Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2461

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2461 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'exiguïté du territoire de la Principauté de Monaco et la densité des opérations d'aménagement urbain qui y sont conduites engendrent, par la nature même de la géographie locale, des problématiques spécifiques aux confins de la frontière franco-monégasque. Le litige soumis au Tribunal Suprême dans l'affaire ayant donné lieu à la décision du 17 mai 2010 s'inscrit très exactement dans cette configuration topographique et juridique singulière, mettant aux prises le développement immobilier vertical de la Principauté et la protection du cadre de vie des propriétaires limitrophes établis sur le territoire de la République française.

Par un arrêté en date du 26 mars 2009, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a délivré à la société civile immobilière (SCI) ODEON une autorisation administrative de construire un immeuble à usage mixte d'habitation et de bureaux. L'assiette foncière de ce projet immobilier d'envergure est située sur des terrains localisés aux numéros 30 à 36 de l'avenue de l'Annonciade, à Monaco. Ce secteur relève d'un périmètre déterminé sur le plan parcellaire du quartier dénommé « Vallon de la Rousse », et plus précisément de sa « zone I », telle qu'établie le 30 juin 2006. Sur le plan réglementaire, l'aménagement de ce quartier a été régi par l'Ordonnance Souveraine n° 552 du 29 juin 2006, laquelle comporte en annexe les dispositions du Règlement RV-VLR-VID ainsi qu'un plan masse et un plan paysager concernant ladite zone I. Cette Ordonnance Souveraine n° 552 du 29 juin 2006 vise elle-même une réglementation antérieure, à savoir l'Ordonnance Souveraine n° 3.147 du 9 septembre 1996 concernant l'urbanisme, texte dans lequel les constructions projetées au sein de ce périmètre étaient formellement incluses dans une « zone frontière ».

La particularité matérielle du terrain d'assiette du projet de la SCI ODEON tient à sa localisation immédiate en limite territoriale avec la France. Il se trouve en effet à quelques mètres seulement d'une villa située sur le territoire de la commune française limitrophe de Beausoleil, bien immobilier dont sont propriétaires Madame D. P. et Mademoiselle É. G. Or, selon les dispositions de l'annexe à l'Ordonnance Souveraine n° 552 du 29 juin 2006 et le plan masse de la zone I, la hauteur tolérée pour l'édifice projeté devait avoisiner les cent cinquante mètres. Estimant que le plan paysager établi en application de l'ordonnance précitée ne prévoyait aucun aménagement susceptible de limiter l'impact d'une telle construction et que l'érection de cet ensemble immobilier de grande hauteur réduirait à néant la qualité de vie au sein de leur villa, les deux propriétaires riveraines ont entendu contester la régularité de l'autorisation de construire.

Préalablement à la saisine juridictionnelle, un recours gracieux a été formé auprès du Ministre d'État. Ce dernier a toutefois rejeté cette demande administrative en précisant que le permis de construire accordé à la SCI ODEON était strictement conforme aux prescriptions de l'Ordonnance Souveraine n° 552 du 29 juin 2006, acte réglementaire qui, au demeurant, n'avait lui-même fait l'objet d'aucun recours contentieux. C'est dans ces conditions que Madame P. et Mademoiselle G. ont résolu de porter le différend devant le juge de l'excès de pouvoir monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au greffe général du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 17 juillet 2009, Madame P. et Mademoiselle G., représentées par Maître Frank Michel, avocat-défenseur, ont saisi la haute juridiction d'un recours tendant à l'annulation de l'arrêté du Ministre d'État du 26 mars 2009 accordant l'autorisation de construire à la SCI ODEON. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État, représenté par Maître Jacques Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a été enregistrée le 21 septembre 2009 ; les requérantes ont déposé un mémoire en réplique le 21 octobre 2009, auquel le Ministre d'État a répondu par un mémoire en duplique enregistré le 23 novembre 2009. Entre-temps, par une ordonnance du 10 août 2009, le Président du Tribunal Suprême avait désigné Madame Martine Luc-Thaler, membre titulaire, en qualité de rapporteur, avant de renvoyer la cause, par ordonnance du 23 mars 2010, à l'audience du 4 mai 2010, où le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière.

Le débat contentieux s'est articulé autour de deux axes hermétiquement distincts mais d'une égale importance théorique : d'une part, une fin de non-recevoir soulevée par l'administration monégasque tenant au défaut de qualité et d'intérêt à agir des requérantes ; d'autre part, un moyen unique de légalité externe tiré de la violation d'accords bilatéraux franco-monégasques relatifs à l'urbanisme frontalier.

Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir radicale, fondée sur l'extranéité géographique des biens des requérantes et sur le principe de souveraineté nationale. Il soutenait que la seule qualité de propriétaires sur le territoire français ne conférait aux intéressées aucun intérêt à agir devant le juge monégasque. Selon l'argumentation gouvernementale, admettre un tel intérêt reviendrait à valider une immixtion dans la politique d'aménagement urbain de la Principauté et, par conséquent, à consacrer une limitation de la souveraineté monégasque, laquelle s'opposerait par principe à ce que des intérêts extérieurs au territoire national puissent être pris en compte au titre du contrôle juridictionnel des actes administratifs internes. En réplique, les requérantes faisaient valoir qu'aucune disposition légale ne restreint l'intérêt à agir aux seules personnes de nationalité monégasque ou propriétaires sur le sol de la Principauté, que les textes nationaux ne distinguent nullement entre les propriétaires immobiliers selon la localisation de leur bien, et que toute autorisation de construire est délivrée sous réserve du droit des tiers. Sur ce dernier point, le Ministre d'État rétorquait en duplique que l'article 4 de l'ordonnance-loi du 3 novembre 1959, qui prévoit effectivement la délivrance des autorisations d'urbanisme sous réserve du droit des tiers, n'avait pas la portée que lui prêtaient les requérantes, cette mention signifiant uniquement, à l'instar du droit français, que l'acte est délivré dans le seul respect des règles d'urbanisme.

Sur le fond du droit, l'argumentation des requérantes reposait sur la contestation de la procédure d'adoption de l'autorisation de construire et, par ricochet, de l'Ordonnance Souveraine n° 552 du 29 juin 2006. Elles soutenaient que les relations de voisinage urbanistique entre la France et Monaco relevaient du droit international depuis un échange de lettres du 18 mai 1963, complété par un accord franco-monégasque résultant d'un échange de lettres des 7 et 23 janvier 1970. Aux termes de ces instruments, une Commission Mixte Paritaire franco-monégasque avait été instituée afin d'être obligatoirement consultée préalablement à l'établissement, à la modification des plans d'urbanisme et aux constructions intéressant le secteur frontalier. Les requérantes arguaient que l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2006 ne faisait pas référence à cet accord, qu'une ordonnance souveraine à caractère réglementaire ne saurait prévaloir sur un accord international sans être entachée d'illégalité, et que l'arrêté du 26 mars 2009 était lui-même illégal pour avoir été pris en violation de l'accord du 7 janvier 1970, faute de soumission préalable du projet à ladite Commission Mixte Paritaire. Dans leur mémoire en réplique, elles ajoutaient que la formation d'un accord international obéit aux mêmes règles que celles régissant la formation des contrats au sens du Code civil dont elles s'inspirent directement, de sorte que les échanges de lettres traduisaient un engagement formel et bilatéral constituant un « accord parfait » liant les autorités monégasques. À titre subsidiaire, elles soutenaient que l'absence même de promulgation de cet accord par une ordonnance souveraine était en soi illégale et devait entraîner par voie de conséquence l'annulation de la décision attaquée.

Pour conclure au rejet au fond, à titre subsidiaire, le Ministre d'État développait une défense à double détente. En premier lieu, il opposait l'inapplicabilité des échanges de lettres des 18 mai 1963 et 7 et 23 janvier 1970, au motif qu'ils ne figuraient pas au nombre des normes internationales introduites dans l'ordre juridique interne monégasque. La Constitution imposant un acte de transposition qui n'est jamais intervenu pour les rendre exécutoires, ces textes demeuraient dépourvus de toute valeur contraignante. Le Ministre d'État soulignait en duplique le caractère inopérant de l'analogie civiliste, rappelant que l'intégration d'un traité dans l'ordre interne suppose une procédure spécifique manifestant la souveraineté de l'État, lequel demeure libre de ne pas introduire un accord dans son droit interne sans commettre d'illégalité. En second lieu, et à titre infiniment subsidiaire, l'administration invoquait la théorie de la « formalité impossible ». Quand bien même la consultation de la commission mixte eût été obligatoire, elle n'aurait pu avoir lieu faute de composition valide de l'organe, en raison d'une modification de l'organisation administrative française issue de la loi du 7 janvier 1983 transférant aux communes la compétence en matière d'urbanisme, alors que les accords prévoyaient la présence du préfet. Aucun nouvel échange de lettres n'étant intervenu pour adapter cette composition, la commission n'a jamais pu être installée ni consultée. Alors que les requérantes répliquaient que cette carence relevait de la négligence ou de la mauvaise volonté de l'État monégasque, qui aurait pu installer la commission entre 1970 et 1983, et lui opposaient l'adage nemo auditur propriam turpitudinem allegans, le Ministre d'État objectait en duplique qu'il n'invoquait pas sa propre turpitude mais une impossibilité juridique résultant de l'absence de proposition de modification par l'État français après 1983.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire soumettait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême deux questions de droit public d'une importance cardinale, touchant respectivement au droit du contentieux administratif dans sa dimension transfrontalière et aux rapports entre l'ordre juridique international et l'ordre juridique interne monégasque.

La première question, préalable et déterminante pour l'accès au prétoire, consistait à déterminer si des personnes physiques de nationalité étrangère (ou du moins résidant hors du territoire national) et propriétaires de biens immobiliers situés sur le territoire d'un État étranger limitrophe (la France), justifient d'une qualité et d'un intérêt leur donnant recevabilité à agir par la voie du recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif monégasque à l'encontre d'une autorisation de construire délivrée par les autorités de la Principauté sur le territoire monégasque. En d'autres termes, le principe de souveraineté territoriale fait-il obstacle à ce que les effets extraterritoriaux d'un acte administratif d'urbanisme fondent l'intérêt à agir de riverains étrangers ?

La seconde question, relative au bien-fondé du recours et à la légalité externe de l'acte attaqué, invitait le Tribunal Suprême à préciser les conditions d'invocabilité et d'opposabilité d'un accord international bilatéral devant le juge interne. Plus exactement, un engagement international conclu sous la forme simplifiée d'un échange de lettres intergouvernemental — prévoyant en l'occurrence une procédure consultative préalable obligatoire devant une commission mixte franco-monégasque en matière d'urbanisme frontalier — peut-il être utilement invoqué à l'encontre d'un acte administratif individuel alors même que cet accord n'a fait l'objet d'aucune ratification conformément aux prescriptions de la Constitution monégasque ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Par une motivation d'une grande sobriété formelle mais d'une remarquable densité juridique, le Tribunal Suprême tranche successivement les deux branches du litige en adoptant une posture résolument libérale sur la recevabilité du recours, avant d'opposer une rigueur constitutionnelle stricte quant à la légalité de l'acte attaqué.

En premier lieu, s'agissant de la recevabilité de la requête, le Tribunal Suprême écarte sans ambiguïté la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État. Pour ce faire, la haute juridiction fonde son raisonnement sur le socle constitutionnel des droits fondamentaux. Elle mobilise expressément l'article 32 de la Constitution du 17 décembre 1962, tel que modifié par la loi n° 1.249 du 2 avril 2002, aux termes duquel : « L'étranger jouit dans la Principauté de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux ». Procédant par une qualification juridique directe, le Tribunal affirme solennellement « que tel est le cas du droit d'agir en justice ». Ce faisant, le juge constitutionnel et administratif érige le droit au recours juridictionnel en un droit public non réservé aux nationaux, dont la jouissance est garantie à tout étranger sans condition de résidence ou de rattachement territorial du patrimoine. Passant ensuite de la capacité générale d'ester en justice à l'appréciation concrète de l'intérêt à agir en matière d'urbanisme, le Tribunal relève que les requérantes ont, « en tant que propriétaires riverains, qualité pour agir à l'encontre de l'autorisation de construire du 26 mars 2009 qui emporte des conséquences directes sur leur cadre de vie et la valeur de leurs biens ». La juridiction opère ainsi une dissociation nette entre la souveraineté de l'État monégasque dans l'édiction de ses règles d'urbanisme et le contrôle juridictionnel de légalité : la frontière étatique n'est pas un écran hermétique aux nuisances urbanistiques ; dès lors que l'acte administratif monégasque produit des effets matériels et patrimoniaux directs sur des fonds voisins, la circonstance que ces fonds soient situés en territoire français est indifférente à la reconnaissance de la qualité de propriétaire riverain. La requête est, par suite, déclarée recevable.

En second lieu, abordant l'examen de la légalité de l'arrêté ministériel, le Tribunal Suprême se place à nouveau sur le terrain du droit constitutionnel pour déterminer le statut juridique des échanges de lettres franco-monégasques invoqués par les requérantes. Il cite à cet effet les dispositions de l'article 14 de la Constitution du 17 décembre 1962, modifié par la loi n° 1.249 du 2 avril 2002, qui dispose : « Après consultation du Conseil de la Couronne, le Prince signe et ratifie les traités et accords internationaux. Il les communique au Conseil National, par l'intermédiaire du Ministre d'État, avant leur ratification ». Le Tribunal constate certes, en fait, l'existence matérielle de l'échange de lettres intervenu entre l'État monégasque et l'État français le 18 mai 1963, ainsi que sa modification par le nouvel échange de lettres des 7 et 23 janvier 1970, instruments dont la finalité était bien de permettre une coordination des règles d'urbanisme sur l'ensemble des secteurs frontaliers. Toutefois, le juge tire immédiatement la conséquence juridique du non-respect de la procédure solennelle prévue par l'article 14 précité : « à défaut de ratification, ces échanges de lettres n'ont pas été intégrés dans l'ordre juridique monégasque ». En posant que la ratification princière constitue la condition sine qua non d'introduction d'un accord international dans l'ordonnancement juridique interne, le Tribunal Suprême rejette implicitement mais nécessairement la thèse civiliste du consensualisme pur développée par les requérantes, tout comme l'argument selon lequel l'abstention de ratifier ou de promulguer constituerait en elle-même une illégalité susceptible de vicier par ricochet les actes administratifs internes. De manière tout aussi significative, ce constat radical d'inopposabilité pour défaut d'intégration dispense le Tribunal d'avoir à examiner le moyen de défense subsidiaire du Ministre d'État tiré de la théorie de la « formalité impossible » et des conséquences de la loi française de décentralisation du 7 janvier 1983. L'obligation consultative n'ayant aucune existence légale dans l'ordre interne monégasque, le moyen tiré du défaut de consultation de la commission mixte franco-monégasque est jugé inopérant et ne peut qu'être rejeté.

C. Le dispositif

En conséquence de cette double motivation articulant recevabilité du recours et rejet au fond, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : Article 1er. – La requête de Madame P. et Mademoiselle G. est rejetée. Article 2. – Les dépens sont mis à la charge des requérantes. Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue en assemblée plénière le 17 mai 2010 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un arrêt de principe majeur, tant par la solennité de la formation de jugement qui l'a prononcée que par la netteté des solutions théoriques qu'elle consacre au croisement du droit constitutionnel, du droit administratif contentieux et du droit international public. L'examen des visas et des motifs révèle une construction jurisprudentielle méthodique qui ancre le droit public monégasque dans un libéralisme procédural moderne tout en préservant jalousement les prérogatives constitutionnelles de la souveraineté dans l'ordre international.

Sur le terrain de la recevabilité des recours pour excès de pouvoir en matière d'urbanisme, l'apport de la décision Dame D. P. et Dame É. G. c/ Ministre d'État est considérable. L'argumentation développée en défense par le Ministre d'État tentait d'ériger la frontière étatique en limite absolue du prétoire administratif : selon cette conception restrictive, le contrôle de légalité des actes d'aménagement du territoire ne pouvait être déclenché que par des sujets de droit justifiant d'un rattachement territorial interne à la Principauté, sous peine de voir des intérêts étrangers s'immiscer dans la politique urbaine souveraine de l'État. Le Tribunal Suprême réfute intégralement ce syllogisme souverainiste en mobilisant l'article 32 de la Constitution du 17 décembre 1962, révisée par la loi constitutionnelle n° 1.249 du 2 avril 2002. En affirmant que le droit d'agir en justice figure au nombre des droits publics dont l'étranger jouit dans la Principauté dès lors qu'ils ne sont pas formellement réservés aux nationaux, la haute juridiction donne une pleine effectivité contentieuse au texte constitutionnel.

Cette solution s'inscrit dans une logique d'ouverture du prétoire qui dépasse la simple question de la nationalité des requérants pour embrasser celle de la localisation géographique de l'intérêt lésé. En matière de contentieux de l'urbanisme, la qualité de « propriétaire riverain » est classiquement admise pour fonder l'intérêt à agir contre une autorisation de construire. En l'espèce, le Tribunal Suprême consacre une conception purement matérielle, objective et fonctionnelle du rapport de voisinage : la proximité immédiate (« à quelques mètres de la propriété des requérantes située à Beausoleil ») et l'ampleur de l'édifice projeté (dont la hauteur tolérée