Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27428
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27428 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'accès aux professions libérales réglementées en Principauté de Monaco fait l'objet d'un encadrement normatif rigoureux, caractérisé par un contingentement strict dicté par les impératifs territoriaux et économiques de l'État monégasque. En matière comptable, l'exercice professionnel est régi par la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé, complétée par l'Ordonnance Souveraine n° 6.323 du 27 mars 2017 fixant le nombre maximum d'experts-comptables et de comptables agréés autorisés à exercer. L'autorisation d'établissement et d'exercice relève ainsi d'un pouvoir d'appréciation administratif exercé par le Ministre d'État, après avis des instances ordinales et délibération collégiale.
Dans ce cadre, Monsieur M. A. sollicitait depuis de nombreuses années l'autorisation d'exercer la profession d'expert-comptable en Principauté, se heurtant de façon réitérée au rejet de ses candidatures. Par une précédente décision contentieuse rendue le 19 juin 2018, le Tribunal Suprême de Monaco avait fait droit au recours de Monsieur A. en annulant l'arrêté ministériel qui avait antérieurement autorisé un candidat concurrent, Monsieur S. P., à exercer ladite profession. Cette annulation avait été prononcée au motif tiré d'une irrégularité substantielle de la procédure administrative consultative : le président du Conseil de l'Ordre des experts-comptables avait en effet siégé lors de l'examen de la candidature de Monsieur P., alors même qu'existaient des liens d'intérêt étroits unissant ces deux professionnels au sein d'une société anonyme monégasque d'expertise comptable (la S.A.M. SJPS). Par voie de conséquence, le Tribunal Suprême avait également annulé le refus implicite opposé à la candidature de Monsieur A., en ce que ce refus trouvait son fondement juridique direct dans l'octroi de l'autorisation viciée accordée à son compétiteur.
À la suite de cette censure juridictionnelle, l'autorité administrative a rouvert l'instruction des candidatures. Par un nouvel arrêté ministériel en date du 24 juillet 2018, publié au Journal de Monaco le 3 août 2018, le Ministre d'État a de nouveau retenu la candidature de Monsieur S. P. pour occuper le poste disponible et l'a autorisé à exercer la profession d'expert-comptable. Cette désignation expresse emportait corrélativement, de manière implicite mais nécessaire, un nouveau rejet de la candidature concurrente de Monsieur M. A., laquelle demeurait pendante devant l'administration.
Saisi d'un recours gracieux formé le 17 septembre 2018 par Monsieur A. à l'encontre de ce nouvel arrêté d'autorisation, le Ministre d'État a gardé le silence, faisant ainsi naître une décision implicite de rejet.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 15 mars 2019 sous le numéro TS 2019-08, Monsieur M. A. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution monégasque, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre :
- l'arrêté ministériel du 24 juillet 2018 autorisant Monsieur S. P. à exercer la profession d'expert-comptable ;
- la décision implicite rejetant sa propre demande d'admission au tableau de l'Ordre des experts-comptables de Monaco ;
- la décision implicite du Ministre d'État portant rejet de son recours gracieux du 17 septembre 2018.
Par ordonnance présidentielle du 22 mars 2019, la requête a été communiquée à Monsieur S. P. en qualité de tiers intéressé dont les droits étaient directement affectés par le litige.
À l'appui de son pourvoi en annulation, Monsieur A. a articulé plusieurs moyens de légalité externe et interne. Sur le plan formel, le requérant a soutenu dans sa requête introductive d'instance que les décisions implicites de refus qui lui étaient opposées étaient illégales faute de motivation. Sur le fond, il a invoqué l'erreur manifeste d'appréciation commise par l'autorité ministérielle dans l'examen comparé des candidatures. Il a affirmé satisfaire à l'ensemble des conditions prescrites par la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 ainsi qu'aux lignes directrices administratives fixées par une lettre du Conseiller de Gouvernement pour l'économie du 19 mai 2015. Contestant les mérites de son concurrent, Monsieur A. a fait valoir que Monsieur P. ne répondait pas aux exigences desdites lignes directrices — notamment quant au critère impératif d'un exercice professionnel récent en cabinet à Monaco —, que la notion d'« enfant du pays » invoquée en faveur de Monsieur P. demeurait juridiquement imprécise, et qu'au regard des motifs ayant justifié la précédente annulation du 19 juin 2018, le choix porté sur ce candidat procédait d'une appréciation erronée de ses garanties déontologiques et statutaires.
Dans sa contre-requête enregistrée le 17 mai 2019, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral du recours. En défense, l'administration a fait valoir que le rejet de la candidature de Monsieur A. découle de plein droit de l'autorisation contingentée accordée à Monsieur P. et présente un caractère nécessairement implicite, dispensant l'autorité administrative de motiver tant le choix de l'attributaire que le rejet des candidatures concurrentes. Sur le fond, le Ministre d'État a soutenu que Monsieur P. remplissait toutes les conditions légales et réglementaires, que les attaches monégasques substantielles requises par les lignes directrices intègrent légitimement la qualité d'« enfant du pays », et que l'irrégularité procédurale sanctionnée en 2018 n'entachait nullement la moralité du candidat retenu.
Intervenant à l'instance par mémoire enregistré le 27 mai 2019, Monsieur S. P. a sollicité le rejet de la requête et a formulé des conclusions reconventionnelles tendant à la condamnation de Monsieur A. au paiement de 3 000 euros pour recours abusif, de 5 000 euros pour recours téméraire, ainsi qu'à la suppression des passages prétendument injurieux ou diffamatoires contenus dans les écritures du requérant. Au soutien de ses prétentions, l'intervenant a souligné l'ancienneté et la densité de ses attaches monégasques, son cursus au sein de la Principauté, son expérience professionnelle continue et substantielle au sein d'un cabinet monégasque d'expertise comptable et de commissariat aux comptes, son projet ancien de reprise et d'association, ainsi que sa parfaite probité.
Le débat contentieux s'est ensuite noué à travers un échange nourri de mémoires complémentaires :
- Dans sa réplique du 19 juin 2019, Monsieur A. a expressément abandonné son moyen tiré du défaut de motivation. Sur le fond, il a précisé que le critère de l'exercice récent en cabinet devait s'apprécier rigoureusement à la date de l'examen de la demande, contestant l'expérience utile de son compétiteur. Surtout, le requérant a introduit un moyen de légalité procédurale tiré des vices affectant la délibération du Conseil de Gouvernement du 11 juillet 2018, soutenant que l'organe délibérant n'avait pas été pleinement informé des conditions financières de l'association unissant Monsieur P. à son confrère, et a sollicité du Tribunal Suprême qu'il soit enjoint au Ministre d'État de verser aux débats le procès-verbal de cette séance ;
- Par duplique du 17 juillet 2019, le Ministre d'État a répliqué que l'exercice récent requis en cabinet n'imposait nullement une continuité ininterrompue et que l'expérience globale de Monsieur P. (plus de 20 ans sur le territoire national, dont près de sept ans en cabinet comptable) prévalait sur celle du requérant. Il a en outre rappelé que la précédente décision juridictionnelle censurait une méconnaissance de l'impartialité organique et non la licéité de l'association professionnelle elle-même ;
- Après l'octroi d'ultimes délais de procédure ordonné par le Président du Tribunal le 24 juillet 2019, Monsieur A. a produit une triplique enregistrée le 21 août 2019. Par cette écriture, le requérant a déclaré reprendre le moyen précédemment abandonné tiré du défaut de motivation. Il a par ailleurs insisté sur le fait que la carence du Ministre d'État, qui s'abstenait de verser au dossier le procès-verbal de la réunion du Conseil de Gouvernement du 11 juillet 2018 mentionné dans l'arrêté attaqué, privait la juridiction de la possibilité d'exercer son contrôle de légalité et empêchait de vérifier si un examen effectif et simultané de l'ensemble des candidatures pendantes avait eu lieu. Monsieur A. a dès lors demandé d'ordonner la production sous astreinte de ce document ou d'en tirer toutes conséquences de droit quant à l'illégalité de l'acte. Il a également soulevé l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires présentées par Monsieur P., lui déniant la qualité de partie principale recevable à formuler des prétentions personnelles à ce titre ;
- Enfin, par mémoire du 30 août 2019, Monsieur P. a maintenu ses prétentions reconventionnelles, revendiquant sa qualité de partie mise en cause dotée des prérogatives attachées à la tierce opposition, réfuté toute erreur d'