité externe : la nature purement administrative et non contradictoire de la consultation ordinale Le Tribunal Suprême commence par circonscrire le cadre légal de la compétence et de la procédure en visant la combinaison des articles 1er, 5, 9 et 20 de la loi n° 1231 du 12 juillet 2000. Il en rappelle la règle fondamentale : l'exercice des professions d'expert-comptable et de comptable agréé ainsi que l'usage des titres correspondants sont subordonnés à une autorisation administrative délivrée par arrêté ministériel, prise après avis motivé du conseil de l'ordre. Sur cette base, la Haute Juridiction écarte successivement trois séries de critiques formelles et procédurales : En premier lieu, répondant au moyen par lequel le requérant mettait en doute l'existence même de la consultation ordinale faute de production matérielle de l'avis dans un premier temps, le Tribunal procède à une vérification factuelle à partir de l'instruction. Il relève « qu'il ressort des pièces du dossier que le conseil de l'ordre a procédé à l'examen de la demande d'inscription de M. G. et que la décision attaquée rejetant cette demande a été prise au vu de l'avis de ce conseil ». Dès lors, le grief tiré du défaut de recueil de l'avis obligatoire est écarté comme manquant en fait. En deuxième lieu, le juge administratif suprême se prononce sur l'obligation de communication préalable de cet avis au postulant. Par une formule de principe très nette, il affirme « qu'aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe général du droit n'obligeait à communiquer l'avis du conseil de l'ordre au requérant ». Ce faisant, le Tribunal Suprême confirme qu'un refus d'autorisation initiale d'accès à une profession réglementée, contrairement à une mesure de retrait d'autorisation ou à une sanction disciplinaire, ne revêt pas le caractère d'une mesure prise en considération de la personne ou d'une sanction impliquant, en vertu des principes généraux des droits de la défense, la communication préalable des avis recueillis au cours de l'instruction administrative. En troisième lieu, le Tribunal tranche la question de l'applicabilité de l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (rendu exécutoire à Monaco par l'ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998). Cet article garantit le droit à un procès équitable devant un tribunal compétent, indépendant et impartial. Le juge monégasque écarte l'invocation de ce texte international par une qualification juridique précise des fonctions de l'organe consulté : « lorsqu'il se borne à donner un avis sur une demande d'autorisation d'exercice de la profession de comptable agréé, le conseil de l'Ordre n'est pas un tribunal au sens de l'article 14 du pacte des Nations Unies relatif aux droits civils et politiques ». La nature purement consultative de l'intervention ordinale dans le processus d'autorisation administrative fait ainsi obstacle, « en tout état de cause », à ce que le requérant puisse utilement invoquer les stipulations de l'article 14 pour critiquer la régularité de la procédure (notamment quant au grief de préjugement tiré des délibérations antérieures de l'ordre). #### 2. L'examen de la légalité interne : le pouvoir d'appréciation ministériel dans le silence de la loi et la neutralisation des motifs surabondants Abordant le bien-fondé des décisions de refus, le Tribunal Suprême s'attache d'abord à l'interprétation et aux modalités d'application de l'article 9 de la loi du 12 juillet 2000, aux termes duquel : « Peuvent seules être autorisées à exercer la profession de comptable agréé, les personnes qui ... ont ... accompli un stage de trois ans auprès d'un expert-comptable ou d'un comptable agréé ». Le juge constate une lacune — ou du moins une absence de précision — dans l'ordonnancement juridique positif : il n'existe pas de disposition législative ou réglementaire précisant concrètement les conditions dans lesquelles ce stage de trois ans doit être accompli (notamment quant au lieu d'accomplissement, au statut du stagiaire ou aux modalités temporelles telles que le mi-temps). Face à ce silence des textes, le Tribunal Suprême refuse de considérer que l'application de la loi serait paralysée ou que toute expérience présentée par le candidat devrait être mécaniquement validée. Il pose au contraire la règle selon laquelle « il appartient au Ministre d'État, après avis du conseil de l'Ordre, d'apprécier si le stage effectué par un candidat permet de l'autoriser à exercer la profession de comptable agréé ». L'autorité investie du pouvoir de décision individuelle détient donc une compétence d'appréciation propre pour vérifier l'adéquation du stage aux finalités de la loi. Conformément aux canons du contentieux de l'excès de pouvoir en présence d'un large pouvoir d'appréciation technique, le Tribunal Suprême exerce sur cette évaluation un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation. Appliquant ce standard aux faits de l'espèce, il juge « qu'en se fondant, pour rejeter par la décision attaquée notifiée le 27 mai 2004, la demande d'autorisation de M. G., sur les conditions dans lesquelles il avait effectué son stage en France, le Ministre d'État n'a pas commis une erreur manifeste d'appréciation ». Une fois la légalité de ce premier motif validée, le Tribunal Suprême met en œuvre la technique classique du contrôle de la pluralité de motifs. L'administration s'était également référée, dans le cadre de l'instruction et des échanges avec le requérant, à la question du *numerus clausus* institué par l'ordonnance souveraine du 18 août 2003 et à la politique de développement de l'expertise comptable. Le juge relève « qu'il résulte de l'instruction que, même s'il n'avait entendu retenir que ce motif [celui tiré des conditions du stage], le Ministre d'État aurait pris la même décision ». Dès lors que le motif relatif au stage était légal et déterminant, les critiques dirigées contre le second motif deviennent inopérantes. Le Tribunal en déduit logiquement que la circonstance que le *numerus clausus* n'aurait pas été atteint en fait, ou qu'il aurait été fixé illégalement en droit par l'ordonnance du 18 août 2003, « est sans influence sur la légalité de cette décision et de la décision notifiée le 29 juillet 2004, qui l'a confirmée ». Enfin, de manière lapidaire, le Tribunal écarte le moyen tiré du détournement de pouvoir en jugeant que celui-ci « n
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27428 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27428 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/03-05-27428)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'accès aux professions libérales réglementées en Principauté de Monaco fait l'objet d'un encadrement normatif rigoureux, caractérisé par un contingentement strict dicté par les impératifs territoriaux et économiques de l'État monégasque. En matière comptable, l'exercice professionnel est régi par la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé, complétée par l'Ordonnance Souveraine n° 6.323 du 27 mars 2017 fixant le nombre maximum d'experts-comptables et de comptables agréés autorisés à exercer. L'autorisation d'établissement et d'exercice relève ainsi d'un pouvoir d'appréciation administratif exercé par le Ministre d'État, après avis des instances ordinales et délibération collégiale. Dans ce cadre, Monsieur M. A. sollicitait depuis de nombreuses années l'autorisation d'exercer la profession d'expert-comptable en Principauté, se heurtant de façon réitérée au rejet de ses candidatures. Par une précédente décision contentieuse rendue le 19 juin 2018, le Tribunal Suprême de Monaco avait fait droit au recours de Monsieur A. en annulant l'arrêté ministériel qui avait antérieurement autorisé un candidat concurrent, Monsieur S. P., à exercer ladite profession. Cette annulation avait été prononcée au motif tiré d'une irrégularité substantielle de la procédure administrative consultative : le président du Conseil de l'Ordre des experts-comptables avait en effet siégé lors de l'examen de la candidature de Monsieur P., alors même qu'existaient des liens d'intérêt étroits unissant ces deux professionnels au sein d'une société anonyme monégasque d'expertise comptable (la S.A.M. SJPS). Par voie de conséquence, le Tribunal Suprême avait également annulé le refus implicite opposé à la candidature de Monsieur A., en ce que ce refus trouvait son fondement juridique direct dans l'octroi de l'autorisation viciée accordée à son compétiteur. À la suite de cette censure juridictionnelle, l'autorité administrative a rouvert l'instruction des candidatures. Par un nouvel arrêté ministériel en date du 24 juillet 2018, publié au Journal de Monaco le 3 août 2018, le Ministre d'État a de nouveau retenu la candidature de Monsieur S. P. pour occuper le poste disponible et l'a autorisé à exercer la profession d'expert-comptable. Cette désignation expresse emportait corrélativement, de manière implicite mais nécessaire, un nouveau rejet de la candidature concurrente de Monsieur M. A., laquelle demeurait pendante devant l'administration. Saisi d'un recours gracieux formé le 17 septembre 2018 par Monsieur A. à l'encontre de ce nouvel arrêté d'autorisation, le Ministre d'État a gardé le silence, faisant ainsi naître une décision implicite de rejet. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 15 mars 2019 sous le numéro TS 2019-08, Monsieur M. A. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution monégasque, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre : - l'arrêté ministériel du 24 juillet 2018 autorisant Monsieur S. P. à exercer la profession d'expert-comptable ; - la décision implicite rejetant sa propre demande d'admission au tableau de l'Ordre des experts-comptables de Monaco ; - la décision implicite du Ministre d'État portant rejet de son recours gracieux du 17 septembre 2018. Par ordonnance présidentielle du 22 mars 2019, la requête a été communiquée à Monsieur S. P. en qualité de tiers intéressé dont les droits étaient directement affectés par le litige. À l'appui de son pourvoi en annulation, Monsieur A. a articulé plusieurs moyens de légalité externe et interne. Sur le plan formel, le requérant a soutenu dans sa requête introductive d'instance que les décisions implicites de refus qui lui étaient opposées étaient illégales faute de motivation. Sur le fond, il a invoqué l'erreur manifeste d'appréciation commise par l'autorité ministérielle dans l'examen comparé des candidatures. Il a affirmé satisfaire à l'ensemble des conditions prescrites par la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 ainsi qu'aux lignes directrices administratives fixées par une lettre du Conseiller de Gouvernement pour l'économie du 19 mai 2015. Contestant les mérites de son concurrent, Monsieur A. a fait valoir que Monsieur P. ne répondait pas aux exigences desdites lignes directrices — notamment quant au critère impératif d'un exercice professionnel récent en cabinet à Monaco —, que la notion d'« enfant du pays » invoquée en faveur de Monsieur P. demeurait juridiquement imprécise, et qu'au regard des motifs ayant justifié la précédente annulation du 19 juin 2018, le choix porté sur ce candidat procédait d'une appréciation erronée de ses garanties déontologiques et statutaires. Dans sa contre-requête enregistrée le 17 mai 2019, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral du recours. En défense, l'administration a fait valoir que le rejet de la candidature de Monsieur A. découle de plein droit de l'autorisation contingentée accordée à Monsieur P. et présente un caractère nécessairement implicite, dispensant l'autorité administrative de motiver tant le choix de l'attributaire que le rejet des candidatures concurrentes. Sur le fond, le Ministre d'État a soutenu que Monsieur P. remplissait toutes les conditions légales et réglementaires, que les attaches monégasques substantielles requises par les lignes directrices intègrent légitimement la qualité d'« enfant du pays », et que l'irrégularité procédurale sanctionnée en 2018 n'entachait nullement la moralité du candidat retenu. Intervenant à l'instance par mémoire enregistré le 27 mai 2019, Monsieur S. P. a sollicité le rejet de la requête et a formulé des conclusions reconventionnelles tendant à la condamnation de Monsieur A. au paiement de 3 000 euros pour recours abusif, de 5 000 euros pour recours téméraire, ainsi qu'à la suppression des passages prétendument injurieux ou diffamatoires contenus dans les écritures du requérant. Au soutien de ses prétentions, l'intervenant a souligné l'ancienneté et la densité de ses attaches monégasques, son cursus au sein de la Principauté, son expérience professionnelle continue et substantielle au sein d'un cabinet monégasque d'expertise comptable et de commissariat aux comptes, son projet ancien de reprise et d'association, ainsi que sa parfaite probité. Le débat contentieux s'est ensuite noué à travers un échange nourri de mémoires complémentaires : - Dans sa réplique du 19 juin 2019, Monsieur A. a expressément abandonné son moyen tiré du défaut de motivation. Sur le fond, il a précisé que le critère de l'exercice récent en cabinet devait s'apprécier rigoureusement à la date de l'examen de la demande, contestant l'expérience utile de son compétiteur. Surtout, le requérant a introduit un moyen de légalité procédurale tiré des vices affectant la délibération du Conseil de Gouvernement du 11 juillet 2018, soutenant que l'organe délibérant n'avait pas été pleinement informé des conditions financières de l'association unissant Monsieur P. à son confrère, et a sollicité du Tribunal Suprême qu'il soit enjoint au Ministre d'État de verser aux débats le procès-verbal de cette séance ; - Par duplique du 17 juillet 2019, le Ministre d'État a répliqué que l'exercice récent requis en cabinet n'imposait nullement une continuité ininterrompue et que l'expérience globale de Monsieur P. (plus de 20 ans sur le territoire national, dont près de sept ans en cabinet comptable) prévalait sur celle du requérant. Il a en outre rappelé que la précédente décision juridictionnelle censurait une méconnaissance de l'impartialité organique et non la licéité de l'association professionnelle elle-même ; - Après l'octroi d'ultimes délais de procédure ordonné par le Président du Tribunal le 24 juillet 2019, Monsieur A. a produit une triplique enregistrée le 21 août 2019. Par cette écriture, le requérant a déclaré reprendre le moyen précédemment abandonné tiré du défaut de motivation. Il a par ailleurs insisté sur le fait que la carence du Ministre d'État, qui s'abstenait de verser au dossier le procès-verbal de la réunion du Conseil de Gouvernement du 11 juillet 2018 mentionné dans l'arrêté attaqué, privait la juridiction de la possibilité d'exercer son contrôle de légalité et empêchait de vérifier si un examen effectif et simultané de l'ensemble des candidatures pendantes avait eu lieu. Monsieur A. a dès lors demandé d'ordonner la production sous astreinte de ce document ou d'en tirer toutes conséquences de droit quant à l'illégalité de l'acte. Il a également soulevé l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires présentées par Monsieur P., lui déniant la qualité de partie principale recevable à formuler des prétentions personnelles à ce titre ; - Enfin, par mémoire du 30 août 2019, Monsieur P. a maintenu ses prétentions reconventionnelles, revendiquant sa qualité de partie mise en cause dotée des prérogatives attachées à la tierce opposition, réfuté toute erreur d'
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2016, n° 15512 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2016, n° 15512 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/11-25-15512)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur m. AM., de nationalité française et résidant en Principauté de Monaco depuis quarante-huit ans, a sollicité le 18 septembre 2013 son admission au tableau de l'Ordre des experts-comptables de Monaco. L'intéressé justifiait de l'obtention du diplôme d'expert-comptable en 1988 ainsi que d'une expérience professionnelle de plus de vingt-cinq années acquise en France, sur le territoire de la commune limitrophe de Beausoleil. Ses précédentes demandes d'admission avaient été rejetées, et aucun cabinet monégasque ne l'avait recruté antérieurement à une opportunité d'embauche et de reprise au sein du cabinet NA. À compter de 2013, il a exercé en tant que salarié au sein de ce cabinet, puis au sein du cabinet PA., avant de détenir 25 % du capital social de la société anonyme monégasque (SAM) d'expertise comptable dénommée « EXPERTISIGN », constituée avec Madame PA. et autorisée par arrêté ministériel en date du 11 mars 2015. L'exercice des professions d'expert-comptable et de comptable agréé en Principauté est régi par la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000, qui subordonne l'activité à une autorisation administrative délivrée par arrêté ministériel, dans le cadre d'un contingentement numérique fixé par ordonnance souveraine. En vertu de l'ordonnance souveraine n° 4.599 du 29 novembre 2013, ce plafond global (« numerus clausus ») a été majoré, passant de 28 à 32 professionnels autorisés. À la suite de cette modification réglementaire et de la libération de places consécutive au départ de deux comptables agréés, l'Administration a procédé au classement des candidatures en attente. Pour ce faire, des critères de sélection ont été appliqués en concertation avec le Conseil de l'Ordre des experts-comptables, reposant sur l'existence d'attaches monégasques sérieuses, l'accomplissement d'une période de travail récente de trois à cinq ans en cabinet à Monaco précédant la demande, l'intégration ou la reprise d'un cabinet existant, ainsi qu'un projet d'association assorti du parrainage du titulaire. À l'issue de cet examen, le Ministre d'État a retenu les candidatures de Mesdames AR. et TA., pourvoyant ainsi les vacances disponibles. Par une décision du Conseiller de gouvernement pour les finances et l'économie notifiée le 19 mai 2015, la demande d'admission présentée par M. AM. a été formellement rejetée au motif que le numerus clausus était atteint et que la mise en œuvre des critères susmentionnés avait conduit à privilégier d'autres postulants. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le 14 juillet 2015, M. AM. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État tendant au réexamen de sa candidature. Ce recours a fait l'objet d'un rejet implicite au terme du délai imparti à l'Administration pour statuer. Par requête enregistrée le 11 janvier 2016 au Greffe général de la Principauté de Monaco sous le numéro TS 2016-01, M. AM. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision implicite de rejet du Ministre d'État, assorti de conclusions tendant à la condamnation de l'État aux dépens. À l'appui de sa requête, complétée par son mémoire en réplique enregistré le 12 avril 2016, le requérant a articulé plusieurs moyens : 1. *La violation de l'obligation de motivation et l'erreur de droit au regard des conditions d'accès* : M. AM. soutenait que la décision initiale méconnaissait la loi du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs faute de comporter une motivation valable. Il faisait valoir qu'il remplissait l'ensemble des conditions légales posées par l'article 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 (titulaire du diplôme, pratique professionnelle, résidence en Principauté et maîtrise de la législation locale). Il affirmait également satisfaire aux critères retenus par le Gouvernement du fait de son ancienneté de résidence, de son exercice salarié à Monaco depuis 2013 et de sa participation au capital de la SAM EXPERTISIGN. 2. *L'atteinte aux prérogatives attachées à la qualité d'associé* : en application des articles 11 et 12 de la loi n° 1.231, le requérant soutenait qu'en sa qualité d'associé détenant 25 % du capital d'une SAM d'expertise comptable dûment agréée, il devait être mis en mesure de signer les actes professionnels engageant sa responsabilité. 3. *L'incompétence et le caractère discriminatoire de la sélection* : invoquant les stipulations de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales à l'appui de la recevabilité de sa contestation de la décision initiale, il affirmait qu'il n'appartenait pas au Ministre d'État de définir, après avis de l'Ordre, de nouvelles conditions d'accès qui relèveraient exclusivement du domaine de la loi. Il dénonçait en outre le caractère tardif, imprécis et arbitraire de critères non hiérarchisés ayant conduit à écarter sa demande, pourtant antérieure à celles des candidates retenues, sans que la décision attaquée n'explicitât les mérites comparés des dossiers. En défense, par la voie d'une contre-requête enregistrée le 14 mars 2016 et d'une duplique enregistrée le 12 mai 2016, le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en développant une argumentation articulée autour de fins de non-recevoir et de moyens de fond : 1. *Sur la recevabilité* : le Ministre d'État soutenait que le requérant n'était pas recevable à critiquer la motivation de la décision initiale notifiée le 19 mai 2015 au motif qu'il n'avait formellement attaqué dans sa requête que la décision implicite de rejet de son recours gracieux, laquelle ne s'était pas substituée à l'acte primitif. 2. *Sur l'inopérance des moyens* : l'Administration faisait valoir que le requérant n'avait exercé aucun recours contentieux à l'encontre de l'ordonnance souveraine n° 4.599 fixant le plafond de la profession, ni à l'encontre des décisions ministérielles individuelles ayant accordé l'autorisation d'exercer à Mesdames AR. et TA. Le numerus clausus étant dès lors régulièrement et définitivement atteint, le Ministre d'État se trouvait dans une situation de compétence liée imposant le rejet de la candidature de M. AM., ce qui rendait inopérants l'ensemble des griefs dirigés contre les motifs ou la procédure d'éviction. 3. *Sur le bien-fondé (à titre subsidiaire)* : l'autorité administrative soutenait que, dans le cadre d'un régime de contingentement légal et en présence de candidatures excédant le nombre de sièges vacants, le Ministre d'État était pleinement compétent, aux termes de l'article 5 de la loi n° 1.231 et conformément à la jurisprudence (décision *Sieur GR.* du 8 mars 2005), pour déterminer, après avis du Conseil de l'Ordre, des critères d'appréciation et de classement des dossiers. En l'espèce, M. AM. ne satisfaisait pas au critère d'une pratique salariée en cabinet monégasque sur une durée de trois à cinq ans précédant la demande, n'ayant exercé à Monaco que quatre mois avant celle-ci. Enfin, l'absence de priorité accordée à l'antériorité du dépôt des candidatures ne revêtait aucun caractère discriminatoire, et l'argument tiré de la qualité d'associé était inopérant à conférer un droit automatique à l'inscription au tableau de l'Ordre. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait deux interrogations juridiques successives, l'une tenant à la recevabilité et à la délimitation de l'objet du recours pour excès de pouvoir, l'autre portant sur les effets de la saturation d'un numerus clausus légal sur le contrôle de légalité du refus d'autorisation administrative. D'une part, sur le plan de la procédure contentieuse administrative, la juridiction devait déterminer la portée exacte d'une requête dirigée formellement contre le seul rejet implicite d'un recours gracieux. Il s'agissait de préciser si une telle formulation faisait obstacle à ce que le juge de l'excès de pouvoir examine la légalité de la décision administrative initiale ayant prononcé le refus d'admission. D'autre part, sur le fond, la question était de savoir si l'autorité ministérielle se trouvait en situation de compétence liée pour rejeter une demande d'admission au tableau de l'Ordre professionnel dès lors que le nombre maximal d'autorisations légales fixé par l'ordonnance souveraine d'application était atteint, sans que le requérant n'ait contesté par la voie de l'action ou de l'exception ni la légalité de cette ordonnance, ni celle des arrêtés ministériels ayant attribué les dernières places disponibles à des tiers concurrents. Dans cette configuration, le Tribunal devait juger si les moyens relatifs à la motivation de l'acte, aux critères de sélection retenus par l'Administration ou à la méconnaissance du principe de non-discrimination pouvaient utilement être examinés, ou s'ils se heurtaient à une inopérance radicale découlant de la stricte application du plafond réglementaire. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, articule sa réponse en deux temps nettement dissociés, consacrés respectivement à la recevabilité du recours et à l'examen de la légalité des actes attaqués. En premier lieu, sur la recevabilité, la haute juridiction administrative écarte l'objection soulevée par le Ministre d'État. Rappelant la mission fondamentale du juge de l'excès de pouvoir, elle affirme « qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de donner aux décisions qui lui sont déférées leur exacte qualification ». Constatant que l'acte expressément visé dans la requête n'est autre que la décision implicite rejetant le recours gracieux dirigé contre la décision initiale notifiée le 19 mai 2015, le Tribunal Suprême décide qu'« eu égard à ce qui précède, la requête doit donc être regardée comme dirigée tant contre cette décision que contre la décision implicite de rejet ». Par cette requalification prétorienne classique, la juridiction garantit le droit au recours effectif et préserve l'accès au prétoire en neutralisant le piège procédural qui aurait consisté à isoler artificiellement la décision de rejet du recours gracieux de la décision substantielle lui servant de support. En second lieu, sur la légalité de la décision, le Tribunal Suprême circonscrit le cadre normatif applicable en se référant expressément aux articles 1er, 4 et 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé, ainsi qu'à l'ordonnance souveraine n° 4.599 du 29 novembre 2013 : - Selon la loi, l'accès à la profession est subordonné à l'octroi d'une autorisation administrative formalisée par arrêté ministériel, pris après avis motivé du Conseil de l'Ordre. - En vertu de la délégation législative consacrée à l'article 4, le nombre maximal de professionnels autorisés a été arrêté au chiffre de 32 par l'ordonnance souveraine n° 4.599. Analysant l'instruction, le Tribunal relève que deux vacances s'étaient ouvertes à la suite du départ de comptables agréés et que le Ministre d'État a accordé les autorisations correspondantes à Mesdames AR. et TA., après avis du Conseil de l'Ordre. Dès lors, le Tribunal Suprême déduit les conséquences contentieuses de la passivité du requérant à l'égard de ces actes préalables. Il observe que M. AM. : 1. n'a pas contesté, par voie d'exception, la légalité de l'ordonnance souveraine n° 4.599 fixant le plafond numérique des autorisations à 32 ; 2. n'a pas contesté la légalité des arrêtés ministériels ayant accordé lesdites autorisations à Mesdames AR. et TA. Le Tribunal Suprême en tire une conséquence juridique inéluctable : le plafond de 32 professionnels étant atteint de façon régulière et définitive, « le Ministre d'État était tenu de rejeter la candidature de M. AM. ». Constatant la situation de compétence liée dans laquelle se trouvait l'autorité administrative, la juridiction juge « que, par suite, l'ensemble des moyens soulevés par M. AM. sont inopérants ». La décision d'éviction étant dictée par la seule impossibilité matérielle et juridique d'outrepasser le contingentement légal en vigueur, aucun des arguments relatifs à la motivation formelle de l'acte, à la validité des critères de départage des candidats ou au respect du principe d'égalité n'était susceptible d'avoir une incidence sur le sens de la décision administrative. La requête est en conséquence purement et simplement rejetée. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision est libellé comme suit : > « DÉCIDE : > > La requête de Monsieur m. AM. est rejetée. > > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur m. AM. > > Expédition de la présente décision sera transmise à S. E. M. le Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue par le Tribunal Suprême le 25 novembre 2016 s'inscrit au cœur des mécanismes fondamentaux du contentieux de l'excès de pouvoir en Principauté de Monaco, tout en faisant écho aux principes directeurs du droit administratif européen et continental, particulièrement sur la question de la qualification des recours et sur la théorie de la compétence liée. #### 1. L'office du juge dans la requalification de l'objet du recours Sur le terrain de la recevabilité, la position adoptée par le Tribunal Suprême réaffirme avec netteté le principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir n'est pas lié par les qualifications formelles ou restrictives retenues par les parties dans leurs écritures. L'office du juge administratif lui impose d'identifier la portée matérielle de la saisine. À Monaco, le recours gracieux interrompt et conserve le délai de recours contentieux devant le Tribunal Suprême (en vertu des dispositions de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême). La formulation contentieuse fréquente consistant à attaquer le « rejet implicite » du recours gracieux sans viser explicitement la décision initiale s'est souvent heurtée à l'argument de l'Administration prétendant que le refus gracieux, purement confirmatif, ne se substitue pas à l'acte primordial. En affirmant que « la requête doit donc être regardée comme dirigée tant contre cette décision que contre la décision implicite de rejet », la juridiction monégasque fait prévaloir une conception substantielle et non formaliste de la protection juridictionnelle. Cette approche s'harmonise parfaitement avec les exigences d'accès au juge garanties par l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme, tout en consacrant la liaison automatique du contentieux entre l'acte primitif générateur du grief et la décision statuant sur le recours administratif préalable. #### 2. La théorie de la compétence liée et l'inopérance des moyens Sur le fond, l'arrêt illustre de manière orthogonale la mise en œuvre de la théorie de la compétence liée (*gebundene Verwaltung*). Lorsque l'Administration se trouve investie d'une compétence liée — c'est-à-dire lorsque les circonstances de fait et de droit lui imposent impérativement d'adopter une décision dans un sens déterminé, sans qu'aucune marge d'appréciation discrétionnaire ne lui soit laissée —, les vices de forme, de procédure, de motivation, ou même les erreurs d'appréciation qui pourraient entacher la prise de décision, sont frappés d'inopérance. En effet, l'autorité administrative ne pouvant légalement prendre une décision différente de celle intervenue, l'annulation de l'acte pour de tels motifs serait dépourvue de toute portée pratique et méconnaîtrait le principe de légalité. En l'espèce, le numerus clausus de la profession d'expert-comptable constitue une règle de limitation quantitative stricte édictée sur habilitation législative (loi n° 1.231, art. 4). Dès l'instant où le seuil réglementaire de 32 professionnels est atteint, l'autorité ministérielle ne dispose plus du pouvoir juridique d'agréer un nouveau membre, quand bien même celui-ci réunirait toutes les aptitudes techniques et professionnelles requises par l'article 5 de la loi. L'absence de vacance fait obstacle absolu à toute délivrance d'autorisation nouvelle. Le Tribunal Suprême relève avec rigueur les failles de la stratégie contentieuse du requérant : - M. AM. n'a pas excipé de l'illégalité de l'ordonnance souveraine n° 4.599 du 29 novembre 2013. Le contingentement à 32 membres demeurait dès lors une norme pleinement valide et obligatoire s'imposant au Ministre d'État comme au juge. - M. AM. n'a pas davantage attaqué dans les délais les arrêtés ministériels ayant octroyé les deux autorisations disponibles à Mesdames AR. et TA. Ces décisions individuelles créatrices de droits sont devenues définitives, purgeant ainsi toute possibilité de
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et comptable agréé. Ordonnance souveraine n° 6.323 du 27 mars 2017 déterminant le nombre d'experts-comptables et comptables agréés. Concomitance de l'augmentation du nombre d'experts-comptables, de la désignation des candidats bénéficiaires et de la publication des noms de ceux-ci au Journal de Monaco, sans effet sur la légalité des décisions administratives. Liens d'intérêt étroits entre le président du Conseil de l'Ordre et l'un des candidats bénéficiaires. Atteinte au principe d'impartialité. Irrégularité de la procédure de désignation du candidat Constitution, article 25. Liberté du travail. Priorité d'emploi réservée aux Monégasques. Article 32. Droits reconnus aux étrangers. Loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'experts-comptables et de comptables agréés. Article 5. Conditions d'exercice de la profession. Faculté pour l'autorité administrative chargée de la délivrance d'une autorisation d'exercice professionnel de déterminer par voie de lignes directrices des critères permettant de mettre en œuvre le texte conformément aux objectifs de la législation considérée. Application par l'autorité administrative des lignes directrices, non constitutives de conditions nouvelles, conformes aux principes constitutionnels et aux objectifs de la loi. Régularité des critères d'appréciation mis en œuvre. Absence d'erreur manifeste d'appréciation. Absence de détournement de pouvoir Annulation de la décision administrative de désignation d'un candidat et de la décision de rejet implicite de la demande d'admission du requérant Recevabilité d'une requête unique dirigée contre une pluralité de décisions administratives eu égard à l'objet de celles-ci et aux conditions de leur édiction Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 19 juin 2018, Monsieur A. M. c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et comptable agréé. Ordonnance souveraine n° 6.323 du 27 mars 2017 déterminant le nombre d'experts-comptables et comptables agréés. Concomitance de l'augmentation du nombre d'experts-comptables, de la désignation des candidats bénéficiaires et de la publication des noms de ceux-ci au Journal de Monaco, sans effet sur la légalité des décisions admini??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? mpte individualisée des demandes ; que la comparaison détaillée faite, à la lumière de ces critères, entre le dossier de M. AM. d'une part et, d'autre part, soit le dossier de M. PO., soit celui de Mme RE., soit enfin celui de M. SC., montre que le Ministre d'État n'a pas commis d'erreur d'appréciation en écartant la demande de M. AM. au profit de celles de M. PO., de Mme RE. et de M. SC. ; qu'enfin le requérant n'apporte aucun élément démontrant qu'il aurait été victime d'une discrimination ou d'un détournement de procédure ; Vu la réplique enregistrée le 1er septembre 201??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? chel LEMOYNE DE FORGES, Vice-président, Officier de l'Ordre de Saint-Charles, rapporteur, M. José SAVOYE, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Mme Martine LUC-THALER, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, et M. Didier RIBES, membres titulaires ; et prononcé le 19 juin 2018 en présence du Ministère Public, par Monsieur Didier LINOTTE, Président, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, assisté de Madame Virginie SANGIORGIO, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Greffier en Chef. Le Greffier en Chef, Le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 19 juin 2018, Monsieur A. M. c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2367 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2367 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/02-08-2367)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de Monaco s’enracine dans les démarches entreprises par Madame S. S., épouse T., en vue d’accéder à l'exercice libéral de la profession réglementée de comptable agréé au sein de la Principauté. Sur le plan des qualifications académiques et professionnelles, la requérante justifiait de l’obtention du diplôme préparatoire aux études comptables et financières ainsi que de quatre unités de valeur du diplôme d’études comptables et financières (DECF). Forte de ces titres, elle avait par ailleurs créé une structure d'entreprise individuelle dont l’objet social portait sur la réalisation d'activités d'études, d'assistance et de conseil en matière administrative, commerciale et de gestion d’entreprise. S’appuyant sur cette formation et sur son expérience pratique, Madame S. a sollicité formellement des autorités administratives monégasques, dès le 31 août 2004, une autorisation d’exercer la profession de comptable agréé. N’ayant pas obtenu de réponse immédiate, l’intéressée a réitéré sa démarche auprès du Ministre d’État par un courrier en date du 28 mars 2007, rappelant qu'elle demeurait dans l’attente d'une décision. Le 24 avril 2007, le Ministre d’État a pris une décision explicite rejetant la demande d’autorisation présentée par Madame S. Cette décision négative reposait sur une double motivation : 1. D'une part, une orientation de politique réglementaire générale selon laquelle le Gouvernement Princier avait arrêté le principe de ne plus autoriser de nouveaux comptables agréés sur le territoire monégasque, dans le dessein incitatif de pousser les candidats vers l'obtention du titre et du diplôme d'expert-comptable ; 2. D'autre part, un motif d’ordre individuel et technique, fondé sur un avis défavorable émis par le Conseil de l'Ordre des experts-comptables et comptables agréés, constatant que la possession de quatre unités de valeur du diplôme d'études comptables et financières ne satisfaisait pas à l'exigence d'un « diplôme technique comptable » susceptible d’être validé et retenu pour l’exercice de la profession visée. Cette première décision administrative de rejet du 24 avril 2007 n’a fait l'objet d’aucun recours contentieux dans les délais légaux et est ainsi devenue définitive à l'égard de la requérante. Ultérieurement, le 5 juin 2008, Madame S. a déposé une nouvelle demande d'autorisation d’exercice de la profession de comptable agréé auprès du Ministre d’État. Par une décision administrative du 16 octobre 2008, le Ministre d'État a une nouvelle fois opposé un refus à cette prétention, en se fondant sur des motifs qualifiés par la requérante de quasi-identiques à ceux de 2007, et sans solliciter préalablement un nouvel avis formel du Conseil de l'Ordre des experts-comptables. Contre cette décision de refus du 16 octobre 2008, Madame S. a exercé un recours gracieux le 15 décembre 2008 auprès du Ministre d'État. Ce recours a été expressément rejeté par une décision ministérielle en date du 13 février 2009, notifiée et réceptionnée le 15 février 2009. Dans cette décision confirmative du refus initial, l'autorité ministérielle a réaffirmé que le Gouvernement Princier n'autorisait plus l'installation de comptables agréés à titre libéral et que, par ailleurs, les titres et références universitaires produits par Madame S. ne constituaient pas un diplôme de techniques comptables au sens de l'article 9 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 14 avril 2009 sous le numéro 2367, Madame S. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 16 octobre 2008 portant rejet de sa demande d'autorisation d'exercer la profession de comptable agréé, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. À l’appui de sa requête, Madame S. a développé plusieurs séries de moyens portant tant sur la légalité externe que sur la légalité interne de la décision attaquée, tout en s'attachant à justifier de la recevabilité de son recours : 1. **Sur le plan liminaire du cadre légal applicable :** La requérante rappelait que la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 opère une distinction juridique fondamentale entre les experts-comptables et les comptables agréés. Si les premiers sont obligatoirement soumis à la détention du diplôme d'expert-comptable (article 5 de la loi), les seconds doivent justifier, aux termes de l'article 9 de ladite loi, de l’obtention d’« un diplôme de technique comptable reconnu par le Ministre d'État après avis du Conseil de l'Ordre et avoir accompli un stage de 3 années auprès d'un expert-comptable ou d'un comptable agréé ». 2. **Sur la méconnaissance du principe constitutionnel d'égalité :** La requérante soutenait en premier lieu que la décision contestée violait l'article 17 de la Constitution monégasque, lequel garantit l'égalité des Monégasques devant la loi. Elle affirmait qu'il incombait au Ministre d'État d'établir, dans le cadre de l'instance juridictionnelle, que les comptables agréés déjà en exercice au sein de la Principauté disposaient de diplômes d'un niveau supérieur aux titres dont elle justifiait elle-même. 3. **Sur la méconnaissance des articles 3 et 9 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 :** En deuxième lieu, Madame S. soutenait que le Gouvernement Princier, en adoptant une position de principe consistant à ne plus délivrer aucune autorisation d'exercice de la profession de comptable agréé, supprimait de facto cette profession par voie administrative, en violation directe des articles 3 et 9 du texte législatif du 12 juillet 2000 qui consacrent expressément son existence légale. 4. **Sur l'erreur manifeste d'appréciation et l'abus de pouvoir :** En troisième lieu, la requérante faisait valoir que le Ministre d'État avait entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation, voire d'un abus de pouvoir, en exigeant implicitement la détention d'un diplôme d'expertise comptable complet pour accéder au statut de comptable agréé, méconnaissant ainsi la distinction voulue par la loi. Elle dénonçait en outre le refus de l’Administration de prendre en considération son expérience professionnelle acquise sur le terrain de la gestion et du conseil d’entreprise. 5. **Sur la légalité externe et le défaut de consultation régulière du Conseil de l'Ordre :** En dernier lieu, Madame S. arguait que la décision attaquée du 16 octobre 2008 était entachée d'un vice de procédure substantiel, pour n'avoir pas été précédée d’un avis récent du Conseil de l'Ordre des experts-comptables et comptables agréés, l'instance ordinale n'ayant pas été sollicitée depuis la décision initiale du 24 avril 2007. Selon la requérante, une nouvelle consultation s'imposait en raison d'une modification sensible des circonstances de fait et de droit, caractérisée par : - L'expérience professionnelle complémentaire qu’elle avait acquise depuis 2004 et 2007 ; - L'entrée en vigueur de la loi n° 1.331 du 8 janvier 2007 imposant, dans certains cas, le recours à un expert-comptable ou à un comptable agréé ; - La loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, imposant désormais au Ministre d'État de solliciter un avis ordinal formellement motivé pour permettre l'exercice du contrôle de légalité par le juge. Dans sa contre-requête enregistrée le 15 juin 2009, le Ministre d'État a soulevé, à titre principal, une fin de non-recevoir dirimante tirée de l'irrecevabilité de la requête. Il a fait valoir que la décision administrative attaquée du 16 octobre 2008 présentait un caractère purement confirmatif de la décision antérieure de rejet du 24 avril 2007, cette dernière étant devenue définitive faute d'avoir été contestée dans les délais contentieux. L’autorité administrative soulignait que les motifs fondant le rejet n’avaient subi aucune altération, ni en droit ni en fait, au cours de la période intercalaire. À titre subsidiaire, le Ministre d'État a conclu au rejet au fond de l'ensemble des prétentions de la requérante : - S'agissant de la légalité externe : il soutenait qu'un avis consultatif légalement émis peut servir de fondement à une décision administrative ultérieure dès lors que les circonstances de fait et de droit sont demeurées inchangées. Il relevait que la loi n° 1.312 sur la motivation des actes administratifs n’imposait pas la motivation des avis consultatifs préalables et était d'ailleurs déjà entrée en vigueur avant l’intervention de la décision d’avril 2007. Il précisait en outre que le refus reposait non sur l'appréciation d'une quelconque expérience professionnelle, mais exclusivement sur l'insuffisance intrinsèque des titres universitaires produits, tandis que la loi n° 1.331 du 8 janvier 2007 ne modifiait en rien la situation factuelle de l’intéressée. - S'agissant de la légalité interne : le Ministre d’État réfutait tout manquement à l'article 17 de la Constitution, la requérante ne se trouvant pas dans une situation juridique analogue à celle des professionnels déjà établis et autorisés. Il estimait inopérant le moyen tiré de la méconnaissance des articles 3 et 9 de la loi du 12 juillet 2000, le refus étant légalement justifié par le défaut de détention d'un diplôme technique reconnu. Enfin, il affirmait que le législateur monégasque avait simplement entendu maintenir le cadre législatif de la profession de comptable agréé pour préserver les droits acquis sans conférer un droit automatique à de nouvelles installations, et que la loi n'imposait nullement la prise en considération de l'expérience professionnelle en substitution du diplôme requis. Par un mémoire en réplique déposé le 17 juillet 2009, Madame S. a contesté la qualification d’acte confirmatif retenue par l'Administration. Elle exposait que sa démarche initiale remontait au 31 août 2004 et que la décision ministérielle de rejet du 24 avril 2007 avait liquidé ce dossier ancien. Dès lors, selon elle, la demande