Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8285

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8285 (Lire sur source officielle)

Le contentieux disciplinaire des professions réglementées constitue traditionnellement un laboratoire privilégié pour l'étude de la frontière séparant l'acte administratif unilatéral de l'acte juridictionnel. Lorsque le législateur institue un mécanisme hybride dans lequel les instances ordinales et le pouvoir exécutif concourent, selon des degrés divers, à l'élaboration de la sanction, la détermination de la nature juridique de la décision finale et, par conséquent, de la voie de recours idoine pour la contester devant le juge suprême, soulève d'épineuses difficultés. La décision rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 29 novembre 2010, dans l'affaire M. c/ Ministre d'État, offre une illustration topique de cette problématique au regard du régime spécifique applicable à la profession de pharmacien.

En l'espèce, la Haute Juridiction monégasque était invitée à se prononcer sur la recevabilité d'un pourvoi en cassation dirigé contre un arrêté ministériel infligeant une suspension temporaire d'exercer la pharmacie, pris sur la proposition de la Chambre supérieure de discipline de l'Ordre des pharmaciens. Par une motivation d'une rigoureuse concision, ancrée dans la lettre de la Constitution et de la loi, le Tribunal Suprême décline sa compétence pour statuer comme juge de cassation, consacrant la qualification strictement administrative de l'acte attaqué.

L'examen approfondi de cette décision impose de retracer avec précision le contexte factuel et procédural ayant conduit à la saisine du juge (I), avant d'analyser la question de droit et la solution retenue par la juridiction (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt (III).

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire trouve son origine dans l'exercice professionnel de Monsieur M., qui occupait les fonctions de pharmacien responsable au sein du Comptoir pharmaceutique méditerranéen, établissement ayant la qualité de grossiste répartiteur. Le litige qui fait l'objet de la décision commentée s'inscrit dans le sillage d'une première procédure disciplinaire, dont les éléments factuels sont rappelés dans la contre-requête du Ministre d'État.

En effet, il était initialement apparu, à l'occasion de la cession d'une officine pharmaceutique, que l'ancien titulaire de cette officine s'était livré, au cours de la période allant de 2002 à 2004, à la rétrocession d'importantes quantités de produits pharmaceutiques au profit du Comptoir pharmaceutique méditerranéen. Tant cet ancien titulaire que Monsieur M., en sa qualité de pharmacien responsable dudit Comptoir, avaient alors fait l'objet d'une première série de poursuites disciplinaires. À l'égard de Monsieur M., cette procédure initiale s'était conclue par le prononcé d'une interdiction d'exercice d'une durée d'un mois (fixée du 1er au 30 juin 2008), décidée par le Ministre d'État le 7 mars 2008 sur proposition de la Chambre supérieure de discipline. Monsieur M. avait formé un recours contre cette première sanction devant le Tribunal Suprême, lequel avait déclaré sa requête irrecevable par une décision n° 2008-10 rendue le 16 février 2009 (une seconde décision ayant été rendue le même jour relativement à cette précédente procédure).

Parallèlement ou consécutivement à ces premiers faits, une inspection fut diligentée le 20 avril 2006. Celle-ci mit en évidence que Monsieur M. avait bénéficié d'autres opérations de rétrocession de la part d'un autre pharmacien d'officine. Plus précisément, il fut reproché à Monsieur M. d'« avoir, en tant que pharmacien responsable du Comptoir pharmaceutique méditerranéen, grossiste répartiteur, participé (…) à des opérations de rétrocession de médicaments, d'accessoires et de cosmétiques à (un) pharmacien d'officine », et ce pour des montants financiers considérables qui, cumulés sur la période s'étendant de 2003 à 2006, atteignaient un total de 2 153 000 euros.

Ces constatations conduisirent à l'engagement simultané de poursuites disciplinaires contre le pharmacien d'officine concerné et d'une deuxième procédure disciplinaire à l'encontre de Monsieur M. C'est cette seconde procédure qui constitue la matrice du litige soumis au Tribunal Suprême en 2010.

Le 28 avril 2008, Monsieur M. fut convoqué pour comparaître le 27 mai 2008 devant la Chambre de discipline de l'Ordre des pharmaciens, afin de répondre de ces manquements aux règles professionnelles. À l'issue de l'audience du 27 mai 2008, la Chambre de discipline émit la proposition, adressée au Ministre d'État, de sanctionner Monsieur M. par une mesure de suspension temporaire d'exercer pour une durée d'un mois. Suivant cette proposition, le Ministre d'État prit, le 19 août 2008, l'arrêté ministériel n° 2008-473 portant suspension temporaire de l'autorisation d'exercer la pharmacie de Monsieur M. pour la période courant du 1er au 31 octobre 2008.

Désireux de contester cette mesure, le pharmacien poursuivi activa les mécanismes de recours internes à l'organisation disciplinaire. Dès le 4 juillet 2008, soit avant même l'édiction de l'arrêté ministériel, il interjeta appel devant la Chambre supérieure de discipline des pharmaciens contre la décision (ou proposition) de la Chambre de discipline du 27 mai 2008. Puis, une fois l'acte de l'exécutif intervenu, il forma un second appel devant la même Chambre supérieure, le 4 septembre 2008, dirigé cette fois contre l'arrêté ministériel du 19 août 2008.

Statuant sur l'appel formé contre cet arrêté ministériel, la Chambre supérieure de discipline rendit une décision le 16 juin 2009. Par celle-ci, l'instance d'appel confirma le principe même de la sanction disciplinaire, mais fit usage de son pouvoir de modération en proposant au Ministre d'État de réduire la durée de la suspension de l'autorisation d'exercice à quinze jours.

Sans attendre l'intervention d'un nouvel arrêté ministériel, Monsieur M. forma, dès le 30 juillet 2009, un recours en cassation devant le Tribunal Suprême dirigé directement contre la décision de la Chambre supérieure de discipline du 16 juin 2009. C'est dans cet intervalle qu'intervint finalement l'arrêté ministériel n° 2009-496 du 2 octobre 2009 : suivant la proposition de la Chambre supérieure, le Ministre d'État modifia son précédent arrêté du 19 août 2008 et prononça à l'encontre de Monsieur M. la suspension temporaire de son autorisation d'exercer la pharmacie pendant quinze jours, fixant la période d'exécution du 1er au 15 décembre 2009.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 16 novembre 2009 sous le numéro TS 2010/03, Monsieur M. saisit le Tribunal Suprême d'un recours tendant à « la cassation et à l'annulation de l'arrêté ministériel n° 2009-496 du 2 octobre 2009 ». L'instruction de l'affaire donna lieu à un échange nourri d'écritures : à la requête initiale répondit une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 18 janvier 2010, suivie d'un mémoire en réplique du requérant déposé le 17 février 2010, et enfin d'un mémoire en duplique de l'administration enregistré le 23 mars 2010. Le Vice-Président du Tribunal Suprême, Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, fut désigné comme rapporteur par ordonnance du 2 décembre 2009, et la clôture de l'instruction fut constatée par procès-verbal le 2 juillet 2010, avant le renvoi de l'affaire à l'audience plénière du 17 novembre 2010.

Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour de deux grands axes : d'une part, une controverse majeure sur la recevabilité de la voie de droit choisie (le recours en cassation) et sur la compétence du Tribunal Suprême ; d'autre part, un débat au fond portant sur la légalité externe et interne de la sanction prononcée.

1. L'argumentation du requérant

Pour justifier le choix procédural d'un recours en cassation contre un arrêté ministériel, Monsieur M. développait une argumentation subtile fondée sur son interprétation des deux décisions précitées rendues par le Tribunal Suprême le 16 février 2009 dans le cadre de sa première procédure disciplinaire. Selon le requérant, la Haute Juridiction avait alors posé le principe selon lequel les propositions adressées au Ministre d'État par les chambres de discipline des pharmaciens sont dépourvues de caractère décisoire, de sorte que seules sont recevables devant le Tribunal Suprême les requêtes dirigées contre les décisions ministérielles prises sur proposition de ces chambres.

Poussant ce raisonnement plus loin, Monsieur M. soutenait que, dès lors que la Chambre supérieure agit comme une instance d'appel et que les motifs de la décision ministérielle ne se trouvent en réalité que dans la proposition émise par cette Chambre supérieure, l'arrêté ministériel lui-même « doit être considérée comme une décision juridictionnelle contre laquelle un recours en cassation est recevable ». Par voie de conséquence, les moyens de cassation devaient, selon lui, viser les motifs figurant dans la décision de la Chambre supérieure. Dans son mémoire en réplique, il précisait d'ailleurs interpréter la jurisprudence du 16 février 2009 comme impliquant la recevabilité conjointe des deux recours qu'il avait déposés (celui du 30 juillet 2009 contre l'acte de la Chambre supérieure et celui du 16 novembre 2009 contre l'arrêté ministériel). Il sollicitait à ce titre la jonction des deux requêtes afin que le Tribunal Suprême, statuant comme juge de cassation, puisse casser l'acte et renvoyer l'affaire devant la Chambre supérieure de discipline autrement et régulièrement composée ; à titre subsidiaire, à défaut d'une possibilité de renvoi, il demandait l'annulation pure et simple, sans renvoi, de la décision attaquée, en soutenant que la cassation de l'arrêté du 2 octobre 2009 devait entraîner par voie de conséquence celle de l'arrêté du 19 août 2008, les deux actes étant jugés indissociables.

Sur le fond, Monsieur M. articulait trois moyens principaux de cassation :

• L'irrégularité de la composition des juridictions disciplinaires (violation des articles 17 et 23 de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980) : Il reprochait d'abord le fait que deux membres de la Chambre de discipline de première instance avaient été nommés par le Conseil de l'Ordre, alors qu'ils auraient dû être spécialement élus au scrutin secret par l'Assemblée générale des sections de l'Ordre ou, à la rigueur, par le bureau de section. S'agissant de la Chambre supérieure, il soutenait qu'aucun élément n'établissait que ses membres avaient été effectivement élus plutôt que nommés, ni que l'élection avait respecté le secret et le mode de scrutin prévus par l'article 17. En outre, il estimait que la composition de la Chambre supérieure était entachée d'irrégularité faute d'avoir procédé à une nouvelle élection après son second appel du 4 septembre 2008, l'instance s'étant contentée de la composition arrêtée pour statuer sur son premier appel du 4 juillet 2008. Dans sa réplique, il insistait sur l'exigence d'une élection spéciale des assesseurs et non d'une simple désignation parmi les conseillers ordinaux déjà élus.
• La violation du principe d'impartialité (article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'Homme) : Le requérant dénonçait le rejet de ses demandes de récusation visant, dans chacune des deux chambres disciplinaires saisies, l'assesseur chargé de rapporter son affaire. Selon lui, l'article 6 § 1 de la Convention s'oppose à ce que le rapporteur désigné par le Président de la Chambre participe au délibéré, car cet assesseur doit nécessairement donner un avis sur la culpabilité, entachant la décision de partialité objective.
• La violation du principe de légalité des délits et des peines et l'absence de base légale (article 27 de la loi n° 1.029, articles 6 § 1 et 7 de la CEDH) : Monsieur M. faisait valoir que l'article 27 de la loi n° 1.029, dont la violation lui était imputée, ne régit que les pharmaciens d'officine et nullement les grossistes répartiteurs. Estimant que les faits reprochés n'étaient prévus ni réprimés par aucun texte, il soutenait qu'on le punissait en réalité pour une faute commise par un pharmacien d'officine en le traitant comme complice de ce dernier, alors que la notion de complicité est étrangère aux textes régissant la pharmacie et sa déontologie.

2. La défense de l'État de Monaco

Le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opposant, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée de l'irrégularité formelle du recours en cassation et de l'incompétence d'attribution du Tribunal Suprême statuant comme juge de cassation.

L'administration livrait une analyse systémique de la loi n° 1.029 : si les sanctions les plus légères (avertissement et blâme) sont infligées directement par la Chambre de discipline et susceptibles d'appel devant la Chambre supérieure qui les confirme ou les réforme elle-même, les sanctions plus graves sont infligées par le Ministre d'État sur proposition de la Chambre de discipline. Lorsque cet arrêté est contesté devant la Chambre supérieure, celle-ci ne détient qu'un pouvoir de proposition (confirmer ou réformer), la décision finale appartenant au seul Ministre d'État. Or, le Ministre d'État est une autorité administrative : les décisions qu'il prend relèvent du recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême et ne sauraient être regardées comme émanant d'une juridiction administrative relevant du recours en cassation. Le Ministre d'État soulignait que telle était précisément la portée des deux décisions rendues le 16 février 2009 par le Tribunal Suprême.

À titre subsidiaire, sur le fond, l'État réfutait l'ensemble des griefs :

• Sur la composition des chambres, il expliquait qu'en vertu de l'article 23 de la loi n° 1.029, les deux assesseurs de première instance sont choisis par chaque bureau de section parmi les membres du Conseil de l'Ordre qui ont déjà été élus selon les règles de l'article 17. De même, pour la Chambre supérieure (article 24), deux assesseurs sont choisis par le Conseil de l'Ordre en son sein (tous étant nécessairement élus selon l'article 17), tandis que les deux autres sont choisis par le Ministre d'État en dehors du Conseil.
• Sur l'article 6 § 1 de la CEDH, le Ministre d'État opérait une distinction fondamentale entre les deux rapporteurs intervenant successivement en vertu de l'ordonnance n° 8.401 du 26 septembre 1985. Le premier est chargé de l'instruction (entendre le pharmacien, recueillir les témoignages, procéder aux investigations) et son rapport doit rester objectif, sans avis sur la culpabilité. Le second rapporteur, seul visé par le recours de Monsieur M., est l'un des assesseurs membre de la formation de jugement qui présente l'affaire à ses collègues et participe au délibéré : ses attributions relèvent par nature de la fonction de jugement et n'emportent aucun préjugement affectant l'impartialité.
• Sur la légalité de la sanction, le Ministre d'État rappelait que la loi n° 1.029 s'applique à tous les pharmaciens quel que soit leur mode d'exercice, qu'il n'existe pas en droit disciplinaire d'énumération légale limitative des fautes, et qu'il convient d'apprécier l'ensemble du comportement du professionnel. Ainsi, le fait pour un grossiste répartiteur de favoriser un manquement professionnel commis par un pharmacien d'officine constitue en soi une faute professionnelle.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au regard des prétentions antagonistes des parties, le Tribunal Suprême devait résoudre à titre liminaire une question déterminante touchant à sa propre compétence et à l'architecture des voies de recours en matière administrative : Un arrêté ministériel prononçant à l'encontre d'un pharmacien une sanction disciplinaire de suspension temporaire d'exercice, pris sur la proposition de la Chambre supérieure de discipline de l'Ordre des pharmaciens, revêt-il le caractère d'une décision d'une juridiction administrative statuant en dernier ressort, susceptible d'un recours en cassation devant le Tribunal Suprême en application de l'article 90 B, 2° de la Constitution, ou constitue-t-il une décision administrative relevant uniquement du recours pour excès de pouvoir ?

De la réponse apportée à cette interrogation dépendait la possibilité même pour la Haute Juridiction d'examiner les moyens de fond relatifs à la régularité de la composition des instances ordinales et à la conformité de la procédure aux exigences conventionnelles européennes.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher cette difficulté, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande clarté, exclusivement centré sur la question de sa compétence (« Sur la compétence du Tribunal Suprême »), laquelle commande l'issue du litige sans qu'il soit besoin d'aborder le fond.

1. L'énoncé de la norme constitutionnelle de compétence

Le juge suprême débute son raisonnement en visant et en reproduisant les termes de l'article 90 B de la Constitution monégasque, texte qui fonde ses attributions en matière administrative. Il rappelle ainsi que :

« le Tribunal Suprême statue souverainement : (…) 2° sur les recours en cassation formés contre les décisions des juridictions administratives statuant en dernier ressort ».

En isolant ce chef de compétence spécifique — dès lors que le requérant avait expressément et exclusivement saisi le Tribunal d'un « recours en cassation » —, la Haute Juridiction pose la condition sine qua non de son office de juge de cassation : l'acte qui lui est déféré doit émaner d'une « juridiction administrative statuant en dernier ressort ».

2. L'analyse de la répartition légale des compétences disciplinaires

Le deuxième temps du raisonnement consiste à confronter cette exigence constitutionnelle au dispositif législatif régissant la discipline des pharmaciens, à savoir les articles 23 et 24 de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980 concernant l'exercice de la pharmacie.

Le Tribunal Suprême met en exergue la dualité du régime de répression disciplinaire institué par l'article 23 de ladite loi, qui opère une summa divisio selon la gravité de la sanction envisagée :

• D'une part, aux termes du 1° de l'article 23, les sanctions du premier degré que sont « l'avertissement et le blâme sont infligés par une chambre de discipline ». Dans cette hypothèse, l'organe ordinal détient un véritable pouvoir de décision autonome.
• D'autre part, aux termes du 2° du même article, « les autres sanctions sont décidées, en cas de faute grave, par un arrêté ministériel pris sur la proposition de la Chambre de discipline ». Pour ces sanctions plus lourdes — au nombre desquelles figure la suspension temporaire de l'autorisation d'exercer —, la Chambre de discipline ne dispose que d'un pouvoir de proposition ; le pouvoir décisoire est transféré au Ministre d'État qui statue par voie d'arrêté.

Le Tribunal examine ensuite le mécanisme de contestation de ces arrêtés tel qu'organisé par l'article 24 de la loi n° 1.029. Ce texte prévoit que les décisions prises par le Ministre d'État sur la proposition de la Chambre de discipline peuvent être portées, dans le délai