Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14323

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque concerne le statut du séjour des ressortissants étrangers en Principauté, matière régie au premier chef par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté.

Monsieur m. ZO., ressortissant de nationalité hellénique né le 18 juin 1974 à Athènes, était établi sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis le 23 septembre 2004, où il résidait au 6 Lacets Saint Léon (immeuble Périgord II). À ce titre, il bénéficiait d'une carte de résident ordinaire, titre de séjour soumis en droit monégasque à un renouvellement périodique triennal. Le dernier titre délivré à l'intéressé (portant le numéro X) est venu à expiration le 20 octobre 2013.

Selon les affirmations du requérant, la formalité de renouvellement de cette carte n'a pu être accomplie dans les délais en raison d'un événement fortuit survenu au cours du mois d'octobre 2013. Monsieur ZO. a en effet exposé avoir été victime d'une chute accidentelle ayant occasionné un traumatisme sévère de la hanche gauche, accident qui l'aurait contraint à une immobilisation prolongée et à suivre un protocole de rééducation fonctionnelle d'une durée de trois mois sur le territoire grec.

Tandis que le requérant se trouvait en situation de titre expiré depuis l'automne 2013, un événement procédural d'une portée substantielle est intervenu au début de l'année 2014. Le 10 mars 2014, les services de la Sûreté Publique de Monaco ont convoqué Monsieur ZO. aux fins de lui signifier et de lui faire retirer une assignation en justice, délivrée à la requête de la société de droit étranger Transasia Commodities Limited dans le cadre d'un litige commercial d'envergure porté devant la juridiction américaine de l'État de New York, la Supreme Court of the State of New York (procédure enregistrée sous le numéro de rôle 654414/2013).

C'est dans ce contexte juridique et personnel dégradé que, le 24 mars 2014 — soit plus de cinq mois après l'échéance de la validité de son titre précédent —, Monsieur ZO. a formellement déposé auprès des services compétents de la Sûreté Publique une demande présentée comme tendant au « renouvellement » de sa carte de résident ordinaire, sur le fondement textuel de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 précitée. À une date concomitante, son épouse a également formulé une démarche administrative relative à son propre titre de séjour.

Le 31 mars 2014, alors que l'épouse de Monsieur ZO. se voyait notifier l'octroi du renouvellement de sa propre carte de résident, les services de la Sûreté Publique informaient le requérant de la nécessité de produire des éléments de renseignement complémentaires portant sur l'instance civile pendante devant le tribunal new-yorkais. Par l'intermédiaire de son conseil, le requérant a transmis les éclaircissements sollicités par un courrier en date du 14 avril 2014, s'attachant à démontrer la nature strictement commerciale et civile de ce contentieux d'affaires international.

Toutefois, convoqué derechef le 28 mai 2014 par la Sûreté Publique, Monsieur ZO. s'est vu notifier une décision administrative portant rejet pur et simple de sa demande de carte de résident. Cette mesure de refus avait été édictée sur la base d'instructions impératives contenues dans une note administrative référencée sous le n° 2014-8288, prise le 7 mai 2014 par le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. Un procès-verbal de notification a été dressé sur-le-champ par les agents de police, acte par lequel le requérant a formellement pris acte du refus d'établissement qui lui était opposé par les autorités gouvernementales monégasques.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Préalablement à la saisine du juge de l'excès de pouvoir, Monsieur ZO. a exercé la voie du recours administratif préalable. Le 25 juin 2014, il a formé un recours gracieux auprès du Secrétariat Général du Ministère d'État afin de solliciter le retrait de la note d'instruction n° 2014-8288 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur du 7 mai 2014 et, par voie de conséquence, l'annulation de la décision de refus subséquente.

Par une décision expresse en date du 1er août 2014, le Ministre d'État a formellement rejeté ce recours gracieux.

Par requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 26 septembre 2014 sous le numéro TS 2014-24, Monsieur ZO. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962. Son recours pour excès de pouvoir tendait :

1. À l'annulation pour excès de pouvoir de la note n° 2014-8288 émise le 7 mai 2014 par le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur ;
2. À l'annulation de la décision expresse de rejet prise par le Ministre d'État le 1er août 2014 ;
3. Qu'il soit enjoint au Ministre d'État de produire ladite note n° 2014-8288 du 7 mai 2014 ;
4. Subsidiairement, à ce qu'il soit ordonné toutes mesures d'enquêtes complémentaires et contradictoires ;
5. À la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens.

Au soutien de ses prétentions d'annulation, Monsieur ZO. développait une argumentation articulée autour de l'inexactitude matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation. Il soutenait pour l'essentiel que la décision administrative s'était illégalement appuyée sur les allégations infondées et tendancieuses développées par la société Transasia Commodities Limited devant la juridiction new-yorkaise. Il soulignait avec insistance que l'action en justice américaine relevait exclusivement d'un différend d'ordre civil et commercial, et non d'une poursuite à caractère pénal. À cet effet, il produisait des extraits de sa motion de rejet soumise au juge américain ainsi qu'un affidavit émanant du directeur du contentieux de la société Newlead Holdings Ltd (société cotée au NASDAQ et également partie à la procédure new-yorkaise). Le requérant faisait valoir que l'État de Monaco ne pouvait, sans méconnaître les principes gouvernant l'appréciation administrative, préjuger de l'issue d'une contestation privée transnationale, alors même qu'il avait lui-même déposé une plainte pénale à Monaco contre X pour faux intellectuel, reprochant à sa partie adverse d'avoir transmis aux autorités monégasques une traduction délibérément déformée de l'assignation américaine.

Dans sa contre-requête enregistrée le 28 novembre 2014, le Ministre d'État a conclu au rejet global de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens.

La défense étatique a opéré une riposte sur deux plans juridiques distincts :

• À titre principal, le Ministre d'État a excipé de l'inopérance des moyens soulevés par le requérant. Il a fait observer que la demande déposée en mars 2014 (la contre-requête évoquant la date du 26 mars 2014, tandis que la requête mentionnait le 24 mars 2014) ne pouvait juridiquement être qualifiée de « renouvellement », faute pour Monsieur ZO. d'avoir respecté le délai impératif fixé par les textes monégasques, imposant que la démarche soit initiée dans le mois précédant l'expiration du titre antérieur. La carte étant caduque depuis le 20 octobre 2013, la démarche s'analysait nécessairement en une demande nouvelle d'installation sur le territoire de la Principauté, régie par l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153. Or, cette demande était dépourvue des justificatifs réglementaires indispensables à l'instruction d'une première installation, à savoir le permis de travail ou les pièces établissant l'existence de moyens suffisants d'existence. Dès lors, l'autorité administrative se trouvait en situation de compétence liée pour rejeter la sollicitation.
• À titre subsidiaire, le Ministre d'État a soutenu que, même si l'on considérait que le refus trouvait son assise matérielle dans les éléments révélés par le contentieux devant la Supreme Court of the State of New York, la décision demeurait exempte de toute illégalité. S'appuyant sur la jurisprudence administrative monégasque (spécifiquement la décision M. m. RY. rendue par le Tribunal Suprême le 15 avril 2011), l'autorité gouvernementale a rappelé que des agissements répréhensibles, même circonscrits à la sphère civile ou commerciale et dépourvus de qualification répressive pénale, peuvent légalement motiver un refus d'admission au séjour dès lors qu'ils révèlent, par leur exceptionnelle gravité, une incompatibilité avec la présence de leur auteur sur le sol monégasque. En l'espèce, les pièces versées établissaient l'existence de griefs portant sur une fraude d'une particulière gravité dans les affaires, justifiant pleinement l'éviction de l'intéressé.

Dans son mémoire en réplique déposé le 22 décembre 2014, Monsieur ZO. a maintenu l'intégralité de ses écritures antérieures. Il a rétorqué que sa démarche relevait bien du mécanisme de renouvellement institué par l'article 7 de l'ordonnance de 1964. Il a excipé d'un prétendu « accord préalable de l'administration monégasque » autorisant le dépôt différé des dossiers des époux ZO. en dépit du dépassement de date. Il a en outre invoqué une rupture d'égalité de traitement, arguant que son épouse, ayant présenté sa demande au même moment et dans des conditions formelles strictement identiques, avait obtenu le renouvellement sans que l'administration n'exigeât la production des pièces propres à une première installation prévues à l'article 6. Enfin, il a contesté l'assimilation de sa situation à la jurisprudence RY. de 2011, réaffirmé l'absence de toute sanction financière par la Securities and Exchange Commission (SEC) américaine, et reproché à l'administration de ne pas avoir sursis à statuer dans l'attente du dénouement judiciaire aux États-Unis.

En duplique, enregistrée le 23 janvier 2015, le Ministre d'État a persisté dans ses conclusions. Il a objecté que l'objet de la demande détermine impérativement la consistance du dossier probatoire et que la situation administrative accordée à l'épouse procédait de circonstances propres qui ne sauraient conférer de droits acquis au requérant. Il a réitéré que les faits d'affaires reprochés suffisaient à établir le risque pour l'ordre public, sans que l'autorité administrative n'ait à surseoir à statuer, le requérant conservant la faculté de former ultérieurement une nouvelle demande d'établissement s'il s'estimait en mesure d'en remplir les conditions légales.

L'affaire a été examinée à l'audience du 18 novembre 2015, à l'issue de laquelle la décision a été mise en délibéré pour une lecture publique fixée au 3 décembre 2015.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'analyse de l'affaire soumise au Tribunal Suprême nécessitait de résoudre une question préliminaire déterminante de technique administrative : quelle est la nature juridique d'une demande de carte de résident déposée plusieurs mois après l'expiration de la validité du précédent titre de séjour, et quelles sont les conséquences de l'inobservation du cadre procédural de renouvellement sur l'étendue des pouvoirs de l'autorité administrative ?

De manière plus précise, le juge constitutionnel et administratif monégasque devait déterminer si l'étranger titulaire déchu d'une carte

Vu la requête présentée par Monsieur m. ZO., enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 26 septembre 2014 sous le numéro TS2014-24, tendant, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la note n° 2014-8288 en date du 7 mai 2014 émise par le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur, sur le fondement de laquelle sa demande de carte de résident a été rejetée et de la décision expresse du Ministre d'État en date du 1er août 2014 rejetant le recours gracieux formé à l'encontre de ladite note, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint au Ministre d'État de produire la note n°2014-8288 en date du 7 mai 2014, subsidiairement, à ce qu'il soit ordonné toutes enquêtes complémentaires et contradictoires, enfin, à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. CE FAIRE : Attendu que M. m. ZO. expose qu'il réside à Monaco depuis le 23 septembre 2004, bénéficiant d'une carte de résident ordinaire faisant l'objet d'un renouvellement tous les trois ans ; qu'il allègue que, s'étant trouvé dans l'impossibilité de demander le renouvellement de sa dernière carte de résident à la suite d'une chute accidentelle en octobre 2013 ayant entraîné un traumatisme de la hanche gauche et nécessité une immobilisation en Grèce durant toute la période de rééducation d'une durée de trois mois, sa carte de résident n° X a expiré le 20 octobre 2013 ; que le 10 mars 2014, la Sûreté Publique de Monaco a convoqué le requérant afin de retirer une assignation diligentée à la demande de la société Transasia Commodities Limited à son encontre par devant la « Supreme Court of New York » ; que, le 24 mars 2014, M. ZO. a déposé auprès de la Sûreté Publique de Monaco une demande de renouvellement de sa carte de résident ; que le 31 mars 2014, alors que son épouse se voyait accorder un renouvellement de sa carte de résident, M. ZO. a été informé que les services de la Sûreté Publique de Monaco souhaitaient obtenir des renseignements complémentaires concernant cette procédure civile pendante devant la « Supreme Court of New York » (enrôlée sous le numéro 654414/2013) ; que le conseil de M. ZO. a fourni à la Sûreté Publique de Monaco les renseignements demandés par lettre en date du 14 avril 2014 ; que, convoqué ensuite le 28 mai 2014 par les services de la Sûreté Publique de Monaco, M. ZO. s'est vu notifier la décision de l'administration rejetant sa demande de carte de résident, prise conformément aux instructions du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur contenues dans la note n° 2014-8288 en date du 7 mai 2014, et procès-verbal de notification de la décision de l'administration a été dressé le jour même, aux termes duquel le requérant a pris acte de ce que sa demande de carte de résident était refusée ; que M. ZO. a formé, le 25 juin 2014, un recours gracieux à l'encontre de ladite note n° 2014-8288 auprès du Secrétariat Général du Ministère d'État ; que par une décision expresse en date du 1er août 2014, le Ministre d'État a rejeté ledit recours gracieux ; que M. ZO. a alors saisi le Tribunal Suprême de la présente requête ; Attendu qu'à l'appui de sa requête, pour obtenir l'annulation de la décision attaquée, Monsieur ZO. soutient que la note n° 2014-8288 en date du 7 mai 2014, fondée sur des faits matériellement inexacts, est entachée d'illégalité et d'erreur manifeste d'appréciation, emportant l'annulation de ladite note et de la décision de rejet expresse prise par le Ministre d'État le 1er août 2014 ; Attendu que le requérant fait valoir que la procédure diligentée à son encontre par la société Transasia Commodities Limited est de nature civile, et non pénale, et que les allégations de fraude invoquées à son encontre par ladite société procèdent d'une présentation inexacte et tendancieuse du litige les opposant, et produit pour le prouver les extraits du mémoire déposé au soutien de sa motion de rejet et l'affidavit du directeur du contentieux de la société Newlead Holdings Ltd, également mise en cause dans cette instance civile. Vu la contre requête enregistrée le 28 novembre 2014 au Greffe Général par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête, ainsi qu'à la condamnation du requérant aux entiers dépens. Attendu, tout d'abord, qu'il soutient que le moyen de la requête est inopérant, dès lors que la demande de carte de résident déposée le 26 mars 2014, faute d'avoir été formée dans le mois précédant l'expiration du délai de validité de la carte en cours, ne constituait pas une demande de renouvellement, mais une demande nouvelle d'installation en Principauté de Monaco ; que cette demande ne pouvait qu'être rejetée en tant qu'elle ne comportait ni permis de travail, ni pièces justificatives des moyens d'existence, pourtant exigés par l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 régissant les demandes d'installation dans la Principauté ; Attendu, qu'il soutient ensuite, en toute hypothèse, à supposer que les décisions attaquées trouveraient leur fondement dans la procédure pendante devant la « Supreme Court of New York », que le moyen est infondé ; que des comportements répréhensibles, même intervenus dans la sphère civile ou commerciale et n'ayant donné lieu à aucune poursuite pénale, peuvent légalement justifier un refus ou un retrait de titre de séjour lorsqu'ils révèlent, par leur gravité, une incompatibilité avec la présence de leur auteur sur le territoire monégasque ; qu'en l'espèce, il ressort des documents versés aux débats, notamment de l'assignation dont M. ZO. a fait l'objet, que les faits relatés caractérisent un comportement en affaires, en l'occurrence une fraude d'une exceptionnelle gravité, incompatible avec le maintien de celui-ci sur le territoire monégasque, et ce même si l'assignation expose les faits du point de vue du demandeur, les dénégations de M. ZO. apparaissant « bien peu convaincantes ». Vu la réplique enregistrée le 22 décembre 2014 au Greffe Général par laquelle M. ZO. tend aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens. Attendu qu'il soutient que sa demande de carte de résident constituait bien une demande de renouvellement soumise aux dispositions de l'article 7, et non de l'article 6, de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, et que la même demande formulée de manière identique à la même date par son épouse a été acceptée, sans jamais être traitée comme une demande nouvelle ni qu'il lui soit demandé de fournir les documents requis pour une nouvelle demande de carte de résident ; Attendu que M. ZO. fait valoir que les faits en cause ne sont pas comparables à ceux ayant donné lieu à la décision du 15 avril 2011, M. m. RY., rendue par le Tribunal Suprême et sur laquelle le Ministre d'État s'appuie ; que la société Newlead Holdings Ltd est toujours cotée au NASDAQ et n'a fait l'objet d'aucune investigation de la part de l'autorité des marchés boursiers américains (la SEC) ; que l'État de Monaco ne peut prendre parti dans un litige commercial pendant devant une juridiction américaine, comme il l'a fait en faisant siennes les allégations sans fondement développées par la société Transasia Commodities Limited dans son assignation pour obtenir réparation de son prétendu préjudice financier qui résulte uniquement de son impossibilité à payer le prix d'acquisition du charbon préalablement à la livraison et au chargement du charbon ; que M. ZO. reproche à l'État de Monaco de ne pas avoir décidé de surseoir à statuer dans l'attente du jugement à venir de la « Supreme Court of New York » et rappelle qu'il a porté plainte à Monaco contre X€ pour faux intellectuel, la société Transasia Commodities Limited ayant, dans l'unique but de lui nuire, notifié à l'État de Monaco l'assignation délivrée par elle avec une traduction volontairement incorrecte. Vu la duplique enregistrée le 23 janvier 2015 au Greffe Général, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête, ajoutant : Que la demande de carte de résident de M. ZO. a bien été instruite sur la base d'une nouvelle demande d'installation en Principauté, l'objet de ladite demande déterminant les documents devant être produits par le demandeur, et que le requérant ne peut se prévaloir du traitement différent qui aurait été réservé à la demande de son épouse, lequel procède, en toute hypothèse, de la prise en compte d'une situation distincte ; Que, s'il est soutenu que les affaires RY. et ZO. ne sont pas identiques, les points de convergence sont suffisants pour que les principes issus de la décision « RY. » soient transposés au cas de l'espèce, M. ZO. ayant fait l'objet de poursuites civiles en raison d'une fraude apparue au moment où l'autorité administrative était appelée à statuer sur sa demande de carte de résident ; que M. ZO. n'établit pas le mal fondé des griefs invoqués à son encontre par la société Transasia Commodities Limited et qu'il n'y avait pas lieu de surseoir à statuer dans l'attente de la décision de la « Supreme Court à New York » dès lors que le requérant pourra, le cas échéant, présenter dans le futur une nouvelle demande s'il en remplit les conditions. SUR CE, Vu la décision attaquée ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, notamment son article 90 B ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté ; Vu l'Ordonnance du 30 septembre 2014 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Martine LUC-THALER, membre titulaire, comme rapporteur ; Vu l'Ordonnance du 25 septembre 2015 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 18 novembre 2015 ; Vu le procès-verbal de clôture de la procédure du 18 mars 2015 ; Ouï Madame Martine LUC-THALER, membre titulaire du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï le Procureur Général en ses conclusions ; Ouï Maître Donald MANASSE, avocat au barreau de Nice, pour Monsieur m. ZO. ; Ouï Maître Jacques MOLINIE avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France pour l'État de Monaco. APRÈS EN AVOIR DÉLIBÉRÉ ; Considérant que M. m. ZO., résidant à Monaco depuis le 23 septembre 2004, bénéficiait d'une carte de résident ordinaire faisant l'objet d'un renouvellement tous les trois ans et expirant le 20 octobre 2013 ; que c'est seulement le 24 mars 2014 que, sur le fondement de l'article 7 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative au condition d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté, il a déposé une demande de renouvellement de cette carte alors qu'en application de l'article 6 de la même ordonnance il aurait dû demander une nouvelle carte de résident ; qu'il résulte des mémoires échangés devant le Tribunal Suprême qu'il n'a pas fourni l'intégralité des documents requis pour solliciter une nouvelle carte ; qu'ainsi, même s'il est allégué dans le mémoire en réplique l'existence d'un « accord préalable de l'administration monégasque quant au dépôt par les époux ZO.] de demandes de renouvellement » en dépit de l'expiration de leur titre de séjour et nonobstant le fait, sans influence sur la légalité des décisions attaquées, que Mme ZO. a obtenu le renouvellement de sa carte de résident, le Ministre d'État était légalement tenu de rejeter la demande de M. ZO. ; Que par suite la requête ne peut qu'être rejetée. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. ZO. est rejetée. Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. ZO.. Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, président, Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, officier de l'ordre de Saint-Charles, vice-président, José SAVOYE, chevalier de l'Ordre de Saint Charles, Madame Martine LUC-THALER, chevalier de l'Ordre de Saint Charles, rapporteur, membres titulaires et Monsieur Guillaume DRAGO, membre suppléant. et prononcé le trois décembre deux mille quinze en présence de Mademoiselle Cyrille COLLE, substitut du Procureur général, par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Béatrice BARDY, greffier en chef, chevalier de l'ordre de Saint-Charles. Le Greffier en Chef, le Président,