Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2011, n° 8700

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2011, n° 8700 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière complexe et économiquement sensible de la législation monégasque sur les locaux à usage d'habitation, et plus particulièrement dans la délimitation précise des frontières séparant le secteur locatif libre du secteur dit « protégé » ou réglementé.

À l'origine de cette affaire, la société anonyme panaméenne dénommée « SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA » a procédé à l'acquisition, sur le territoire monégasque, d'un bien immobilier consistant en un appartement situé au deuxième étage d'un immeuble dénommé « Villa M. ». L'objectif patrimonial et immobilier poursuivi par la société propriétaire ne se limitait pas à une simple conservation du bien en l'état, mais impliquait une transformation structurelle majeure de la consistance des lieux. En effet, l'acquisition a été réalisée en vue de transformer ce lot initial, par le biais d'une surélévation d'un étage supplémentaire, en un vaste appartement duplex s'étendant désormais sur les deuxième et troisième étages dudit immeuble. L'opération a ainsi eu pour conséquence matérielle directe l'adjonction d'une superficie nouvelle supérieure à la superficie initiale de l'appartement d'origine.

Ces travaux d'envergure, qualifiés de travaux de restructuration, ont fait l'objet d'un encadrement administratif rigoureux et ont été dûment autorisés par les autorités compétentes de la Principauté. Le processus d'autorisation s'est matérialisé par la délivrance de l'arrêté ministériel n° 2001-706 en date du 19 décembre 2001, lequel a été ultérieurement complété par deux autorisations successives portant les numéros 2003-16390 du 9 mai 2003 et 2003-18587 du 14 juillet 2003.

Sur le plan opérationnel, les travaux de démolition, de restructuration et de surélévation se sont étalés dans le temps pour être finalement achevés à la date du 31 décembre 2004. Toutefois, l'aboutissement administratif de cette opération de construction ne s'est concrétisé que plus de deux ans et demi plus tard, par la délivrance officielle du certificat d'habitabilité le 4 juin 2007. Estimant qu'à compter de cette dernière date, elle disposait de la pleine et entière liberté juridique de jouissance et de disposition de son bien nouvellement configuré, la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA a mis l'appartement, désormais composé de sept pièces principales, sur le marché locatif libre.

C'est dans ces conditions que le bien a été donné à bail librement dès le 27 juin 2007. Ce premier contrat de location a été conclu pour une durée de trois ans, moyennant la stipulation d'un loyer annuel s'élevant à la somme de 240 000 euros. Conformément aux exigences fiscales et administratives en vigueur, ce bail a été régulièrement présenté à la formalité de l'enregistrement le 26 juillet 2007 (folio 132, case 17), sans soulever alors d'objection immédiate quant à son régime juridique. L'occupation des lieux par le preneur a pris effet le 1er juillet 2007. À l'approche de l'échéance triennale, les parties ont entendu poursuivre leurs relations contractuelles. Un nouveau contrat de bail est ainsi intervenu le 24 mai 2010 au bénéfice du même locataire, pour une durée identique de trois ans, lequel a été enregistré le 8 juin 2010 (folio 88, case 30).

C'est à la suite de ce renouvellement contractuel que l'administration monégasque est intervenue, remettant en cause la liberté locative dont se prévalait la société bailleresse. Par deux courriers successifs en date des 29 juillet et 30 août 2010, l'Inspecteur Principal de la Direction de l'Habitat s'est adressé à la société propriétaire afin d'exiger la production de justificatifs établissant que le locataire, présent dans les lieux depuis le 1er juillet 2007, remplissait effectivement les conditions personnelles requises par l'article 3 de la loi n° 887 du 25 juin 1970. Cette exigence administrative impliquait nécessairement que, selon l'analyse des services de l'Habitat, le logement litigieux relevait du champ d'application de ladite loi n° 887 et, par conséquent, des contraintes inhérentes au secteur locatif réglementé applicable aux immeubles anciens.

Contestant fermement cette qualification juridique, le conseil de la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA a adressé, le 12 octobre 2010, un recours gracieux au Directeur de l'Habitat, sollicitant de ce dernier qu'il reconsidère la position de ses services. À l'appui de cette demande de réexamen, la société a développé un double argumentaire tenant, d'une part, à la date d'achèvement des travaux (antérieure au 31 décembre 2007) qui devait selon elle soustraire le bien au secteur dit « protégé », et, d'autre part, à la nature même des travaux réalisés (création d'un étage supplémentaire et restructuration complète), lesquels interdisaient de considérer le bien comme ayant été « construit ou achevé avant le 1er septembre 1947 ».

Après avoir adressé une simple réponse d'attente le 19 octobre 2010, le Directeur de l'Habitat a, par un courrier décisoire du 30 novembre 2010, opposé une fin de non-recevoir aux arguments de la société propriétaire. Il a maintenu la position initiale de l'administration en se fondant sur la circonstance que le certificat d'habitabilité n'avait été délivré que le 4 juin 2007. C'est cet ensemble de prises de position administratives qui a cristallisé le contentieux et conduit à la saisine de la haute juridiction administrative monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au refus de l'administration de revenir sur l'assujettissement de l'appartement duplex aux dispositions de la loi n° 887 du 25 juin 1970, la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA a formé un recours contentieux devant le Tribunal Suprême. La requête, enregistrée au Greffe Général le 31 janvier 2011, tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur de l'Habitat, telle que formulée à travers ses lettres successives des 29 juillet, 30 août et 30 novembre 2010.

Au soutien de son recours en annulation, la société requérante a développé une argumentation juridique substantielle visant à démontrer que la décision administrative attaquée était entachée d'un défaut de base légale. L'architecture de sa démonstration reposait sur l'articulation des textes régissant les baux d'habitation à Monaco et sur les principes gouvernant l'interprétation des lois d'exception.

En premier lieu, la requérante rappelait la généalogie normative du droit des loyers monégasques : la loi n° 887 du 25 juin 1970 constitue une loi d'exception par rapport à l'ordonnance-loi n° 669, elle-même remplacée pour l'essentiel par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation. Or, tant l'ordonnance-loi n° 669 que la loi n° 1.235 voient leur champ d'application matériel strictement circonscrit aux seuls locaux « construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 ». Selon la société requérante, en prétendant assujettir l'appartement litigieux à cette réglementation tout en relevant elle-même que le certificat d'habitabilité avait été délivré le 4 juin 2007, l'administration commettait une contradiction interne et privait sa décision de base légale, puisqu'elle faisait entrer dans le secteur protégé un bien construit ou achevé postérieurement à la date butoir du 1er septembre 1947.

En deuxième lieu, la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA invoquait le principe d'interprétation stricte des régimes dérogatoires. Les textes codifiant le secteur protégé portant atteinte aux attributs classiques du droit de propriété et à la liberté contractuelle, ils constituent un régime d'exception dérogatoire au droit commun. Dès lors, ils ne sauraient être étendus par analogie à la situation d'un appartement ayant fait l'objet d'une démolition totale suivie d'une reconstruction intégrale entre 2003 et 2007.

En troisième lieu, la requérante tirait argument de l'état des travaux parlementaires alors en cours dans la Principauté, en se référant expressément au projet de loi n° 867 déposé le 24 juin 2009 et visant à modifier la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. Elle citait notamment les articles 10 et 11 dudit projet, aux termes desquels : « lorsque le propriétaire réalise une extension de construction, les nouveaux logements ainsi créés ne relèvent pas du secteur protégé… tel sera le cas lorsque la superficie habitable du lot ne relevant pas du secteur protégé est la plus importante. De même, en cas d'agrandissement d'un logement existant par extension de construction, ce logement ne continuera à relever du secteur protégé que si l'extension est d'une superficie inférieure ou égale à celle du lot préexistant ». Pour la société requérante, l'initiative même du Gouvernement Princier de légiférer sur cette question précise démontrait a contrario l'absence, dans le droit positif alors applicable, de tout fondement textuel permettant d'inclure dans le secteur protégé les surélévations et extensions réalisées après le 1er septembre 1947.

En dernier lieu, la requérante écartait l'application éventuelle de l'adage civiliste selon lequel l'accessoire suit le principal (accessorium sequitur principale). D'une part, elle soutenait qu'un tel principe général ne peut servir à étendre le périmètre d'un texte d'exception ; d'autre part, et à titre subsidiaire, elle faisait valoir que même si cette règle devait trouver à s'appliquer, l'élément « principal » du duplex résidait désormais dans la partie nouvellement construite (la surélévation), puisque celle-ci présentait une superficie plus importante que l'étage d'origine, entraînant ainsi l'ensemble du bien dans la sphère du droit commun de la location libre.

L'instruction de l'affaire a débuté par une ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 2 février 2011 désignant Monsieur José Savoye, Membre Titulaire, en qualité de rapporteur. Toutefois, le cours normal de ce contentieux de la légalité a été interrompu par une initiative unilatérale de l'administration défenderesse.

En effet, le 1er avril 2011, des conclusions aux fins de non-lieu à statuer ont été enregistrées au Greffe Général. Par cet acte procédural, le Directeur de l'Habitat informait officiellement le Tribunal Suprême qu'il avait pris la décision de rapporter ses décisions antérieures des 29 juillet, 30 août et 30 novembre 2010. Ce retrait administratif avait été formellement notifié au conseil de la société requérante par un courrier daté de la veille, soit le 31 mars 2011. L'administration en déduisait que le litige avait perdu son objet et concluait à ce qu'il n'y avait plus lieu pour la haute juridiction de statuer sur la requête.

Par un courrier en date du 5 mai 2011, Maître Christine Pasquier-Ciulla, avocat-défenseur agissant au nom et pour le compte de la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA, a déclaré accepter ce qu'elle a qualifié de « désistement de l'État de Monaco ». Le lendemain, par ordonnance du 6 mai 2011, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience publique du 10 juin 2011, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, les avocats des parties ainsi que le Procureur Général en ses conclusions.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Si la requête initiale soulevait une question de fond d'une grande richesse théorique et pratique — à savoir la détermination du régime locatif applicable à un appartement ancien ayant fait l'objet, après le 1er septembre 1947, d'une restructuration complète avec surélévation doublant plus que sa surface initiale —, l'évolution procédurale du dossier a intégralement déplacé le centre de gravité du litige vers une problématique de pure procédure administrative contentieuse.

Le problème juridique que devait résoudre le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, se formulait dès lors de la manière suivante : quelles sont les conséquences juridiques, sur l'office du juge de l'excès de pouvoir et sur le sort de l'instance en cours, du retrait unilatéral par l'autorité administrative compétente de l'acte administratif individuel faisant l'objet du recours en annulation, lorsque ce retrait intervient avant que la juridiction n'ait statué au fond ? Par voie de conséquence, comment le juge doit-il qualifier la clôture de l'instance et répartir la charge des dépens face à une telle disparition de l'acte attaqué ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette question procédurale, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur conceptuelle, particulièrement concis mais dense sur le plan des principes du contentieux administratif. La motivation de la décision s'articule autour de trois mouvements logiques distincts : la définition téléologique du recours pour excès de pouvoir, l'analyse des effets substantiels et procéduraux du retrait administratif définitif, et enfin la détermination de la partie succombante aux fins d'imputation des dépens.

Dans un premier temps, la haute juridiction pose une prémisse majeure relative à la nature même de la voie de droit exercée par la société requérante. Le Tribunal énonce ainsi de manière liminaire : « Considérant qu'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision administrative n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif ». Par cette formule classique, le juge monégasque rappelle que le contentieux de l'annulation prévu par l'article 90-B de la Constitution est un procès fait à un acte. Le demandeur ne sollicite pas du juge la reconnaissance d'un droit subjectif ou une condamnation pécuniaire au titre du principal, mais exclusivement l'anéantissement juridique de la norme individuelle ou réglementaire qui lui fait grief, cet anéantissement opérant ab initio, c'est-à-dire de façon rétroactive à la date d'édiction de l'acte.

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême confronte cette finalité du recours à l'hypothèse de l'intervention d'un acte de retrait émanant de l'administration active en cours d'instance. La juridiction précise les conditions cumulatives auxquelles ce mécanisme produit un effet extinctif sur le procès : « Que si, avant que le juge ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite de la requête dont il était saisi ».

L'analyse du Tribunal met ici en lumière l'identité parfaite des effets juridiques entre l'annulation contentieuse et le retrait administratif. Contrairement à l'abrogation, qui ne dispose que pour l'avenir et laisse subsister les effets passés de l'acte, le retrait (« l'acte attaqué est rapporté ») efface l'acte de l'ordonnancement juridique de manière rétroactive. Dès lors que ce retrait émane de l'autorité compétente (en l'espèce, le Directeur de l'Habitat, auteur des décisions initiales) et qu'il présente un caractère définitif, le résultat recherché par le requérant à travers la saisine du juge est intégralement atteint par la voie administrative. L'acte contesté étant réputé n'avoir jamais existé, le juge de la légalité se trouve privé de la matière même sur laquelle devait s'exercer son contrôle. Il ne peut plus examiner le « mérite de la requête », c'est-à-dire le bien-fondé des moyens de légalité (tel que le défaut de base légale soulevé par la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA), faute d'objet à annuler.

Il est particulièrement intéressant de noter que le Tribunal Suprême opère implicitement mais nécessairement une requalification des termes employés par la société requérante dans ses derniers écrits. Alors que l'avocat-défenseur de la société avait déclaré, par son courrier du 5 mai 2011, accepter le « désistement de l'État de Monaco », le Tribunal ne prononce nullement un donné acte de désistement. En bonne technique contentieuse, seul le demandeur à l'instance peut se désister de son action ou de son instance. Lorsque le défendeur (l'administration) retire l'acte attaqué, il ne se désiste pas : il prive le recours de son objet, ce qui entraîne mécaniquement un non-lieu à statuer.

Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences financières du comportement procédural de l'administration en statuant sur les dépens. Le motif est lapidaire et sans ambiguïté : « Considérant qu'en procédant par courrier du 31 mars 2011 du Directeur de l'Habitat au retrait de la décision attaquée, l'administration a fait droit à la requête dont elle supportera donc les dépens ». En rapportant les décisions des 29 juillet, 30 août et 30 novembre 2010 après le dépôt du recours juridictionnel, l'administration a implicitement reconnu le bien-fondé de la démarche contentieuse de l'administré et lui a donné entière satisfaction. Bien qu'aucune annulation ne soit prononcée par le juge, l'État de Monaco doit être regardé comme la partie perdante au sens procédural du terme, justifiant que les frais de l'instance soient mis à sa charge exclusive.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême de Monaco a rendu le dispositif suivant :

« DÉCIDE : Il n'y a lieu de statuer sur la requête. Les dépens sont mis à la charge de l'État de Monaco. Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à la Société Anonyme panaméenne dénommée « SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA » . »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 17 juin 2011 par le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, constitue une illustration archétypale de l'orthodoxie procédurale qui gouverne le contentieux administratif monégasque, lequel puise largement ses racines conceptuelles dans la tradition juridique franco-monégasque du recours pour excès de pouvoir.

Sur le plan de la théorie générale du procès administratif, cet arrêt réaffirme avec force la conception objective du recours en annulation pour excès de pouvoir, ancrée à Monaco dans l'article 90-B de la Constitution et mise en œuvre par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. En rappelant que ce recours « n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif », le Tribunal Suprême s'inscrit dans une lignée jurisprudentielle constante qui distingue radicalement l'office du juge de l'excès de pouvoir de celui du juge de plein contentieux. Cette formulation fait directement écho aux principes dégagés de longue date par le Conseil d'État français — dont l'influence doctrinale et organique sur le Tribunal Suprême est manifeste, comme en témoigne du reste la présence à l'audience d'un avocat aux Conseils français.

La mécanique du non-lieu à statuer consécutif au retrait de l'acte attaqué repose sur une exigence fondamentale de sécurité juridique et d'effectivité : la disparition de l'objet du litige ne peut être constatée par le juge que si l'anéantissement opéré par l'administration active est rigoureusement équivalent, dans ses effets temporels et matériels, à celui qu'aurait produit un arrêt d'annulation. C'est pourquoi le Tribunal Suprême prend soin