Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8701

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8701 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Madame N. B. a été titularisée au sein de la fonction publique de la Principauté de Monaco en qualité d’agent de police, en vertu d’une Ordonnance Souveraine du 14 octobre 1993. Ayant par la suite cessé de remplir les conditions d’aptitude physique requises pour l’exercice des missions de police, l’intéressée a fait l'objet d'un reclassement administratif : elle a été nommée hôtesse d’accueil au Stade Louis-II par l’Ordonnance Souveraine n° 14.876 du 4 mai 2001.

Quelques années plus tard, atteinte d’un état dépressif, la requérante a été placée en congé de longue durée sur proposition de la commission médicale des congés de maladie et des invalidités, pour la période s’étendant du 23 mai 2005 au 17 avril 2006, mesure ultérieurement prolongée jusqu’au 31 mai 2007.

Par deux avis émis les 15 et 27 mai 2007 (la décision mentionnant également la date du 29 mai 2007 dans ses motifs), cette même commission médicale a estimé l'agent apte à reprendre l'exercice de ses fonctions. Toutefois, la commission a précisé que la pathologie présentée faisait obstacle à une réintégration sur le poste précédemment occupé, préconisant expressément un changement d’affectation géographique dans la mesure des possibilités du service.

Faisant suite à ces conclusions médicales, l’administration a formellement autorisé Madame B., par décision du 16 mai 2007, à reprendre son service à compter du 1er juin 2007. Cependant, bien qu'elle ait continué à percevoir son traitement financier, aucun poste concret ne lui a été proposé ou assigné par l'autorité administrative.

Par la suite, l’administration a prononcé la mise en disponibilité d’office de Madame B. par un arrêté ministériel du 28 janvier 2008 pour une durée d’une année à compter du 1er février 2008, sur le fondement de l’article 47-1° de l’Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 fixant les conditions d’application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l’État. Par un courrier du 19 novembre 2008, l'agent a formellement sollicité sa réintégration. En dépit de cette demande, le Ministre d’État a reconduit cette mesure en prenant l’arrêté ministériel n° 2009-133 du 16 mars 2009 maintenant d’office la requérante en position de disponibilité jusqu’au 31 janvier 2010.

Par lettre recommandée avec demande d'avis de réception du 16 novembre 2009, distribuée le 23 novembre 2009 au Directeur de la Fonction Publique et des Ressources Humaines, Madame B. a réitéré sa demande tendant à être réintégrée dans ses fonctions à compter du 1er février 2010. Cette démarche est demeurée sans réponse expresse de la part de l'administration.

En lieu et place d'une réintégration, le Ministre d'État a édicté l’arrêté ministériel n° 2010-49 du 29 janvier 2010, qui a de nouveau maintenu d’office Madame B. en position de disponibilité du 1er février 2010 jusqu’au 31 janvier 2011. L'arrêté en cause a été publié au Journal de Monaco le 5 février 2010 et notifié à l'intéressée par une lettre du Directeur de la Fonction Publique et des Ressources Humaines en date du 12 février 2010, reçue le 15 février 2010.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le contentieux entre Madame B. et l’État de Monaco s’inscrit dans une double trajectoire contentieuse devant le Tribunal Suprême, juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté :

1. Le premier recours (contentieux de l'arrêté du 16 mars 2009) : Par requête enregistrée le 19 mai 2009, Madame B. avait déféré au Tribunal Suprême le précédent arrêté ministériel du 16 mars 2009 la maintenant en disponibilité jusqu'au 31 janvier 2010, assorti de conclusions indemnitaires à hauteur de 42 641,61 euros. Par une décision rendue le 17 mai 2010, le Tribunal Suprême a censuré cet arrêté pour excès de pouvoir, alloué à la requérante une indemnité de 3 000 euros en réparation de son préjudice moral, et renvoyé cette dernière devant l’administration pour la liquidation de l’indemnité afferente à la perte de revenus subie.

2. Le second recours (litige présentement jugé) : Par une requête enregistrée au Greffe général le 2 avril 2010, Madame B. a saisi le Tribunal Suprême d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté ministériel n° 2010-49 du 29 janvier 2010, complété par des prétentions indemnitaires. L'intéressée sollicitait :

   • L'annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté la maintenant d'office en disponibilité jusqu’au 31 janvier 2011 ;
   • La condamnation de l’État de Monaco au versement des salaires dus à compter du 1er février 2011 (selon la requête initiale, la requérante sollicitant également dans le corps de ses écritures le versement des salaires depuis le 1er février 2010) ;
   • La réparation de ses préjudices, ventilée en une indemnité de 10 000 euros au titre du préjudice moral et une somme de 5 000 euros compensatrice des frais exposés pour le litige, notamment les frais d'avocat.

Au soutien de ses conclusions d'annulation, la requérante soulevait plusieurs moyens de légalité interne et externe :

• La violation de l’article 47-1° de l’Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978, qui subordonne la mise en disponibilité d’office à l'impossibilité physique de reprendre le service à l’expiration d’un congé de maladie, condition qui n'était plus remplie dès lors que la commission médicale l'avait reconnue apte depuis le 1er juin 2007 ;
• L'illégalité dérivée de l'arrêté querellé, en tant qu'il constituait le prolongement direct de l'arrêté du 16 mars 2009, lui-même déféré puis annulé par le Tribunal Suprême le 17 mai 2010 ;
• La violation du principe de non-rétroactivité des actes administratifs unilatéraux, l'arrêté publié au Journal de Monaco le 5 février 2010 prétendant rétroagir au 1er février 2010 ;
• La méconnaissance combinée des articles 47 et 49 de l’Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978, qui confèrent au fonctionnaire régulièrement demandeur un droit subjectif à réintégration.

Par sa contre-requête enregistrée le 7 juin 2010, le Ministre d’État a conclu au rejet intégral de l’ensemble des demandes formulées par Madame B., ainsi qu'à sa condamnation aux dépens :

• Sur le moyen tiré de la caducité ou de l'illégalité dérivée, le Ministre d'État soutenait que l'arrêté du 29 janvier 2010 formait une décision administrative nouvelle et distincte, dont l'illégalité ne pouvait être déduite automatiquement de la seule censure juridictionnelle de l'arrêté précédent du 16 mars 2009 ;
• Sur le grief de rétroactivité, l'autorité administrative excipait de la possibilité de conférer un effet rétroactif à ses décisions pour combler un vide juridique, subsidiairement qu'une telle rétroactivité entre le 1er et le 6 février ne saurait justifier qu'une annulation partielle ;
• Au fond, le Ministre d’État arguait que les articles 47-1° et 49 de l’Ordonnance Souveraine précitée visent l'incapacité d'un agent public à réintégrer « ses » fonctions spécifiques antérieures et non « des » fonctions de manière indifférenciée, justifiant dès lors le maintien en disponibilité faute de pouvoir replacer l'agent dans son affectation initiale ;
• Enfin, il en concluait que le rejet du recours pour excès de pouvoir entraînait ipso facto le rejet des prétentions à caractère indemnitaire.

Madame B. a répliqué le 5 juillet 2010 en maintenant ses conclusions. Le Ministre d'État a indiqué par duplique enregistrée le 23 juillet 2010 s'en remettre à ses écritures antérieures.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumettait au Tribunal Suprême une question cardinale relative à l’étendue des obligations de l'administration monégasque confrontée à la demande de reprise de fonctions d'un agent public précédemment placé en congé de maladie :

L'autorité administrative investie du pouvoir de nomination peut-elle légalement maintenir d'office un fonctionnaire en position de disponibilité lorsque ce dernier, ayant sollicité sa réintégration dans les délais prescrits par le statut réglementaire, a été déclaré médicalement apte au service par la commission médicale compétente, au seul motif qu'il ne peut être réaffecté dans son ancien poste de travail ?

Il convenait en outre de déterminer si les conditions fixées par l'article 49 de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 confèrent à l'agent un droit impératif à la réintégration s'imposant à l'administration, et d'en tirer les conséquences indemnitaires tant sur le préjudice moral subi que sur la privation illégale des revenus statutaires.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême censure fermement la décision administrative querellée en fondant son raisonnement sur la stricte application de l'article 49 de l’Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête (notamment le moyen tiré de la rétroactivité de l'acte ou l'autorité de chose jugée issue de la précédente décision du 17 mai 2010).

1. La violation de l'obligation statutaire de réintégration de plein droit

La juridiction administrative rappelle la teneur impérative des dispositions de l'article 49 de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 :

• Le fonctionnaire placé en disponibilité doit solliciter sa réintégration au moins deux mois avant l’expiration de la période en cours ;
• Lorsque la disponibilité a été prononcée d'office pour raisons de santé en application du chiffre 1° de l’article 47, « la réintégration est de droit dans l’ancien emploi, ou, en cas d’indisponibilité, dans un emploi vacant correspondant au grade de l’intéressé » ;
• Le texte ajoute une garantie ultime en disposant qu'« à défaut de vacance, la réintégration est faite en surnombre temporaire ».

Appliquant ces normes au cas de l’espèce, le Tribunal Suprême relève :

1. Que Madame B. a scrupuleusement respecté le délai légal en sollicitant sa réintégration le 16 novembre 2009 (distribuée le 23 novembre 2009), soit plus de deux mois avant le terme de sa période de disponibilité fixé au 31 janvier 2010 ;
2. Que la commission médicale des congés de maladie et des invalidités l'avait formellement déclarée apte à reprendre ses fonctions dès le 29 mai 2007 (mentionnée également les 15 et 27 mai 2007) ;
3. Que l'administration ne justifiait d'aucun élément nouveau de fait ou de droit qui aurait rendu impossible sa réintégration selon les modalités prévues par les dispositions susvisées.

L'interprétation restrictive soutenue par le Ministre d'État – qui prétendait limiter le jeu du statut à l'aptitude physique aux fonctions antérieures strictes pour maintenir l'agent en disponibilité – est écartée implicitement mais nécessairement par le Tribunal Suprême : dès lors que la commission médicale a reconnu l'aptitude de l'agent et que le texte prévoit subsidiairement l'affectation sur un poste vacant ou en surnombre temporaire, l'administration se trouve en situation de compétence liée.

En maintenant Madame B. en disponibilité d'office malgré sa demande et ses aptitudes reconnues, le Ministre d'État a méconnu les prescriptions impératives de l'article 49-1° de l'Ordonnance Souveraine précitée. L'arrêté n° 2010-49 est ainsi entaché d'une illégalité justifiant son annulation pour excès de pouvoir (la décision mentionnant, par une inadvertance de plume dans le considérant de légalité, l'arrêté du 16 mars 2009, mais prononçant formellement dans son dispositif l'annulation de l'arrêté ministériel n° 2010-49 du 29 janvier 2010 attaqué).

2. Le contentieux indemnitaire et la réparation des préjudices

Sur le terrain indemnitaire, le Tribunal Suprême fait une application directe de l'article 90 B 2° de la Constitution monégasque, qui confère expressément à la juridiction administrative la compétence pour statuer sur les demandes d’indemnité résultant d’une annulation pour excès de pouvoir.

Constatant que l'illégalité fautive a engendré des dommages directs et certains pour l'agent :

• Le préjudice moral : La prolongation illégale d’une position d'inactivité contrainte et le refus persistant de l’administration de procéder au reclassement ou à la réaffectation de l'agent apte créent un préjudice moral certain, que le Tribunal Suprême évalue souverainement à la somme de 5 000 euros ;
• La perte de revenus : L’agent ayant été privé illégalement de son traitement statutaire du fait de sa mise en disponibilité non volontaire, le préjudice patrimonial est incontestable. Toutefois, faute de justifications chiffrées précises et de pièces comptables annexées à la requête permettant d'établir le quantum exact au jour du jugement, le Tribunal Suprême renvoie Madame B. devant l'administration pour procéder à la liquidation et au paiement de cette indemnité réparatrice ;
• Le surplus des demandes : Les autres demandes pécuniaires (notamment au titre des frais d'avocat à concurrence de 5 000 euros) ne recevant aucune justification probatoire suffisante au dossier, elles sont rejetées.

C. Le dispositif

« DÉCIDE :

L’arrêté ministériel n° 2010-49 du 29 janvier 2010 maintenant d’office Madame N. B., hôtesse d’accueil au Stade Louis II, en position de disponibilité, est annulé.

L’État est condamné à verser à Madame N. B. la somme de 5 000 euros en réparation du préjudice moral.

Madame N. B. est renvoyée devant l’administration pour la liquidation et le paiement de l’indemnité au titre de la perte de revenus résultant de l’arrêté ministériel n° 2010-49.

Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Les dépens sont mis à la charge de l’État.

Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d’État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu par le Tribunal Suprême le 15 avril 2011 s'inscrit au cœur de la construction jurisprudentielle monégasque relative aux garanties fondamentales reconnues aux fonctionnaires et agents publics de la Principauté.

1. Le caractère impératif de la réintégration de droit et la limitation du pouvoir discrétionnaire

L'article 47-1° de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 permet à l'administration de placer d'office un fonctionnaire en disponibilité lorsqu'à l'issue de ses congés de maladie, son état de santé ne lui permet pas de reprendre ses fonctions, et ce sans que l'inaptitude ne justifie une mise à la retraite pour invalidité. Il s'agit d'une position d'attente, dictée par la préservation de la santé physique ou mentale de l'intéressé. Dès l'instant où l'instance médicale d'évaluation – en l'occurrence la commission médicale des congés de maladie et des invalidités – déclare l'agent apte, la cause justificative de la disponibilité d'office disparaît.

Dans ce contexte, le Tribunal Suprême consacre une interprétation protectrice et stricte de l’article 49 de ladite Ordonnance Souveraine. L’administration ne saurait se retrancher derrière les particularités médicales de l’agent (impossibilité d'occuper son ancien poste précis) ou la difficulté organisationnelle à identifier une vacance pour faire échec à la réintégration.