Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13234

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13234 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures administratives d'éloignement prises sur le fondement de la préservation de l'ordre public.

À l'origine du litige se trouve la situation administrative et personnelle de Madame n. SL., née le 6 juin 1976 à Makeevka, en Russie. Cette dernière possède la double nationalité russe et française. Sur le plan de son établissement géographique, elle demeure en territoire français, dans la commune limitrophe de Beausoleil (Alpes-Maritimes). Selon les éléments exposés au soutien de sa requête, son domicile est situé dans un quartier s'inscrivant dans le prolongement immédiat du tissu urbain monégasque, dont il serait concrètement dépendant.

Se prévalant de sa nationalité française, Madame n. SL. indique être présente de manière habituelle à Monaco depuis l'année 2004. Cette présence s'effectue sous l'égide des stipulations du premier alinéa de l'article 1er de la Convention franco-monégasque de voisinage du 18 mai 1963 modifiée, lequel prévoit que les ressortissants français ou monégasques entrent, circulent et s'établissent librement sur le territoire de l'autre Partie, dans le respect de ses engagements internationaux et de sa législation en vigueur. L'intéressée précise par ailleurs que c'est sur le territoire de la Principauté qu'elle bénéficie d'un suivi médical et qu'elle a développé l'essentiel de ses relations amicales. En outre, elle souligne n'avoir jamais fait l'objet d'aucune condamnation pénale, que ce soit en France ou à Monaco, depuis le début de sa présence en Principauté en 2004.

Toutefois, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté à son encontre l'arrêté n° 13-24 en date du 9 septembre 2013. Par cet acte administratif individuel, l'autorité gouvernementale a décidé du refoulement de Madame n. SL. du territoire monégasque. Cette décision a été prise au visa des dispositions du premier alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté (également citée dans les visas de la décision sous le numéro 1.352). Ce texte habilite le Ministre d'État, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, à enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou à lui interdire d'y pénétrer.

Les motifs ayant présidé à l'édiction de cette mesure de police résident dans des faits reprochés à la requérante en marge de ce que la requête qualifie de « vie galante ». Selon la motivation de l'arrêté attaqué, telle que rapportée par le Tribunal Suprême et discutée par les parties, Madame n. SL. aurait troublé l'ordre public et compromis « la sécurité et la tranquillité publiques ou privée ». Plus précisément, l'administration lui fait grief de s'être livrée à la prostitution sur le territoire monégasque dans des « conditions scandaleuses ». Ces agissements auraient généré des troubles matériels sérieux, se traduisant par des manifestations publiques, des comportements susceptibles de qualification pénale tels que le racolage ou le proxénétisme, ainsi qu'un incident avec un client concernant le règlement d'une prestation. Toujours selon l'administration, la répétition et la gravité de ces faits auraient rendu nécessaires, à plusieurs reprises, soit le signalement de l'intéressée aux services de police, soit l'intervention directe sur place de ces mêmes services.

Cet arrêté ministériel du 9 septembre 2013 n'a été notifié à Madame n. SL. que plusieurs mois plus tard, le 11 mai 2014, par les soins de la Direction de la Sûreté Publique. Lors de cette notification, l'intéressée a refusé de signer le procès-verbal afférent, entendant par ce geste manifester son désaccord formel avec la mesure prise et les faits qui y étaient relatés.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité tant formelle que substantielle de cette mesure d'éloignement, Madame n. SL. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir. Sa requête a été enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 7 juillet 2014 sous le numéro de rôle TS 2014-18. Elle sollicite l'annulation de l'arrêté du Ministre d'État n° 13-24 du 9 septembre 2013 ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens.

Parallèlement à ce recours au fond, et par une requête distincte enregistrée le même jour, la requérante a sollicité le sursis à exécution de la décision attaquée. La décision commentée mentionne que cette requête aux fins de sursis a été rejetée par une ordonnance du Président du Tribunal Suprême (dont la date mentionnée dans le texte de la décision est le 28 avril 2010). L'instruction au fond s'est dès lors poursuivie selon la procédure contradictoire écrite habituelle devant la haute juridiction monégasque, donnant lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 5 septembre 2014, d'une réplique par la requérante le 6 octobre 2014, et enfin d'une duplique gouvernementale enregistrée le 7 novembre 2014.

L'argumentation développée par Madame n. SL. s'articule de manière classique autour de moyens de légalité externe et de moyens de légalité interne, complétés en cours d'instance.

Au titre de la légalité externe, la requérante conteste en premier lieu la procédure d'édiction de l'arrêté de refoulement. Elle souligne que l'acte a été adopté au terme d'une procédure purement interne à l'administration, sans qu'elle ait été mise en mesure de faire valoir préalablement ses observations. Tout en admettant que cette manière de procéder est conforme à la législation interne monégasque, elle soutient que l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 est contraire aux exigences de l'article 1er du Protocole n° 7 additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), qui garantit des droits procéduraux en cas d'expulsion d'étrangers. Elle soulève ainsi une exception d'inconventionnalité à l'encontre de l'Ordonnance Souveraine de 1964. Pour démontrer l'applicabilité de ce texte conventionnel à sa situation, Madame n. SL. soutient qu'elle doit être regardée comme « résidente » à Monaco au sens autonome du Protocole n° 7. Selon son analyse dans son mémoire en réplique, la notion de résident, définie par défaut, n'exclut que les personnes dont l'admission est en cours d'examen ou qui ne sont admises que pour une durée limitée comme le transit. Elle fait valoir que sa condition de résidente frontalière à Beausoleil, combinée à la liberté d'établissement tirée de la Convention franco-monégasque de voisinage et à ses attaches médicales et sociales en Principauté, la place dans une situation identique à celle des résidents du territoire administratif monégasque. Elle ajoute qu'en l'absence d'atteinte à la sécurité nationale ou d'atteinte sérieuse à l'ordre public, le Ministre d'État ne saurait se prévaloir du paragraphe 2 de l'article 1er du Protocole n° 7 pour différer l'exercice de ces garanties procédurales après l'exécution du refoulement.

En deuxième lieu, toujours sur le terrain de l'exception d'illégalité et de la légalité externe, la requérante invoque la violation du Protocole n° 4 à la CEDH relatif à la liberté de circulation. Elle soutient que l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 ne satisfait pas à l'exigence conventionnelle de prévisibilité de la loi, permettant ainsi des restrictions arbitraires à sa liberté d'aller et venir.

En troisième lieu, par un moyen nouveau soulevé dans sa réplique du 6 octobre 2014, Madame n. SL. invoque la violation du principe général des droits de la défense. Elle soutient que ce principe général du droit obligeait les autorités monégasques à recueillir ses observations préalablement à l'adoption d'une mesure d'éloignement, quand bien même cette mesure de police ne revêtirait pas le caractère d'une sanction.

Au titre de la légalité interne, la requérante développe une contestation vigoureuse tant sur la matérialité des faits que sur leur qualification juridique et la proportionnalité de la mesure. Dans sa requête initiale, elle soutient que le refoulement est manifestement disproportionné au regard de l'absence de tout antécédent judiciaire, de sa non-implication dans des trafics internationaux et de l'absence de menace sérieuse pour l'ordre public. Elle réduit les griefs à un simple signalement pour faits de prostitution et à un incident isolé avec un client au sujet du règlement d'une prestation. Dans sa réplique, face aux écritures du Ministre d'État, elle durcit sa position sur le terrain probatoire : elle conteste formellement la réalité des faits allégués par l'administration et rappelle que son refus de signer le procès-verbal de notification attestait de son désaccord. Elle rappelle le principe selon lequel la charge de la preuve incombe à l'administration et constate que le Ministre d'État ne produit aucun élément de preuve, tel que des pièces de procédures de police, pour établir les faits servant de support à l'arrêté. Enfin, elle invoque la violation de l'article 8 de la CEDH garantissant le droit au respect de la vie privée et du domicile, arguant que le refoulement de Monaco compromet son accès aux soins et la contraindra, à terme, à abandonner son domicile de Beausoleil compte tenu de l'imbrication géographique des deux territoires.

En défense, le Ministre d'État conclut au rejet de l'intégralité de la requête et à la condamnation de la requérante aux dépens.

Sur la légalité externe, le représentant de l'État oppose une fin de non-recevoir à l'invocation de l'article 1er du Protocole n° 7 à la CEDH. Il fait valoir que ce texte ne protège que l'étranger qui « réside régulièrement » sur le territoire de l'État auteur de l'expulsion. Or, Madame n. SL., domiciliée en France, n'est pas résidente de la Principauté et n'y a jamais résidé régulièrement faute d'avoir sollicité et obtenu un titre de séjour, la Convention de voisinage de 1963 ne conférant pas par elle-même la qualité de résident régulier sans accomplissement des formalités locales. Dès lors, sa situation étant objectivement différente de celle des résidents monégasques, l'inapplicabilité du Protocole n° 7 ne saurait davantage caractériser une rupture du principe d'égalité. Le Ministre d'État soutient également que la requérante ne peut se prévaloir ni de l'article 2 du Protocole n° 4, ni de l'article 8 de la CEDH, dont la violation n'est au demeurant pas démontrée. Quant au moyen tiré du principe général des droits de la défense, l'administration le qualifie d'inopérant dès lors qu'il s'agit d'une mesure de police administrative et d'éloignement, et non d'une sanction.

Sur la légalité interne, le Ministre d'État défend la légalité de son arrêté en soutenant qu'il n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. Il précise que ce n'est pas l'exercice de la prostitution en tant que tel qui a motivé le refoulement, mais les « conditions scandaleuses » de cet exercice ayant nécessité à plusieurs reprises l'intervention de la police. Dans sa contre-requête, il affirme initialement que ces faits ne sont pas contestés par la requérante et qu'ils constituent des troubles matériels sérieux (manifestations publiques, incidents) ou des comportements pénalement répréhensibles (racolage, proxénétisme) caractérisant un trouble manifeste à l'ordre public.

Surtout, face à la contestation probatoire soulevée par la requérante dans sa réplique, le Ministre d'État développe dans sa duplique une thèse singulière quant à l'administration de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir. Sans produire de pièces nouvelles, il soutient que l'exactitude matérielle des faits est suffisamment établie par la « très grande précision avec laquelle [les faits reprochés à la requérante] sont relatés dans la décision attaquée ». Selon l'administration, la simple contestation de la requérante ne suffit pas à remettre en cause cette exactitude. Il ajoute que l'absence de poursuites pénales ne prouve pas l'inexistence des faits, mais résulte soit de ce qu'ils ne constituaient pas un délit pénal tout en troublant l'ordre public, soit d'un choix d'opportunité des autorités de police de ne pas engager de procédure judiciaire. Enfin, il rétorque que la requérante n'apporte aucun commencement de preuve quant aux conséquences alléguées de la mesure sur sa vie privée.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

En l'état de cet échange d'arguments particulièrement dense, qui embrassait des questions fondamentales de droit conventionnel européen, de droit international bilatéral et de procédure administrative non contentieuse, le Tribunal Suprême se trouvait confronté à une difficulté préalable d'ordre méthodologique et probatoire.

Avant même de pouvoir se prononcer sur l'applicabilité des Protocoles n° 4 et n° 7 de la CEDH à une ressortissante française frontalière, sur la portée du principe des droits de la défense en matière de police des étrangers, ou encore sur la proportionnalité de la mesure au regard de l'article 8 de la CEDH, la haute juridiction devait trancher une question centrale touchant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et à la dévolution de la charge de la preuve : l'administration peut-elle valablement justifier la légalité interne d'une mesure de police administrative restreignant les libertés individuelles, telle qu'un arrêté de refoulement motivé par des troubles à l'ordre public, en se bornant à invoquer la précision rédactionnelle des motifs contenus dans l'acte attaqué, sans produire devant le juge la moindre pièce justificative propre à établir la matérialité des faits lorsque ceux-ci sont formellement contestés par le requérant ?

En d'autres termes, les affirmations unilatérales de l'autorité administrative, fussent-elles détaillées dans le corps de la décision faisant grief, bénéficient-elles d'une présomption de véracité dispensant l'État de toute production probatoire dans le cadre de l'instance contentieuse, ou le respect du contrôle juridictionnel effectif impose-t-il au juge d'exiger la communication des pièces du dossier administratif établissant la réalité factuelle des griefs ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette problématique, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée Plénière, adopte une démarche d'une grande rigueur juridique, caractérisée par une économie de moyens provisoire qui concentre l'attention sur les exigences de l'instruction contentieuse.

Le raisonnement de la juridiction s'articule en deux temps, condensés dans deux considérants d'une sobriété exemplaire.

Dans un premier considérant, le Tribunal Suprême procède à l'identification précise de l'objet et des motifs de l'acte soumis à sa censure. Il relève que l'arrêté du 9 septembre 2013, prononçant le refoulement de Madame n. SL. — dont il prend soin de noter au passage qu'elle est domiciliée sur le territoire de la commune française de Beausoleil — repose sur un motif déterminé : la considération selon laquelle l'intéressée a troublé l'ordre public et ainsi compromis « la sécurité et la tranquillité publiques ou privée ». Le juge précise immédiatement le substrat factuel sur lequel repose cette qualification juridique dans l'esprit de l'auteur de l'acte, à savoir l'existence de faits ayant nécessité, à plusieurs reprises, soit le signalement de la requérante aux services de police, soit l'intervention directe sur place de ces derniers. Par ce premier mouvement, le juge circonscrit le débat sur le terrain de la cause juridique de l'acte administratif : la légalité du refoulement dépend directement de la réalité de ces signalements et interventions policières répétés.

Dans un second considérant, introduit par l'adverbe d'opposition « cependant », le Tribunal Suprême confronte ces affirmations administratives à la réalité du dossier contentieux qui lui est soumis. Le constat dressé par l'Assemblée Plénière est sans appel : « le Ministre d'État ne produit à l'appui de ses affirmations aucune pièce établissant la réalité des faits ». Ce faisant, la haute juridiction rejette implicitement mais nécessairement la thèse défendue par le Ministre d'État dans sa duplique, selon laquelle la « très grande précision » de la relation des faits dans le texte même de l'arrêté attaqué suffirait à en établir l'exactitude matérielle. Pour le Tribunal Suprême, la motivation formelle d'un acte — exigée par ailleurs par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 visée par la décision — ne saurait se confondre avec la justification au fond de ses motifs devant le juge. Une allégation administrative, même circonstanciée, demeure une simple affirmation tant qu'elle n'est pas corroborée par des éléments de preuve extrinsèques à l'acte attaqué.

Tirant les conséquences procédurales de cette carence probatoire de l'administration, qui fait obstacle à l'exercice normal de son contrôle de légalité, le Tribunal Suprême décide de ne pas statuer immédiatement au fond. Il estime qu'« il y a lieu de prescrire avant dire droit et en application de l'article 32 de l'Ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, une mesure d'instruction ». En mobilisant les pouvoirs d'instruction que lui confère son texte organique, le juge administratif suprême monégasque refuse tant de valider aveuglément la parole gouvernementale que d'annuler d'emblée l'acte pour défaut de base factuelle, choisissant d'enjoindre formellement à l'exécutif de verser aux débats les pièces justificatives dans un délai contraint.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation resserrée sur les nécessités de l'instruction probatoire, le Tribunal Suprême prononce une décision avant dire droit dont le dispositif est ainsi rédigé :

« DÉCIDE Article 1er : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision les pièces établissant tous les faits mentionnés dans l'arrêté attaqué du 9 septembre 2013. Article 2 : Les dépens sont réservés. Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à Madame n. SL. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Bien qu'elle revête la forme procédurale d'une décision avant dire droit, la décision rendue le 16 février 2015 par l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême de Monaco présente une portée jurisprudentielle majeure dans l'ordre juridique monégasque. Elle illustre de manière éclatante la transformation contemporaine de l'office du juge de l'excès de pouvoir et l'approfondissement du contrôle juridictionnel sur les mesures de police administrative, particulièrement dans le domaine sensible du droit des étrangers.

En premier lieu, cette décision consacre l'effectivité du contrôle de l'exactitude matérielle des faits comme préalable indispensable à tout contrôle de qualification juridique ou de proportionnalité. Le contentieux de la police des étrangers, régi à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, a longtemps été marqué par une large marge d'appréciation reconnue à l'autorité gouvernementale, compte tenu des enjeux de souveraineté et de sécurité publique inhérents à l'exiguïté du territoire de la Principauté. L'article 22 de ladite Ordonnance confère ainsi au Ministre d'État une prérogative étendue pour enjoindre à tout étranger de