Tribunal Suprême de Monaco, 19 février 2016, n° 14691

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 février 2016, n° 14691 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le contentieux soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière classique mais toujours sensible de la police des étrangers et, plus particulièrement, du régime juridique applicable aux mesures d'éloignement du territoire national prononcées pour des motifs d'ordre public. À l'origine du litige se trouve la situation administrative et pénale de Monsieur d. DA. CO., ressortissant de nationalité italienne, né le 29 avril 1957 à Charleroi en Belgique, et résidant sur le territoire de la République française, dans la commune frontalière de Menton.

Les faits ayant déclenché l'intervention des autorités monégasques remontent à l'année 2005. À cette époque, l'intéressé a fait l'objet de poursuites pénales devant les juridictions répressives de la Principauté. Par un jugement rendu le 5 juillet 2005, le Tribunal correctionnel de Monaco a reconnu Monsieur d. DA. CO. coupable des délits de recel d'escroquerie et d'abus de confiance. En répression de ces infractions de nature financière et patrimoniale, la juridiction correctionnelle l'a condamné à une peine privative de liberté ferme de deux ans d'emprisonnement. Bien que le prévenu ait exercé les voies de recours qui lui étaient ouvertes, cette condamnation pénale a acquis un caractère définitif à la suite d'un arrêt confirmatif rendu par la Cour d'appel de Monaco le 26 mars 2007.

Toutefois, sans attendre l'issue de la procédure d'appel sur le plan pénal, l'autorité administrative monégasque a tiré les conséquences de la condamnation prononcée en première instance au regard de la réglementation sur le séjour des étrangers. Agissant sur le fondement de ses pouvoirs de police générale et spéciale, le Ministre d'État a pris, dès le 20 septembre 2005, une décision administrative prononçant le refoulement de Monsieur d. DA. CO. du territoire de la Principauté de Monaco. Cet acte administratif individuel a été régulièrement porté à la connaissance de l'intéressé par voie de notification le 30 septembre 2005. Cette mesure de police avait pour effet juridique d'interdire à ce ressortissant italien l'entrée et le séjour sur le territoire monégasque, au motif que son comportement, révélé par les infractions pénales sanctionnées par le juge correctionnel, constituait une menace pour l'ordre public.

Près d'une décennie s'est écoulée sans que la décision commentée ne fasse état d'autres incidents ou procédures. C'est au printemps de l'année 2015, soit près de dix ans après le prononcé de la mesure initiale d'éloignement, que Monsieur d. DA. CO. a entrepris des démarches administratives afin d'obtenir la levée de cette interdiction du territoire. Estimant que l'écoulement du temps avait modifié la situation de fait et que sa présence ne représentait plus un danger pour la collectivité monégasque, il a adressé au Ministre d'État, par une lettre datée du 3 mars 2015, une demande formelle tendant, à titre principal, à l'abrogation pure et simple de la mesure de refoulement du 20 septembre 2005. Soucieux de ménager une issue favorable à sa démarche, le demandeur avait assorti sa requête gracieuse d'une demande subsidiaire, sollicitant à tout le moins la « suspension pour une période probatoire de trois ans » de ladite mesure de police.

L'instruction de cette demande par les services de l'État monégasque fut rapide. Par une décision contenue dans une lettre datée du 10 avril 2015, le Ministre d'État a opposé un refus catégorique à la demande d'abrogation ainsi qu'à la proposition de suspension probatoire. Pour justifier le maintien de la mesure d'éloignement prise dix ans plus tôt, le chef du gouvernement monégasque s'est fondé sur la gravité intrinsèque des faits d'escroquerie et d'abus de confiance ayant motivé la condamnation pénale initiale. L'autorité administrative a estimé que cette gravité la conduisait toujours, en 2015, à considérer que la présence de Monsieur d. DA. CO. en Principauté demeurait de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques ou privées. C'est ce refus d'abroger ou de suspendre la mesure de police initiale qui a cristallisé le contentieux et conduit à la saisine de la haute juridiction administrative monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Faisant montre d'une célérité remarquable, Monsieur d. DA. CO., représenté par Maître Yann Lajoux, Avocat-Défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême dès le 14 avril 2015, soit quatre jours seulement après l'édiction de la décision ministérielle de rejet. Sa requête, enregistrée au Greffe général de la Principauté sous le numéro TS 2015-08, tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 10 avril 2015 ayant rejeté sa demande de levée de la mesure de refoulement, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance.

Au soutien de son recours en annulation, le requérant développait une argumentation classique articulée autour des deux pôles du contentieux de l'excès de pouvoir : la légalité externe et la légalité interne de l'acte administratif attaqué.

Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur d. DA. CO. invoquait la violation des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon l'analyse développée dans la requête, la décision de rejet du 10 avril 2015 était entachée d'un vice de forme substantiel tenant à l'insuffisance, voire à l'absence partielle, de sa motivation. Plus précisément, le requérant soutenait que la lettre ministérielle ne comportait aucune considération de droit susceptible de constituer le fondement juridique de la décision de refus. En omettant d'indiquer la base légale ou réglementaire sur laquelle il s'appuyait pour maintenir le refoulement, le Ministre d'État aurait méconnu les exigences légales de transparence et de justification des décisions administratives individuelles défavorables.

Sur le terrain de la légalité interne, le requérant contestait le bien-fondé même du maintien de la mesure de police au regard de l'évolution des circonstances de fait. Il soutenait qu'en tout état de cause, le temps considérable écoulé depuis la décision initiale du 20 septembre 2005 — soit près de dix années — faisait obstacle à la perpétuation de son refoulement. Selon lui, sa présence éventuelle sur le territoire de la Principauté de Monaco en 2015 ne constituait plus, en aucune manière, une menace de trouble à l'ordre public. Pour étayer cette affirmation et démontrer son amendement ainsi que l'absence de dangerosité actuelle, le requérant produisait aux débats un extrait de son casier judiciaire italien vierge.

En défense, l'État de Monaco, représenté par Maître Christophe Sosso, Avocat-Défenseur, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 15 juin 2015, concluant au rejet pur et simple de la requête. L'administration monégasque réfutait point par point les moyens d'annulation soulevés par le demandeur.

S'agissant de la légalité externe, le Ministre d'État faisait valoir que la décision attaquée satisfaisait pleinement à l'obligation légale de motivation. En droit, l'acte litigieux se référait expressément à l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, fournissant ainsi le fondement juridique requis. En fait, la décision relevait explicitement que la gravité des agissements délictueux commis et sanctionnés en 2005 justifiait le maintien de la mesure d'éloignement. La double exigence d'une motivation en droit et en fait était donc, selon la défense, parfaitement respectée.

S'agissant de la légalité interne, l'État de Monaco soutenait que le Ministre d'État n'avait commis aucune erreur manifeste d'appréciation en refusant de lever ou de suspendre le refoulement. L'administration mettait en exergue la carence probatoire du requérant. Selon le Ministre d'État, Monsieur d. DA. CO. se bornait à verser au dossier un casier judiciaire italien vierge. Or, aux yeux des autorités monégasques, ce seul document administratif, en l'absence totale d'indications précises et vérifiables sur les moyens d'existence actuels de l'intéressé, sur la nature de ses activités professionnelles ou personnelles, ainsi que sur ses relations actuelles, était manifestement insuffisant pour établir qu'il ne constituait plus une menace pour l'ordre public monégasque.

L'instruction de l'affaire s'est poursuivie conformément aux règles régissant la procédure devant la haute juridiction. Dès le 16 avril 2015, le Président du Tribunal Suprême a désigné son Vice-président, Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, en qualité de rapporteur. Par une ordonnance du 17 décembre 2015, l'affaire a été fixée à l'audience du 4 février 2016. Lors de cette séance publique, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière sous la présidence de Monsieur Didier Linotte, a entendu le rapport du Vice-président, les conclusions du Procureur Général, ainsi que les observations orales de Maître Yann Lajoux pour le requérant et de Maître Jacques Molinié pour l'État de Monaco. La décision a été lue en audience publique le 19 février 2016.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une double question de droit administratif général et spécial, intéressant tant le formalisme des actes de police que la dynamique probatoire gouvernant le contentieux de leur abrogation.

En premier lieu, sur le plan formel, la juridiction devait déterminer le degré de précision exigé par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs lorsqu'une autorité de police — en l'occurrence le Ministre d'État — rejette une demande tendant à l'abrogation ou à la suspension d'une mesure de refoulement antérieure. Plus précisément, le visa du texte réglementaire général régissant la police des étrangers (l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964), combiné au rappel des faits pénaux initiaux et à l'affirmation de leur gravité persistante, suffit-il à caractériser l'énoncé des considérations de droit et de fait requis par le législateur monégasque ?

En second lieu, sur le fond du droit, le Tribunal Suprême était confronté à la question délicate de l'incidence de l'écoulement du temps sur la légalité du maintien d'une mesure de police administrative et, corrélativement, à la détermination de la charge et de l'objet de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir. Lorsqu'un étranger frappé d'une mesure de refoulement à la suite d'une condamnation pénale sollicite, dix ans plus tard, la levée de cette mesure, à quelle partie incombe la charge de démontrer l'existence ou la disparition de la menace pour l'ordre public ? Le simple écoulement d'une décennie et la production d'un casier judiciaire étranger vierge suffisent-ils à renverser la présomption de dangerosité résultant de la condamnation initiale, ou appartient-il au requérant d'apporter des éléments positifs et circonstanciés démontrant un changement dans sa situation personnelle de nature à imposer à l'administration une réévaluation de son appréciation initiale, sous le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation du juge administratif ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à ces interrogations et rejeter la requête de Monsieur d. DA. CO., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement concis, structuré en deux temps, qui épouse fidèlement la distinction entre légalité externe et légalité interne.

Au préalable, il convient de relever dans les visas de la décision que le Tribunal Suprême fonde sa compétence sur l'article 90-B de la Constitution monégasque ainsi que sur l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Ces textes consacrent la compétence de la haute juridiction en matière administrative pour connaître des recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives. Le Tribunal vise également la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, ainsi que le texte régissant le fond du litige, mentionné dans les visas sous l'intitulé « Ordonnance Souveraine n° 1.352 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers modifiée, et notamment son article 22 » (une simple erreur matérielle de plume dans les visas intervertissant les chiffres de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, laquelle est d'ailleurs correctement numérotée dans le sommaire, dans l'exposé des moyens et dans les motifs mêmes de la décision).

Dans un premier considérant, le Tribunal Suprême examine et écarte le moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation en droit de la décision attaquée. La juridiction procède à une analyse directe et concrète du contenu matériel de la lettre ministérielle du 10 avril 2015. Contredisant frontalement l'affirmation factuelle du requérant selon laquelle l'acte aurait été dépourvu de toute considération juridique, le juge administratif relève que « le texte de la décision attaquée vise l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté ». La motivation en droit est donc matériellement établie par ce visa textuel. Poursuivant son examen pour vérifier la complétude de la motivation, le Tribunal constate que la décision « précise les faits pour lesquels le requérant a fait l'objet d'une mesure de refoulement et indique que leur gravité justifie son maintien ». De cette triple constatation (visa du texte applicable, rappel des faits initiaux, appréciation de leur gravité persistante), la haute juridiction déduit logiquement que la motivation de l'acte litigieux « comporte ainsi l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement ». Par suite, le grief tiré de la méconnaissance des exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 est écarté comme manquant en fait et en droit.

Dans un second considérant, qui constitue le cœur doctrinal de l'arrêt, le Tribunal Suprême aborde le moyen de légalité interne relatif au bien-fondé du maintien de la mesure d'éloignement. Le raisonnement du juge s'articule ici autour d'une règle fondamentale gouvernant la dévolution de la charge de la preuve en matière de demande d'abrogation d'un acte administratif de police. Le Tribunal pose en principe « qu'il appartenait à M. d. DA. CO. de démontrer que la mesure de refoulement dont il avait été frappé le 20 septembre 2005 à la suite de sa condamnation pénale devait être reconsidérée ». Par cette formulation limpide, la juridiction affirme que la mesure de refoulement initiale, devenue définitive, bénéficie d'une présomption de bien-fondé qui perdure dans le temps. Ce n'est pas au Ministre d'État, saisi d'une demande d'abrogation, de prouver ab initio que l'étranger constitue toujours une menace actuelle en menant une enquête d'office ; c'est à l'administré qui sollicite la modification de l'ordonnancement juridique à son profit d'apporter la preuve d'un changement dans les circonstances de fait ou de droit.

Or, passant de la règle de preuve à son application à l'espèce, le Tribunal Suprême porte une appréciation sévère sur la consistance du dossier présenté par le requérant. Il juge que ce dernier est resté en défaut « d'avoir apporté le moindre élément susceptible de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé ce refoulement ». En utilisant l'expression particulièrement forte « faute pour lui d'avoir apporté le moindre élément », le Tribunal Suprême valide implicitement mais nécessairement l'analyse développée en défense par le Ministre d'État : la seule invocation du temps écoulé et la production d'un casier judiciaire italien vierge sont assimilées à une absence totale d'éléments probants pertinents au regard des exigences de l'ordre public monégasque, faute de renseignements sur les moyens d'existence, les activités et les relations actuelles de l'intéressé.

Enfin, le Tribunal Suprême précise la nature et l'intensité du contrôle juridictionnel qu'il exerce sur une telle décision de refus d'abrogation ou de suspension d'un refoulement : il s'agit d'un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation. En l'absence de tout élément nouveau pertinent fourni par le demandeur, la conclusion s'impose d'elle-même au juge de l'excès de pouvoir : « c'est sans avoir commis d'erreur manifeste d'appréciation que le Ministre d'État a pu refuser d'abroger ou, subsidiairement, de suspendre ladite mesure de refoulement ». La légalité de la décision étant ainsi confirmée tant sur la forme que sur le fond, les conclusions à fin d'annulation ne pouvaient qu'être intégralement rejetées, entraînant par voie de conséquence la condamnation du requérant aux dépens.

C. Le dispositif

À l'issue de son délibéré en assemblée plénière, la haute juridiction administrative et constitutionnelle monégasque a prononcé la décision suivante :

« DÉCIDE : Article 1er : La requête de Monsieur d. DA. CO. est rejetée. Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de Monsieur d. DA. CO. Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 19 février 2016 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de Monaco, bien que ramassée dans sa rédaction selon la tradition stylistique héritée du droit administratif français, revêt une importance majeure pour la compréhension du régime contentieux de la police des étrangers en Principauté. Elle consolide les acquis issus de la réforme législative de 2006 sur la motivation des actes administratifs tout en fixant avec une grande fermeté l'équilibre entre le pouvoir discrétionnaire de l'administration en matière de sécurité publique et les droits procéduraux des ressortissants étrangers frappés de mesures d'éloignement.

En premier lieu, l'arrêt apporte un éclairage précieux sur la mise en œuvre de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs dans le domaine spécifique des mesures de police. L'adoption de ce texte législatif a marqué une étape décisive dans l'évolution du droit administratif monégasque, en rompant avec l'ancienne jurisprudence qui reconnaissait au Ministre d'État un pouvoir très largement discrétionnaire, dispensé de motivation formelle, en matière d'expulsion ou de refoulement. Désormais, les décisions administratives individuelles défavorables, au premier rang desquelles figurent les mesures restreignant les libertés publiques ou constituant des mesures de police, doivent obligatoirement comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement.

Toutefois, la présente décision démontre que le Tribunal Suprême fait une application réaliste et non excessivement formaliste de cette exigence légale lorsqu'elle s'applique non pas à la mesure initiale de refoulement, mais à une décision subséquente refusant d'abroger ou de suspendre cette mesure. Sur le plan des motifs de droit, le requérant tentait de tirer parti