Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12378
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12378 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans un contentieux de voisinage d'envergure opposant des propriétaires immobiliers à l'un des acteurs économiques et touristiques majeurs de la Principauté, la Société des Bains de Mer (ci-après « SBM »).
Les sociétés anonymes monégasques (SAM) PATRICIA et ROCCABELLA sont chacune propriétaires d'un immeuble de haut standing, respectivement dénommés « Le Formentor » et « Le R. », tous deux situés sur l'avenue Princesse Grace à Monaco. Au sein de ces ensembles immobiliers, ces sociétés donnent en location des appartements de luxe qui sont, pour la plupart, occupés par leurs preneurs à titre d'habitation principale. Or, la localisation géographique de ces résidences les place à proximité immédiate du Monte-Carlo Sporting Club, un établissement exploité par la SBM. Ce complexe abrite notamment une célèbre salle de spectacle dénommée la « Salle des étoiles », configurée pour permettre l'organisation, durant les périodes de printemps et d'été, de concerts à ciel ouvert grâce à un système de toit ouvrant.
La tenue régulière de ces manifestations musicales nocturnes en plein air a engendré d'importantes nuisances sonores. Exaspérés par l'intensité du bruit troublant leur tranquillité, les riverains et locataires se sont plaints auprès de leurs bailleresses respectives, les sociétés PATRICIA et ROCCABELLA, en leur demandant de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire cesser ces troubles.
Dans un premier temps, les sociétés propriétaires ont entrepris des démarches amiables en saisissant à plusieurs reprises la SBM. Face à l'absence de résolution du problème, elles ont fait procéder de manière unilatérale à un mesurage de l'intensité sonore. Les résultats de ces mesures acoustiques ayant corroboré les plaintes des résidents, le litige s'est déplacé sur le terrain judiciaire civil, avant de connaître un prolongement devant la juridiction administrative suprême à la suite de l'intervention des autorités gouvernementales monégasques dans le débat.
En effet, parallèlement à la procédure judiciaire qui prenait une tournure défavorable pour l'exploitant de la salle de spectacle, la SBM a sollicité l'intervention du gouvernement princier. Elle a saisi le conseiller de gouvernement pour les finances d'une demande tendant à ce que le gouvernement prenne une décision confirmant qu'elle bénéficiait du régime dérogatoire prévu par l'article 5 de la loi n° 834 du 8 décembre 1967 visant à limiter et diminuer l'intensité du bruit et à réprimer les bruits troublant la tranquillité publique. Elle demandait également que ce régime dérogatoire soit déclaré applicable à la saison d'été en cours ainsi qu'à des spectacles spécifiquement prévus le 30 septembre et le 3 novembre 2012.
En réponse à cette sollicitation, le conseiller de gouvernement pour les finances a adressé à la SBM un premier courrier en date du 27 août 2012. Dans cette missive, il déclarait pouvoir confirmer à la société que ce régime dérogatoire lui était acquis pour tous les spectacles qu'elle organisait dans le cadre de ses obligations d'animation, tant pour la période d'été que pour la basse saison.
Ultérieurement, le Ministre d'État lui-même a adressé une lettre au président de la SBM, datée du 20 juin 2013. Dans ce document, le Ministre d'État déclarait confirmer que cette affaire avait fait l'objet d'une évocation préalable en Conseil de gouvernement le 18 juillet 2012, que l'attestation fournie par l'autorité concédante reflétait bien la position émise à cette occasion, et que l'animation exercée par la SBM présentait « sans conteste le caractère de manifestations publiques présentant un caractère d'intérêt général pour la Principauté de Monaco telles que visées dans l'article 5 de la loi n° 834 du 8 décembre 1967, ce qui permet de facto et de jure à la SBM de bénéficier des dérogations visées audit article, une telle dérogation concernant aussi bien les obligations d'animation de la SBM pour la période d'été que celle d'hiver ». C'est précisément cette lettre du 20 juin 2013, et la décision d'octroi de dérogation qu'elle était supposée révéler, qui a cristallisé le contentieux administratif devant le Tribunal Suprême.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Le parcours procédural de cette affaire se dédouble en un volet judiciaire civil préalable et un volet contentieux administratif.
Sur le plan civil, les sociétés PATRICIA et ROCCABELLA ont saisi le juge des référés le 3 août 2009 aux fins de voir ordonner une expertise judiciaire et de faire cesser les troubles sonores. Par une ordonnance du 28 octobre 2009, le magistrat des référés a fait droit à ces demandes. L'expert judiciaire désigné a déposé son rapport le 28 février 2011, concluant à l'existence effective de nuisances sonores dommageables pour les résidents des deux immeubles. Fortes de ces conclusions, les sociétés propriétaires ont assigné la SBM au fond devant le Tribunal de première instance de Monaco. Par un jugement avant dire droit du 30 juin 2011, cette juridiction a ordonné une expertise complémentaire afin de déterminer si les conditions de diffusion sonore liées aux concerts donnés durant les années 2009 à 2011 étaient ou non équivalentes à celles qui existaient au moment de l'acquisition des immeubles par les demanderesses.
L'expert ayant déposé son rapport complémentaire les 3 et 31 janvier 2012, le Tribunal de première instance a rendu son jugement au fond le 13 juillet 2012. Le tribunal a homologué le rapport d'expertise, déclaré la SBM responsable des troubles subis, et enjoint à cette dernière de faire réaliser les travaux d'isolation ou d'aménagement nécessaires à compter du 3 septembre 2012, sous astreinte de 5 000 euros par jour de retard. De manière particulièrement contraignante pour l'exploitant, le tribunal a ordonné que les concerts se déroulent désormais à toit fermé jusqu'à l'achèvement complet desdits travaux, et a condamné la SBM à verser à chacune des deux sociétés demanderesses la somme de 15 000 euros à titre de dommages-intérêts pour résistance abusive.
La SBM a interjeté appel de ce jugement. Au cours de l'instance d'appel, le 14 décembre 2012, elle a produit la lettre du conseiller de gouvernement pour les finances du 27 août 2012 à l'appui de ses conclusions. Puis, alors que l'affaire était en délibéré, la SBM a produit, par une note en délibéré enregistrée le 27 juin 2013, la lettre du Ministre d'État datée du 20 juin 2013, entendant ainsi se prévaloir du bénéfice d'une dérogation administrative à la législation sur le bruit. Par un arrêt du 28 juin 2013 (également mentionné dans les visas des faits de la requête sous la date du 28 juillet 2013), la Cour d'appel de Monaco a confirmé le jugement de première instance et a rejeté la note en délibéré, tout en relevant, à propos de la lettre du conseiller de gouvernement, qu'elle n'accordait par elle-même aucune dérogation.
C'est dans ce contexte que les SAM PATRICIA et ROCCABELLA ont saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général le 2 août 2013. Elles demandaient l'annulation de la décision du Ministre d'État en date du 20 juin 2013 portant dérogation, au profit de la SBM, aux dispositions de la loi n° 834 du 8 décembre 1967 ainsi qu'à celles de l'ordonnance souveraine n° 10.885 du 12 mai 1993 fixant les conditions d'application de l'article 1er de ladite loi, telle que cette décision était révélée par le courrier du même jour. Elles sollicitaient en outre la condamnation de l'État de Monaco aux entiers frais et dépens.
À l'appui de leur recours en annulation, les sociétés requérantes articulaient quatre moyens, distinguant la légalité externe et la légalité interne :
- Un premier vice de forme et de procédure tiré de la violation de l'article 5 de la loi du 8 décembre 1967 combiné à l'article 47 de la Constitution du 17 décembre 1962. Selon elles, une telle dérogation ne pouvait être octroyée que sous la forme d'un arrêté ministériel, lequel doit être délibéré en Conseil de gouvernement, signé par le Ministre d'État, faire mention des délibérations, et être transmis au Prince dans les 24 heures de sa signature pour ne devenir exécutoire qu'en l'absence d'opposition expresse du Prince dans les 10 jours. Or, si une délibération préalable avait bien eu lieu en Conseil de gouvernement le 18 juillet 2012, aucun arrêté n'avait été signé ni transmis au Prince. Les requérantes ajoutaient que même si un arrêté n'était pas légalement requis, le Ministre d'État avait, en saisissant le Conseil de gouvernement, volontairement choisi de se placer sous le régime de l'article 47 de la Constitution et devait donc en respecter toutes les formalités.
- Un second vice de forme tiré de la violation des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Cette loi impose, à peine de nullité, une motivation écrite comportant l'énoncé des considérations de droit et de fait dans le corps même des décisions individuelles accordant une dérogation. Les requérantes soutenaient que la décision, apparemment prise oralement avant d'être révélée par la lettre du 20 juin 2013, était dépourvue de motivation écrite contemporaine de son adoption, et que les motifs énoncés a posteriori dans le courrier du 20 juin 2013 ne pouvaient régulariser cette illégale absence initiale de motivation.
- Une violation de la loi et une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article 5 de la loi du 8 décembre 1967. Les requérantes faisaient valoir que ce texte ne permet d'accorder que des dérogations particulières, examinées au cas par cas pour des manifestations déterminées, et interdit au Ministre d'État d'octroyer un droit de déroger de manière générale, permanente et absolue à l'ensemble de la réglementation contre le bruit.
- Une illégalité interne tirée de la violation du principe général de non-rétroactivité des actes administratifs. La rédaction de la lettre du 20 juin 2013 ne limitant pas la dérogation dans le temps, elle semblait autoriser la SBM à s'en prévaloir tant pour l'avenir que pour le passé, notamment pour couvrir les faits litigieux antérieurs.
En défense, dans sa contre-requête enregistrée le 4 octobre 2013 et sa duplique du 11 décembre 2013, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête, principalement sur le terrain de l'irrecevabilité, et subsidiairement au fond :
- À titre principal, le Ministre d'État soulevait une fin de non-recevoir tirée de la nature de l'acte attaqué. Selon lui, la lettre du 20 juin 2013 ne constituait nullement une décision administrative faisant grief. Elle se bornait à fournir une simple information, exprimant l'opinion selon laquelle la SBM, au vu de ses activités, remplissait a priori les conditions de fait et de droit pour bénéficier des dérogations de l'article 5 de la loi de 1967, sans pour autant lui octroyer effectivement une telle dérogation. Il soulignait que la nature décisoire d'un acte dépend exclusivement de son contenu intrinsèque et non de l'usage contentieux qu'a tenté d'en faire son destinataire devant le juge judiciaire.
- À titre surabondant sur la recevabilité, le Ministre d'État soutenait que si la lettre du 20 juin 2013 devait être qualifiée de décision, elle serait alors purement confirmative de la lettre du conseiller de gouvernement pour les finances du 27 août 2012. Les requérantes ayant eu connaissance de ce premier courrier le 14 décembre 2012 lors de sa production devant la Cour d'appel, et ne l'ayant pas attaqué dans le délai légal de deux mois, leur recours contre l'acte confirmatif était tardif et donc irrecevable. (En réplique, le 7 novembre 2013, les requérantes avaient contesté ce point en affirmant que la lettre de 2012 émanait d'une autorité incompétente, ne mentionnait ni le Ministre d'État ni la réunion du Conseil de gouvernement du 18 juillet 2012, et ne pouvait donc avoir révélé sans ambiguïté la décision ministérielle ni fait courir le délai de recours).
- À titre subsidiaire sur le fond, le défendeur estimait les moyens de légalité externe inopérants en l'absence de décision, ajoutant qu'aucun texte n'impose la forme d'un arrêté ministériel pour les dérogations de l'article 5 de la loi de 1967. Sur la légalité interne, il soutenait que l'article 5 n'impose pas qu'une dérogation soit délivrée pour une seule manifestation à la fois, et niait tout effet rétroactif à la lettre litigieuse.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La question centrale soumise à l'examen du Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, relevait de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir au regard de la théorie de l'acte faisant grief.
Plus précisément, le problème juridique consistait à déterminer si un courrier par lequel le Ministre d'État informe une société concessionnaire que ses activités d'animation constituent, sans conteste, des manifestations publiques présentant un caractère d'intérêt général au sens de l'article 5 de la loi n° 834 du 8 décembre 1967 sur la lutte contre le bruit, et que cette qualification lui permet « de facto et de jure » de bénéficier des dérogations prévues par ce texte tant en été qu'en hiver, s'analyse comme une décision administrative octroyant effectivement une telle dérogation (ou révélant l'octroi antérieur d'une telle dérogation) susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation, ou s'il ne constitue qu'une simple lettre d'information dépourvue d'effet juridique direct et, par suite, insusceptible de recours.
En filigrane de cette question principale de qualification juridique de l'acte se posait la question méthodologique des critères d'identification de l'acte décisoire : le juge administratif doit-il s'en tenir à l'analyse littérale et intrinsèque de l'objet et des effets de l'acte, ou doit-il prendre en considération le contexte de son édiction ainsi que l'intention des parties, notamment l'utilisation stratégique dudit courrier par son destinataire devant les juridictions de l'ordre judiciaire pour échapper à une condamnation civile ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême adopte une démarche d'une grande sobriété formelle, caractéristique de la rédaction des décisions des hautes juridictions administratives de tradition romano-germanique, en s'arrêtant au seuil de la recevabilité de la requête. Dès lors qu'une fin de non-recevoir d'ordre public — en l'occurrence l'absence de décision faisant grief — est accueillie, le juge de l'excès de pouvoir s'abstient d'examiner tant la seconde fin de non-recevoir (tirée du caractère confirmatif de l'acte et de la forclusion) que l'ensemble des moyens relatifs à la légalité externe et interne de l'acte attaqué.
Le raisonnement du Tribunal Suprême se déploie en deux temps, condensés dans deux considérants décisifs qui procèdent à une qualification juridique rigoureuse de la lettre du 20 juin 2013.
Dans un premier temps, le Tribunal Suprême s'attache à définir l'objet exact du document soumis à sa censure à travers une lecture analytique de ses termes. Il relève ainsi que « la lettre du Ministre d'État du 20 juin 2013 avait pour objet d'informer son destinataire, le président de la Société des Bains de Mer, que les animations organisées par ladite société constituent des "manifestations publiques présentant un caractère d'intérêt général pour la Principauté de Monaco" au sens de l'article 5 de la loi n° 834 du 8 décembre 1967, ce qui, "de facto et de jure", permettrait à la SBM "de bénéficier des dérogations visées audit article" ».
Une subtilité syntaxique et grammaticale fondamentale doit ici être immédiatement soulignée dans la motivation de la Haute Juridiction. Alors que, selon les citations reproduites dans l'exposé des faits et les mémoires des parties, le texte original de la lettre du Ministre d'État employait le présent de l'indicatif (« ce qui permet de facto et de jure à la SBM de bénéficier des dérogations »), le Tribunal Suprême, dans son premier considérant, reformule l'analyse de cette proposition en utilisant le mode conditionnel : « ce qui, "de facto et de jure", permettrait à la SBM "de bénéficier des dérogations visées audit article" ». Par ce passage de l'indicatif au conditionnel dans l'interprétation officielle de l'acte, le juge suprême neutralise d'emblée toute portée impérative ou translative de droits de la formule ministérielle. Il réduit l'affirmation du Ministre d'État à l'énoncé d'une simple virtualité juridique, d'une aptitude légale abstraite : parce que les activités de la SBM relèvent de l'intérêt général, elles entrent dans le champ d'application matériel de l'article 5 et sont susceptibles d'ouvrir droit à dérogation, mais cette aptitude ne vaut pas octroi effectif.
Dans un second temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques de cette analyse sur le terrain de la recevabilité contentieuse en appliquant la grille de lecture classique de l'acte décisoire, fondée sur le binôme « objet / effet ». Il juge ainsi « que la lettre attaquée, si elle fournit de telles informations, n'a ni pour objet ni pour effet d'accorder par elle-même une telle dérogation ; que dès lors, elle ne constitue pas une décision faisant grief ; que par suite, la requête doit être rejetée comme irrecevable ».
Ce faisant, le Tribunal Suprême consacre pleinement la thèse défendue par le Ministre d'État dans sa duplique, selon laquelle la nature décisoire d'un acte administratif s'apprécie de manière objective, au regard de sa substance propre, et non au regard des intentions subjectives de son destinataire ou des manœuvres procédurales déployées dans une instance parallèle. Les sociétés requérantes tentaient de démontrer l'existence d'une décision en s'appuyant sur un faisceau d'indices contextuels : la demande expresse de dérogation formulée par la SBM en 2012, l'évocation du dossier en Conseil de gouvernement le 18 juillet 2012, l'affirmation du conseiller de gouvernement selon laquelle le régime dérogatoire était « acquis », et la production de la lettre du 20 juin 2013 par la SBM devant la Cour d'appel pour prouver qu'elle était dispensée du respect des normes acoustiques.
Le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement cette approche contextuelle. Il refuse la théorie de la « décision révélée » soutenue par les requérantes. En affirmant que la lettre « n'a ni pour objet ni pour effet d'accorder par elle-même une telle dérogation », la juridiction pose un constat d'inexistence juridique de la dérogation : non seulement l'instrumentum (la lettre du 20 juin 2013) n'est pas un acte d'octroi, mais il ne révèle non plus aucun negotium antérieur qui aurait modifié l'ordonnancement juridique au profit de la SBM. La lettre est qualifiée de simple « lettre d'information », une prise de position théorique de l'administration sur la qualification des activités de la SBM, dépourvue de tout effet normatif modifiant les droits ou obligations de son destinataire ou des tiers riverains. En l'absence d'acte faisant grief au sens de l'article 90-B de la Constitution, le recours en annulation est frappé d'une ir