Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8286
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8286 (Lire sur source officielle)
Le contentieux de la police des étrangers en Principauté de Monaco illustre avec une acuité particulière la tension classique du droit administratif entre la préservation de l'ordre public — dont la réputation financière de l'État constitue une composante essentielle — et la garantie juridictionnelle des droits des administrés. Lorsque l'administration procède au retrait ou à la « neutralisation » d'un titre de séjour par le truchement d'actes internes dont seul un procès-verbal de notification est remis à l'intéressé, l'office du juge de l'excès de pouvoir s'en trouve directement éprouvé. Par sa décision avant dire droit du 29 novembre 2010 (TS 2010-02), rendue en assemblée plénière dans l'affaire Monsieur m. R. contre S. E. M. le Ministre d'État, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une contribution fondamentale à la théorie du procès administratif monégasque. Dissociant avec rigueur les exigences formelles de recevabilité de la requête et les nécessités substantielles du contrôle de légalité, la Haute Juridiction consacre la recevabilité d'un recours appuyé sur le seul procès-verbal de notification de l'acte attaqué, tout en faisant usage de ses pouvoirs inquisitoires d'instruction pour contraindre l'administration à verser aux débats l'instrumentum même de la décision.
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Monsieur m. R., né le 14 janvier 1953 à Gdynia en Pologne et de nationalité canadienne, s'est établi à Monaco en 2001 avec son épouse et leur fille. Il y était titulaire d'une carte de résident. Sur le plan professionnel et financier, il a été le fondateur, l'actionnaire principal et l'administrateur d'une société holding d'investissements dénommée L. International, établie aux Bermudes. Cette structure avait été introduite à la fin de l'année 2003 sur le marché des investissements de la bourse de Londres. Monsieur m. R. s'est retiré de cette société le 6 juin 2005. Peu de temps après ce retrait, il est apparu que la société L. International était impliquée dans une fraude de grande ampleur, ce qui a conduit à sa radiation du marché boursier en novembre 2005.
Ces événements financiers internationaux ont généré d'importantes répercussions judiciaires au Royaume-Uni, lesquelles ont, par ricochet, attiré l'attention des autorités de police administrative monégasques. Dès l'année 2006, Monsieur m. R. a été attrait dans un procès civil à Londres en sa qualité d'ancien administrateur et actionnaire de la société L. International. Par ailleurs, selon les éléments exposés par le Ministre d'État, la Haute cour de justice de Londres a ouvert, le 12 novembre 2007, une information pour escroquerie dirigée contre Monsieur m. R., son épouse, ainsi que la société dirigée par sa fille.
Dans ce contexte, la situation administrative de Monsieur m. R. à Monaco a connu une première mesure restrictive : sa carte de résident a fait l'objet d'une première « neutralisation » le 5 mars 2008, au motif que sa présence en Principauté était « susceptible de troubler l'ordre public ». Toutefois, cette mesure a été rapportée quelques semaines plus tard, la carte de résident lui ayant été restituée par une décision du Ministre d'État en date du 20 mai 2008. Entre-temps, dans le cadre de la procédure britannique, Monsieur m. R. a accepté, le 21 avril 2008, de régler la somme de 30 millions de livres sterling à la société L. International afin de mettre un terme aux réclamations dirigées contre lui et les membres de sa famille.
Selon l'administration monégasque, la connaissance de ces derniers faits — et notamment ce règlement transactionnel — n'est parvenue aux autorités de la Principauté qu'en février et avril 2009. En outre, le Ministre d'État relève que Monsieur m. R. s'est trouvé pris à partie sur le territoire même de la Principauté par des victimes de l'escroquerie imputée à la société L. International.
C'est dans ces circonstances qu'une seconde mesure d'éviction a été prise. Le 21 août 2009, Monsieur m. R. a été convoqué par les services de police monégasques. Il s'est alors vu notifier, par procès-verbal, d'une part, la nouvelle neutralisation de sa carte de résident et, d'autre part, l'obligation de quitter le territoire de la Principauté dans un délai de deux mois. Selon les mentions du procès-verbal de notification du 21 août 2009, cette mesure procédait des « instructions de M. le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur contenues dans sa note n°2006-6488 du 10 juin 2009 » (étant observé que la contre-requête mentionne quant à elle une décision du 10 juillet 2009, et le dispositif de l'arrêt une note n° 2008-6488 du 10 juin 2009). Le motif invoqué lors de cette notification résidait dans le fait que l'intéressé aurait « plaidé coupable devant la Haute cour de justice de Londres dans l'affaire d'escroquerie pour laquelle il avait été mis en cause, reconnaissant ainsi sa responsabilité dans le dossier L. International ».
Contestant fermement la matérialité de ces motifs, le conseil monégasque de Monsieur m. R. a, dès le 25 août 2009, adressé un courrier au Ministre d'État pour signaler le caractère erroné des informations fondant la décision de retrait et affirmer qu'en aucun cas son client ne reconnaissait la moindre responsabilité dans cette affaire. Poursuivant ses démarches amiables, le conseil a transmis au Ministre d'État, par un courrier du 28 septembre 2009 valant recours gracieux, deux affidavits émanant des avocats anglais du requérant, destinés à établir son absence de responsabilité dans l'affaire L. International, et a sollicité le réexamen de sa situation administrative.
Par une lettre du 14 octobre 2009 (également mentionnée au dossier comme datée du 15 octobre 2009), le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux. Tout en infléchissant légèrement la formulation initiale des griefs, l'autorité administrative a fait observer que la décision de retrait de la carte de résident résultait « des faits d'escroquerie motivant les poursuites judiciaires actuellement diligentées à son encontre au Royaume-Uni et sa comparution en audience civile devant la Haute cour de Londres, devant laquelle M. R. a admis le paiement de 30 millions de livres sterling au bénéfice des victimes de l'affaire dite L. International ». Le Ministre d'État en concluait qu'au vu de ces éléments, il n'y avait « pas lieu de revenir sur la décision administrative précitée ».
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Face au maintien de la mesure d'éloignement et de retrait de son titre de séjour, Monsieur m. R. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général le 21 octobre 2009. Son recours comportait un double volet : d'une part, des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir dirigées contre la décision de retrait de son titre de séjour du 21 août 2009 ; d'autre part, des conclusions indemnitaires tendant à la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de 50 000 euros à titre de dommages-intérêts en réparation du préjudice matériel et moral résultant de cette décision. Dans son mémoire en réplique enregistré le 3 février 2010, le requérant a porté ses prétentions indemnitaires à la somme de 60 000 euros, arguant d'une aggravation de son préjudice liée à « la violence et la brutalité générée par l'attitude (…) que lui réserve aujourd'hui l'administration monégasque ».
Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant développait des moyens de légalité externe et de légalité interne particulièrement articulés :
- Sur la légalité externe, Monsieur m. R. invoquait la violation de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, lequel impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles restreignant l'exercice des libertés publiques ou constituant une mesure de police. Se prévalant de la jurisprudence du Tribunal Suprême exigeant un degré de précision suffisant pour démontrer le bien-fondé de l'acte, il soutenait que les motifs énoncés dans le procès-verbal du 21 août 2009 et dans la lettre du Ministre d'État d'octobre 2009 étaient matériellement inexacts et imprécis, ce qui équivalait à une « absence radicale de motifs ». Selon lui, l'administration s'était fondée sur des rumeurs issues d'un site Internet non officiel créé par une personne instigatrice de menaces à l'encontre de sa famille, et avait commis une erreur grossière d'appréciation dans sa motivation, assimilable à un défaut de motivation.
- Sur la légalité interne, le requérant soulevait en premier lieu une erreur de droit tirée de la violation de l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CEDH). En second lieu, il dénonçait une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article 22 de l'ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté. Il faisait valoir qu'aucune de ses activités ne constituait un trouble à l'ordre public monégasque et que sa situation n'avait connu aucune modification depuis le 20 mai 2008, date à laquelle le Ministre d'État lui avait restitué sa carte de résident. Il reprochait à l'administration d'avoir été « piégée dans son raisonnement par sa méconnaissance du système juridique anglais ».
Pour étayer factuellement sa démonstration quant à l'absence de poursuites pénales au Royaume-Uni, le conseil du requérant a déposé, le 28 avril 2010, une pièce nouvelle (pièce n° 21) comprenant deux documents émanant du Serious Fraud Office (SFO) britannique : le premier, daté du 11 septembre 2009 et signé par M. Richard Gould, évoquait un risque de dissipation d'actifs justifiant une ordonnance de restriction dans la perspective de poursuites ; mais le second, daté du 19 avril 2010 et rédigé par un autre agent (C.), déclarait qu'« il n'existe aucune raison pour que l'ordonnance de restriction de M. R. soit maintenue », le SFO ayant définitivement renoncé à enquêter et à engager des poursuites contre lui.
En défense, par une contre-requête enregistrée le 22 décembre 2009 et une duplique enregistrée le 4 mars 2010, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête, tant à titre principal qu'à titre subsidiaire :
- À titre principal, sur la recevabilité, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la violation de l'article 17 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il soutenait que la requête était irrecevable faute d'être accompagnée de la production de la décision attaquée elle-même, le requérant n'ayant produit en pièce n° 1 que le procès-verbal de notification du 21 août 2009. En réponse, dans sa réplique, Monsieur m. R. faisait valoir que ce procès-verbal exposait la teneur et les conséquences de la décision, constituant ainsi l'expression même de l'acte administratif et satisfaisant aux prescriptions de l'article 17.
- À titre subsidiaire, sur le fond, l'administration soutenait que le moyen tiré du défaut de motivation était inopérant (la contestation de l'exactitude matérielle des motifs relevant de la légalité interne et non de la forme) et infondé (l'acte comportant les considérations de droit et de fait). Sur la légalité interne, le Ministre d'État écartait l'applicabilité de l'article 6 § 1 de la CEDH aux mesures de police administrative. Concernant l'appréciation du trouble à l'ordre public, l'administration précisait dans sa duplique n'avoir jamais prétendu que le requérant avait été pénalement condamné ou avait formellement reconnu sa responsabilité, mais rappelait qu'il suffit, selon la jurisprudence du Tribunal Suprême, que l'étranger soit impliqué dans des affaires financières révélant un « comportement douteux, incompatible avec la qualité de résident monégasque », a fortiori dans une Principauté engagée dans la lutte contre le blanchiment et la fraude. En outre, le fait que l'intéressé ait été pris à partie à Monaco par des victimes caractérisait un trouble matériel à l'ordre public. Quant au changement de circonstances depuis mai 2008, il résultait de la découverte tardive (en 2009) par les autorités monégasques du versement des 30 millions de livres sterling intervenu en avril 2008.
- Sur le volet indemnitaire, le Ministre d'État concluait au rejet par voie de conséquence du rejet de l'annulation, et soulignait l'absence de preuve de la consistance du préjudice moral. Il soulevait également l'irrecevabilité de la majoration de la demande indemnitaire (portée de 50 000 à 60 000 euros), rappelant qu'aux termes de l'article 90 B de la Constitution, le contentieux de l'indemnisation devant le Tribunal Suprême est strictement limité au préjudice découlant de l'illégalité de l'acte attaqué, à l'exclusion de celui qui résulterait du comportement subséquent de l'administration.
L'instruction ayant été close par procès-verbal le 2 juillet 2010, l'affaire a été appelée à l'audience du 17 novembre 2010 devant l'assemblée plénière du Tribunal Suprême, et la décision a été lue le 29 novembre 2010.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La configuration singulière du dossier — dans lequel l'acte administratif décisoire (la note du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur) n'avait été ni remis dans son instrumentum originel au requérant lors de la notification policière, ni versé aux débats par l'administration en défense qui se prévalait pourtant de cette absence pour soulever l'irrecevabilité du recours — soumettait au Tribunal Suprême une double problématique processuelle déterminante :
D'une part, sur le terrain de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, la production par le requérant du seul procès-verbal de notification d'une décision administrative individuelle, sans adjonction de l'acte formel lui-même (dont l'intéressé ne dispose pas matériellement), suffit-elle à satisfaire à l'obligation prescrite par l'article 17 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 d'accompagner la requête de la « décision attaquée » ?
D'autre part, sur le terrain de l'office du juge et du contrôle de la légalité, lorsque l'existence de la décision administrative est établie par son procès-verbal de notification mais que le texte intégral de l'acte décisoire (en l'espèce, la note ministérielle) n'est pas produit au dossier par l'administration, le Tribunal Suprême peut-il statuer immédiatement au fond sur la légalité externe et interne de la mesure à partir des seules énonciations du procès-verbal et des écritures des parties, ou doit-il surseoir à statuer et user de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'autorité administrative à produire l'acte original ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps d'une grande concision, opérant une distinction fondamentale entre l'établissement de l'existence de l'acte (condition suffisante de la recevabilité) et la connaissance de la teneur exacte de l'acte (condition nécessaire de l'exercice du contrôle de légalité).
En premier lieu, sur la recevabilité, la Haute Juridiction écarte la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État. Citant les termes de l'article 17 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, le Tribunal rappelle que ce texte exige, comme condition de recevabilité, que « le recours soit introduit par une requête (…) accompagnée de la décision attaquée ou de la réclamation implicitement rejetée ». Procédant à une interprétation téléologique et réaliste de cette disposition, le juge constate que la requête de Monsieur m. R. est accompagnée du procès-verbal de notification daté du 21 août 2009. Or, le Tribunal relève que ce document officiel établit « l'existence de cette décision ». Dès lors que la réalité juridique de l'acte faisant grief est attestée par l'acte de notification émanant de l'administration elle-même, le requérant ne saurait se voir opposer l'absence de production d'une note interne qui ne lui a pas été remise. Le recours, introduit le 21 octobre 2009 (soit dans le délai de recours contentieux de deux mois suivant la notification du 21 août 2009), répond pleinement aux exigences de l'article 17 et est déclaré recevable.
En second lieu, sur la légalité, le Tribunal Suprême constate l'impasse probatoire dans laquelle le place l'absence au dossier de l'instrumentum de la décision. Le juge observe en effet que « si le procès-verbal de notification du 21 août 2009 établit l'existence d'une décision prise par le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur par note n° 2006-6488 en date du 10 juin 2009, l'absence de production de la décision elle-même ne met pas le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle sur sa légalité ».
En effet, le litige portait notamment sur le respect de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ainsi que sur l'exactitude matérielle des faits et la qualification juridique des motifs ayant fondé la mesure de police. Or, le procès-verbal de notification dressé par les services de police ne constituait qu'une retranscription ou une synthèse des instructions du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. Sans avoir sous les yeux la note originale du 10 juin 2009, le juge de l'excès de pouvoir ne pouvait vérifier ni la compétence de l'auteur de l'acte, ni l'existence et la suffisance de la motivation formelle au sens de la loi de 2006 dans le corps même de la décision, ni la teneur exacte des motifs de droit et de fait retenus par l'autorité décisionnaire à la date de signature de l'acte.
Refusant tant de statuer sur la base d'un acte par ricochet (le procès-verbal) que de prononcer d'emblée l'annulation de la décision pour défaut de production par l'administration, le Tribunal Suprême décide de mobiliser les prérogatives que lui confère l'article 32 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Il prescrit en conséquence une mesure d'instruction avant dire droit, enjoignant au Ministre d'État de produire la note litigieuse dans un délai déterminé.
C. Le dispositif
Par ces motifs, la Haute Juridiction prononce un arrêt avant dire droit dont le dispositif est ainsi rédigé :
« DÉCIDE : M. le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois la note n°2008-6488 en date du 10 juin 2009 par laquelle le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur a décidé que M. R. n'était plus autorisé à résider à Monaco. Les dépens sont réservés. Expédition de la présente décision sera transmise à M. le Minist