Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12807
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12807 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
La frontière séparant la répression pénale ou disciplinaire de l’action préventive de police administrative constitue l'une des lignes de partage les plus fondamentales du droit public. C'est à la réaffirmation de cette distinction cardinale que procède le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco dans sa décision rendue le 19 décembre 2014, statuant en matière de police de l'emploi des travailleurs étrangers ou résidant hors du territoire national.
Les faits à l’origine du litige s'inscrivent dans le cadre réglementaire spécifique de l'accès au marché du travail monégasque, régi par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté. En vertu de ce dispositif législatif, l'exercice d'une activité salariée à Monaco par une personne de nationalité étrangère est subordonné à la détention d'une autorisation administrative préalable, communément désignée sous l'appellation de permis de travail, délivrée et périodiquement renouvelée par les services compétents de l'État, à savoir la Direction du Travail.
En l'espèce, M. p. PE., ressortissant de nationalité française né le 22 février 1971 à Nice et domicilié sur le territoire de la commune limitrophe de Cap-d’Ail, en France, exerçait la profession de maçon. Il avait été régulièrement recruté en cette qualité le 18 juillet 2011 par la société anonyme monégasque (S.A.M.) MONACOLOR, entreprise dont le siège social est établi sur le territoire de la Principauté, au 21 boulevard Rainier III. Selon les éléments avancés par l'intéressé au cours de l'instance et non démentis sur le terrain strictement professionnel, l'exécution de son contrat de travail au sein de cette entreprise avait toujours donné satisfaction à son employeur.
Toutefois, parallèlement à son activité salariée, le comportement de M. p. PE. en dehors de la sphère strictement professionnelle a donné lieu à deux procédures judiciaires distinctes, menées successivement devant les juridictions répressives française et monégasque. En premier lieu, au mois d'octobre 2012, le Tribunal correctionnel de Nice l'a déclaré coupable de faits qualifiés de « violences » commis à l'encontre de son ex-compagne, et l'a condamné de ce chef à une peine de dix-huit mois d'emprisonnement. En second lieu, moins d'une année plus tard, le 22 juillet 2013, le Tribunal correctionnel de Monaco a prononcé à son encontre une peine de quinze jours d'emprisonnement pour des faits de « conduite sous l'empire d'un état alcoolique ». Il ressort des écritures du requérant que ces deux condamnations pénales ont été pleinement exécutées par ses soins.
C’est dans ce contexte que, au mois de janvier 2014, le permis de travail dont bénéficiait le salarié est arrivé à échéance. Conformément aux procédures administratives en vigueur, M. p. PE. a sollicité, par l'intermédiaire de son employeur, la S.A.M. MONACOLOR, le renouvellement de son titre de travail auprès de la Direction du Travail (Service de l'emploi). Par une décision administrative individuelle datée du 21 janvier 2014, le Directeur du Travail a opposé un refus explicite à cette demande de renouvellement. Le courrier notifiait en conséquence au salarié qu'il n'était désormais plus autorisé à travailler en Principauté de Monaco. Pour justifier cette mesure défavorable, l'autorité administrative s'est expressément fondée sur l'existence des deux condamnations pénales précitées, prononcées respectivement à Nice en octobre 2012 et à Monaco en juillet 2013, estimant que les faits ainsi sanctionnés faisaient obstacle à la prorogation de l'autorisation de travail.
Privé de la possibilité légale de poursuivre son activité professionnelle au service de son employeur monégasque par l'effet direct de cet acte administratif, M. p. PE. a entrepris de contester la légalité de la décision du Directeur du Travail devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Préalablement à l'introduction de son recours contentieux, M. p. PE. a sollicité et obtenu le bénéfice de l'assistance judiciaire, qui lui a été accordé par une décision du Bureau d'Assistance Judiciaire (enregistrée sous le numéro 97BAJ14) en date du 13 mars 2014. Fort de cette décision lui permettant d'élire domicile en l'étude de Maître Géraldine Gazo, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, le requérant a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 20 mars 2014 sous la référence TS 2014-08.
L'instruction de l'affaire s'est déroulée selon les règles procédurales gouvernant le fonctionnement de la haute juridiction, telles que fixées par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Dès le 25 mars 2014, le Président du Tribunal Suprême a pris une ordonnance désignant M. José Savoye, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, représentant l'État défendeur et assisté de Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur, ainsi que de la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 21 mai 2014. La procédure d'instruction écrite a été formellement close par un procès-verbal en date du 17 juillet 2014. Par une ordonnance du 12 novembre 2014, le Président de la juridiction a fixé l'examen de l'affaire à l'audience publique du 12 décembre 2014. Lors de cette audience, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a entendu le rapport de M. José Savoye, les plaidoiries de Maître Géraldine Gazo pour le requérant et de Maître François Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Ministère public, représenté lors du prononcé par M. Michael Bonnet, Premier substitut du Procureur général. La décision a été lue en audience publique le 19 décembre 2014.
Les prétentions formulées par le requérant s'articulaient autour de deux chefs de conclusions distincts mais juridiquement liés : d'une part, des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir dirigées contre la décision du Directeur du Travail du 21 janvier 2014 refusant le renouvellement de son permis de travail ; d'autre part, des conclusions à fin indemnitaire tendant à la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de 5 000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation du préjudice subi.
Au soutien de sa demande d'annulation, M. p. PE. ne soulevait qu'un moyen unique de légalité interne. Il ne contestait nullement la matérialité des faits de violences et de conduite sous l'empire d'un état alcoolique, ni la réalité des condamnations prononcées par les tribunaux correctionnels de Nice et de Monaco. Son argumentation reposait exclusivement sur la qualification juridique de la décision administrative et sur le principe de non-cumul des peines. Le requérant soutenait que, dès lors qu'il avait toujours donné satisfaction à son employeur et qu'il avait intégralement exécuté les peines d'emprisonnement prononcées par les juridictions répressives, la décision administrative ayant pour effet de le priver de son emploi en raison de ces mêmes faits revêtait le caractère d'une nouvelle sanction. Selon ses écritures, l'acte querellé était entaché d'illégalité en ce qu'il lui infligeait une « double peine » pour des agissements d'ores et déjà sanctionnés par l'autorité judiciaire.
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête, tant dans son volet relatif à l'annulation que dans son volet indemnitaire. Sur la légalité de la décision du 21 janvier 2014, l'Administration opposait une réfutation fondée sur la nature même de l'acte attaqué. La contre-requête faisait valoir que le requérant ne contestait pas les motifs de fait de la décision, dont la matérialité avait été souverainement constatée par le juge pénal. Or, selon le Ministre d'État, ces faits traduisaient de la part de l'intéressé un comportement incompatible avec la poursuite d'une activité professionnelle sur le territoire monégasque. Dès lors, le refus de renouvellement du permis de travail ne pouvait s'analyser comme une sanction, qu'elle fût pénale ou disciplinaire. Il constituait une mesure administrative par laquelle l'autorité compétente se bornait à tirer les conséquences légales d'une situation de fait tenant au comportement répréhensible du demandeur, lequel ne remplissait plus les conditions requises pour détenir l'autorisation sollicitée. S'appuyant explicitement sur l'existence d'une « abondante jurisprudence, tant du Tribunal Suprême, que du juge administratif français », la défense soutenait que les mesures administratives reposant sur des faits ayant justifié des condamnations pénales ne présentent pas le caractère de sanctions et échappent par conséquent au grief de la « double peine ».
Enfin, s'agissant de la demande de dommages et intérêts, le Ministre d'État invoquait les dispositions de la Constitution monégasque, citant dans ses écritures l'article 90 B II, aux termes desquelles le Tribunal Suprême ne dispose de la compétence pour prononcer des condamnations indemnitaires qu'en conséquence de l'annulation préalable d'une décision administrative. La légalité de la décision de refus devant conduire au rejet du recours en annulation, les conclusions indemnitaires devaient, par voie de conséquence nécessaire, être également rejetées.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L'assemblée plénière du Tribunal Suprême était appelée à trancher une question principale de qualification juridique conditionnant le régime applicable à l'acte administratif individuel, assortie d'une question subsidiaire d'ordre constitutionnel et procédural relative au contentieux de l'indemnisation.
La question principale pouvait être formulée de la manière suivante : la décision par laquelle le Directeur du Travail refuse de renouveler le permis de travail d'un salarié étranger, en se fondant exclusivement sur des faits de violences et de conduite sous l'empire d'un état alcoolique ayant déjà donné lieu à des condamnations pénales définitives et exécutées, constitue-t-elle une sanction pénale ou disciplinaire illégale car infligeant une « double peine », ou s'analyse-t-elle comme une mesure de police administrative légalement justifiée par l'incompatibilité du comportement de l'intéressé avec l'exercice d'une activité professionnelle en Principauté ?
De la réponse apportée à cette première interrogation dépendait directement le sort de la question subsidiaire : en l'absence d'illégalité de l'acte administratif attaqué et, partant, en cas de rejet des conclusions à fin d'annulation, le Tribunal Suprême peut-il néanmoins accueillir des conclusions indemnitaires présentées sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter la requête de M. p. PE., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande concision, structuré en deux temps correspondant aux deux chefs de conclusions dont il était saisi, et qui témoigne d'une parfaite orthodoxie au regard des principes classiques du droit administratif.
En premier lieu, statuant sur le moyen unique d'annulation, la Haute Juridiction procède tout d'abord au constat des motifs de fait et de droit qui sous-tendent l'acte attaqué. Elle relève que la décision du Directeur du Travail en date du 21 janvier 2014 refusant le renouvellement du permis de travail est effectivement motivée par la commission de deux séries de faits précis : d'une part, des faits de violences sanctionnés par une peine de dix-huit mois d'emprisonnement prononcée en octobre 2012 par le Tribunal correctionnel de Nice ; d'autre part, des faits de conduite sous l'empire d'un état alcoolique sanctionnés par une peine de quinze jours d'emprisonnement prononcée le 22 juillet 2013 par le Tribunal correctionnel de Monaco.
Ce constat opéré, le Tribunal Suprême tranche le débat relatif à la nature juridique de la décision administrative. Opérant une distinction nette entre l'objet répressif de la sanction et la finalité préventive ou régulatrice de la police administrative, le juge affirme de manière catégorique que « le refus d'autorisation administrative attaqué ne constitue ni une sanction pénale, ni une sanction disciplinaire, mais une mesure de police prise par le Directeur du Travail ». Par cette qualification, la juridiction écarte d'emblée toute application du principe non bis in idem ou de l'interdiction de la « double peine » invoquée par le requérant. En effet, dès lors que la mesure litigieuse est dépourvue de tout caractère punitif, elle ne saurait se cumuler de manière illégale avec les peines d'emprisonnement prononcées par les juridictions de l'ordre judiciaire.
Le Tribunal Suprême précise immédiatement le fondement et la portée de cette mesure de police. L'autorité administrative ne punit pas un coupable ; elle agit en tant que garante de l'ordre public et de la régulation de l'accès au territoire professionnel monégasque. Le juge souligne ainsi que le Directeur du Travail s'est borné « à tirer les conséquences de faits révélant de la part du requérant un comportement incompatible avec la poursuite d'une activité professionnelle sur le territoire monégasque ». L'accent est ici mis sur la matité des faits (« de faits révélant... ») plutôt que sur les condamnations pénales elles-mêmes en tant qu'actes juridictionnels. Les jugements correctionnels de Nice et de Monaco constituent le support probatoire irréfutable établissant la réalité d'un comportement personnel fait de violence grave et d'infractions routières liées à l'alcool. C'est ce comportement, révélé par les faits pénalement qualifiés, que l'Administration apprécie au regard des exigences d'ordre public et de moralité inhérentes à la délivrance et au maintien d'un permis de travail en Principauté. Estimant que l'appréciation portée par le Directeur du Travail sur cette incompatibilité n'est entachée d'aucune erreur, le Tribunal conclut « qu'ainsi le refus est justifié » et que la requête en annulation doit être rejetée.
En second lieu, statuant sur la demande d'indemnités, le Tribunal Suprême met en œuvre la règle constitutionnelle de l'accessoriété du contentieux indemnitaire devant lui. Rectifiant implicitement au passage la référence textuelle invoquée dans la contre-requête du Ministre d'État (qui visait l'article 90 B II), le juge se fonde expressément sur « l'article 90 B 1er de la Constitution ». Aux termes de cette disposition fondamentale qui délimite strictement la compétence d'attribution du juge administratif suprême en matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et sur l'octroi des indemnités qui en résultent. Le lien de causalité procédurale est absolu : l'indemnisation ne peut résulter que d'une annulation préalable. En conséquence, le Tribunal énonce, par une formule mécanique et impérative, que « le rejet des conclusions à fin d'annulation entraîne par voie de conséquence celui des conclusions à fin indemnitaire ».
Enfin, sur le terrain des frais de l'instance, bien que le requérant succombe intégralement en ses prétentions, le Tribunal Suprême décide de mettre les dépens à la charge du Trésor, tirant ainsi les conséquences de la situation personnelle de M. p. PE., bénéficiaire de l'assistance judiciaire en vertu de la décision du Bureau d'Assistance Judiciaire mentionnée dans les visas de la décision.
C. Le dispositif
Le dispositif de la décision rendue le 19 décembre 2014 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé :
« DÉCIDE : Article 1er : La requête est rejetée. Article 2 : Les dépens sont mis à la charge du trésor. Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue par le Tribunal Suprême le 19 décembre 2014 s'inscrit dans un courant jurisprudentiel d'une grande stabilité, tant en droit public monégasque qu'en droit administratif comparé, particulièrement français, comme n'a pas manqué de le souligner la défense de l'État au cours de l'instruction. Elle offre une illustration topique de la théorie des mesures de police administrative et de leur autonomie conceptuelle vis-à-vis de la répression pénale.
Le cœur de l'argumentation du requérant reposait sur une perception subjective mais fréquente chez les administrés : le sentiment de subir une « double peine », expression issue du langage courant et politique pour désigner le cumul d'une condamnation judiciaire et d'une mesure administrative défavorable (telle qu'un éloignement du territoire ou, comme en l'espèce, le retrait du droit de travailler). En droit positif, cet argument renvoie au principe général du droit pénal non bis in idem, selon lequel nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement deux fois à raison des mêmes faits. Toutefois, pour que ce principe trouve à s'appliquer et fasse obstacle à l'édiction d'une seconde mesure, encore faut-il être en présence de deux actes présentant tous deux la nature juridique d'une sanction (pénale, administrative ou disciplinaire).
Or, l'apport majeur — ou plus exactement la confirmation de principe — de la décision commentée réside dans le refus catégorique d'assimiler le refus de renouvellement d'un permis de travail à une sanction. En qualifiant l'acte du Directeur du Travail de « mesure de police », le Tribunal Suprême mobilise un critère téléologique classique : la distinction entre la sanction et la mesure de police repose sur la finalité poursuivie par l'auteur de l'acte. Tandis que la sanction (qu'elle soit prononcée par le juge correctionnel ou par une autorité administrative investie d'un pouvoir répressif ou disciplinaire) a pour but de punir un comportement fautif passé dans une logique de rétribution et de dissuasion, la mesure de police administrative a une finalité exclusivement préventive et protectrice de l'ordre public.
Appliquée à la police spéciale de l'emploi des étrangers en Principauté, régie par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 visée par la décision, cette grille de lecture prend un relief particulier. La Principauté de Monaco, dont le territoire est exigu et le bassin d'emploi particulièrement attractif pour les travailleurs frontaliers (à l'instar du requérant, domicilié à Cap-d'Ail), exerce un contrôle souverain et rigoureux sur l'accès à son marché du travail. Le permis de travail n'est pas un simple enregistrement déclaratif ; il s'agit d'une autorisation administrative précaire et révocable, dont l'octroi et le renouvellement sont subordonnés au respect permanent d'exigences liées non seulement à la situation de l'emploi (priorité nationale et résidentielle), mais également à l'ordre public et à la moralité du travailleur.
Lorsque le Directeur du Travail refuse de renouveler ce titre à la suite de condamnations pénales, il ne cherche pas à châtier une seconde fois le salarié pour les violences commises à Nice ou l'état alcoolique constaté à Monaco. Il exerce une compétence de régulation préventive : il apprécie si, pour l'avenir, le maintien de cet individu au sein de la communauté de travail monégasque est compatible avec la tranquillité, la sécurité et l'ordre publics de la Principauté. C'est très exactement ce qu'exprime la formule limpide du Tribunal Suprême selon laquelle l'autorité administrative se borne « à tirer les conséquences de faits révélant de la part du requérant un comportement incompatible avec la poursuite d'une activité professionnelle sur le territoire monégasque ».
Cette convergence entre la jurisprudence du Tribunal Suprême et celle du juge administratif français — expressément invoquée dans la contre-requête du Ministre d'État et soutenue à la barre par un avocat aux Conseils français, tandis que la juridiction elle-