Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15036

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15036 (Lire sur source officielle)

Le contentieux des étrangers, par la confrontation directe qu'il opère entre la prérogative régalienne de contrôle du territoire et la garantie des droits individuels, constitue traditionnellement le laboratoire privilégié d'élaboration des grands principes du droit administratif formel. La décision rendue en assemblée plénière le 28 juin 2016 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, dans l'affaire opposant Monsieur i. RI. à l'État de Monaco (répertoriée sous le numéro TS 2015-02), s'inscrit pleinement dans cette dynamique. En prononçant l'annulation d'une décision de refus de renouvellement de carte de résident pour défaut de motivation en droit, tout en écartant une demande indemnitaire fondée sur la seule exposition de frais irrépétibles, la Haute Juridiction monégasque livre une lecture rigoureuse de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs et rappelle les limites textuelles strictes gouvernant le contentieux de l'indemnisation accessoire.

Cette décision fait suite à une première étape procédurale essentielle, matérialisée par une décision avant dire droit du 3 décembre 2015, par laquelle le juge administratif avait contraint l'administration à verser aux débats l'instrumentum même de la décision contestée, laquelle n'avait fait l'objet que d'une notification purement verbale à l'administré. L'arrêt du 28 juin 2016 parachève ainsi une séquence juridictionnelle particulièrement instructive quant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et aux exigences formelles pesant sur les autorités de police administrative en Principauté.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Monsieur i. RI., ressortissant de nationalité tchèque né le 3 janvier 1963 à Prague et déclaré sans profession, bénéficiait du statut de résident monégasque depuis l'année 2005, demeurant à ce titre sur le territoire de la Principauté.

Souhaitant obtenir la prolongation de la validité de son titre de séjour, l'intéressé s'est heurté à un refus de l'administration monégasque. Plus précisément, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a adopté, le 21 mai 2014, une décision référencée sous la forme d'une note n° 2014-9245 (également désignée dans la procédure comme la note INT. n° 2014.9245), rejetant la demande de renouvellement de la carte de résident de Monsieur i. RI.

Toutefois, cet acte administratif individuel n'a pas fait l'objet d'une notification écrite par remise d'une ampliation à son destinataire. Ce n'est que le 9 septembre 2014 que la Direction de la Sûreté Publique a indiqué oralement à Monsieur i. RI. la teneur de cette décision du 21 mai 2014. Lors de cette notification verbale, les services de police lui ont exposé qu'il n'y avait pas lieu de procéder au renouvellement de sa carte de résident en raison de l'absence de justificatif de ressources financières en Principauté, une condition matériellement exigée par les dispositions de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Simultanément à cette communication orale des motifs de fait et de droit par les agents de la Sûreté Publique, il a été signifié à l'intéressé qu'un délai de deux mois lui était imparti pour quitter le territoire de la Principauté ou, à tout le moins, pour cesser de se prévaloir du statut de résident monégasque à l'expiration de ce délai.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité de cette mesure d'éviction du statut de résident, Monsieur i. RI. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 7 novembre 2014, inscrite sous le numéro de rôle TS 2015-02. Par cet acte introductif d'instance, le requérant formulait deux séries de conclusions : d'une part, des conclusions aux fins d'annulation dirigées contre la décision du 21 mai 2014 du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur lui refusant le renouvellement de sa carte de résident et lui enjoignant de quitter le territoire dans un délai de deux mois ; d'autre part, des conclusions à fins indemnitaires tendant à la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 15 000 euros à titre de dommages et intérêts, en réparation des préjudices matériel et moral qu'il estimait avoir subis.

L'instruction de l'affaire a initialement été confiée à Monsieur José Savoye, Membre titulaire du Tribunal Suprême, désigné en qualité de rapporteur par une Ordonnance du Président de la juridiction en date du 12 novembre 2014.

Confronté à la particularité d'un acte administratif dont l'existence et les motifs n'avaient été portés à la connaissance du requérant que par le truchement d'une communication verbale, le Tribunal Suprême s'est trouvé dans l'impossibilité immédiate de vérifier par lui-même la régularité formelle et matérielle de l'acte attaqué. Aussi, usant de ses pouvoirs d'instruction, la Haute Juridiction a rendu, le 3 décembre 2015, une décision avant dire droit invitant formellement le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 émanant du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur.

En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé un mémoire enregistré au Greffe Général le 4 janvier 2016, par lequel il a versé aux débats la note INT. n° 2014.9245 du 21 mai 2014. Prenant connaissance de cette pièce, Monsieur i. RI. a déposé un mémoire en réponse à production, enregistré le 2 février 2016 au Greffe Général, aux termes duquel il a intégralement maintenu les moyens précédemment développés ainsi que ses conclusions initiales aux fins d'annulation et d'indemnisation.

La clôture de la procédure d'instruction a été formellement constatée par procès-verbal le 14 avril 2016, et le Président du Tribunal Suprême a, par Ordonnance du 19 avril 2016, fixé le renvoi de la cause à l'audience du 15 juin 2016. La veille de cette audience, le 14 juin 2016, l'empêchement du rapporteur initialement désigné, Monsieur José Savoye, a été constaté, conduisant le Président du Tribunal Suprême à modifier par ordonnance du même jour la composition de la formation de jugement. Lors de l'audience publique du 15 juin 2016, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a néanmoins entendu la lecture du rapport préalablement établi par Monsieur José Savoye, suivie des conclusions du Procureur Général et des plaidoiries des conseils respectifs des parties. La décision a été lue en audience publique le 28 juin 2016.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La soumission de ce litige à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême imposait à la juridiction de trancher trois questions juridiques successives, touchant tant à la légalité externe de l'acte administratif individuel de police des étrangers qu'aux règles du contentieux de la responsabilité publique.

En premier lieu, sur le terrain du champ d'application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, le refus de renouvellement d'une carte de résident opposé à un étranger déjà établi à Monaco relève-t-il de l'obligation de motivation de principe édictée par l'article 1er de ladite loi pour les mesures de police et les actes restreignant les libertés publiques, ou entre-t-il dans le champ de la dérogation prévue à l'article 6 de ce texte, qui dispense de motivation le « refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté » ?

En deuxième lieu, dans l'hypothèse où l'obligation de motivation s'applique, un acte administratif matérialisé par une note interne qui ne comporte dans son corps aucune mention des considérations de droit qui le fondent satisfait-il aux exigences de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, nonobstant la circonstance que le fondement juridique (en l'occurrence l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964) ait été communiqué oralement à l'intéressé lors de la notification verbale de la décision ?

En troisième lieu, sur le terrain indemnitaire, l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision administrative illégale permet-elle au requérant d'obtenir, sous couvert d'une demande de dommages et intérêts pour préjudices matériel et moral, le remboursement des frais irrépétibles engagés pour assurer sa défense en justice, en l'absence de disposition législative ou réglementaire prévoyant la condamnation d'une partie aux frais non compris dans les dépens ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour accueillir la requête en annulation tout en rejetant les prétentions pécuniaires du requérant, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en deux temps, distinguant nettement le contrôle de la légalité de l'acte et l'examen des conclusions indemnitaires.

S'agissant tout d'abord de la légalité de la décision attaquée, la Haute Juridiction procède à une articulation minutieuse des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Elle rappelle en prémisse la règle générale posée par l'article 1er de cette loi, selon laquelle doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police. Elle confronte immédiatement ce principe à l'exception ménagée par l'article 6 de la même loi, qui dispose que, par dérogation au chiffre 3° de l'article premier, le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté est dispensé de l'obligation de motivation.

Pour déterminer si un refus de renouvellement de carte de résident s'apparente à un « refus d'établissement », le Tribunal Suprême mobilise une double méthode d'interprétation : téléologique et historique d'une part, par la référence explicite aux travaux préparatoires de la loi n° 1.312 ; systémique et logique d'autre part, par la convocation du principe général d'interprétation stricte des dérogations. De la combinaison de ces deux instruments herméneutiques, le juge déduit que la dispense de motivation propre au refus initial d'établissement ne saurait être étendue à la décision refusant le renouvellement du titre de séjour d'une personne qui réside d'ores et déjà régulièrement en Principauté. En l'espèce, Monsieur i. RI. étant résident monégasque depuis 2005, la décision affectant son maintien sur le territoire devait impérativement être motivée.

Poursuivant son syllogisme, le Tribunal Suprême rappelle la teneur des exigences formelles posées par l'article 2 de la loi n° 1.312 : la motivation doit non seulement revêtir une forme écrite, mais elle doit également figurer « dans le corps de la décision » et comporter cumulativement « l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Or, l'examen de la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014, obtenue grâce à la mesure d'instruction ordonnée par la décision avant dire droit du 3 décembre 2015, révèle une carence rédhibitoire. Le juge constate souverainement que ce document écrit ne comporte aucune considération de droit susceptible d'en constituer le fondement légal. Peu importe, à cet égard, que lors de la notification verbale du 9 septembre 2014, la Direction de la Sûreté Publique ait oralement fait état de l'article 7 de l'Ordonnance n° 3.153 : le vice affectant l'acte écrit lui-même contrevient directement à l'article 2 de la loi du 29 juin 2006, lequel est sanctionné par la nullité prévue à l'article 1er. La décision encourt dès lors, de plein droit, l'annulation.

S'agissant ensuite des conclusions indemnitaires, le raisonnement du Tribunal Suprême se veut particulièrement lapidaire et rigoureux. Analysant la consistance réelle du préjudice allégué par Monsieur i. RI. au soutien de sa demande de 15 000 euros de dommages et intérêts, la juridiction relève que ce préjudice n'est en réalité justifié qu'au titre des « frais irrépétibles exposés » par le requérant pour les besoins de la procédure juridictionnelle. Or, le Tribunal Suprême énonce qu'aucun texte en vigueur dans l'ordonnancement juridique monégasque ne permet de faire supporter ces frais non compris dans les dépens par l'une des parties au litige. En l'absence de base légale autorisant le remboursement des frais d'avocat, et faute de justification d'un préjudice distinct de ces seuls frais de défense, la demande indemnitaire est intégralement rejetée. L'État de Monaco, partie perdante sur le terrain de la légalité, supporte en revanche la charge des dépens de l'instance.

C. Le dispositif

Par ces motifs, le Tribunal Suprême tranche le litige selon le dispositif suivant :

« DÉCIDE Article 1er : La décision n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur refusant le renouvellement de la carte de séjour de M. i. RI. est annulée. Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de l'État de Monaco. Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision Sieur i. RI. c/ État de Monaco du 28 juin 2016 constitue un jalon majeur dans l'édifice jurisprudentiel construit par le Tribunal Suprême autour de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Bien que le sommaire de la décision publié sur la base officielle mentionne par erreur matérielle une « Loi n° 1.312 du 29 juin 2016 » et qualifie dans ses mots-clés l'acte de « Décision légale » alors même qu'il est annulé, le corps de l'arrêt vise et applique avec une exactitude scrupuleuse la loi du 29 juin 2006. L'apport de cette décision s'apprécie à un triple niveau : la délimitation stricte du domaine des actes dispensés de motivation, la consécration du caractère substantiel et autonome de la motivation écrite en droit dans l'instrumentum de l'acte, et le maintien d'une orthodoxie procédurale stricte en matière de frais irrépétibles.

1. La distinction fondamentale entre l'accès initial au territoire et le maintien du séjour

Le premier enseignement majeur de l'arrêt réside dans l'opération de qualification juridique opérée par le Tribunal Suprême pour soustraire le refus de renouvellement de carte de résident au champ de l'article 6 de la loi n° 1.312. En droit public monégasque, la police des étrangers, régie par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, relève traditionnellement d'un pouvoir d'appréciation étendu des autorités gouvernementales, justifié par l'exiguïté du territoire et les impératifs de sécurité publique. Lors de l'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, le législateur monégasque avait entendu préserver cette prérogative souveraine en excluant expressément de l'obligation de motivation « le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté » (article 6), par dérogation à l'obligation générale de motiver les mesures de police et les actes restreignant les libertés publiques (article 1er, chiffre 3°).

Toute la difficulté consistait à déterminer la portée exacte de la notion d'« établissement ». Une conception extensive, favorable à la discrétionnarité administrative, aurait pu conduire à considérer que chaque demande de renouvellement d'un titre de séjour temporaire ou ordinaire équivaut à une nouvelle demande d'autorisation de s'établir, soumise au même régime dérogatoire que la demande initiale.

Le Tribunal Suprême condamne sans appel cette lecture extensive. En s'appuyant simultanément sur les travaux préparatoires de la loi de 2006 et sur le principe général selon lequel les exceptions à une règle de garantie des droits sont d'interprétation stricte (exceptio est strictissimae interpretationis), l'assemblée plénière trace une frontière étanche entre l'étranger qui sollicite pour la première fois son admission au séjour (le « refus d'établissement » stricto sensu) et l'étranger qui, à l'instar du requérant résident depuis 2005, dispose déjà d'un titre et sollicite la prolongation de son droit au séjour (le « refus de renouvellement »).

Cette distinction s'explique par la différence de nature des situations juridiques en cause. Alors que le refus initial d'établissement ne prive le demandeur d'aucune situation acquise en Principauté, le refus de renouvellement d'une carte de résident, assorti d'une injonction de quitter le territoire dans un délai de deux mois, bouleverse une situation juridique et factuelle préexistante. Il s'analyse pleinement comme une mesure de police administrative individuelle restreignant l'exercice des libertés publiques au sens de l'article 1er de la loi n° 1.312, et doit par conséquent être motivé à peine de nullité.

2. L'exigence de complétude de la motivation dans le corps de l'acte écrit et le rôle de la décision avant dire droit

Le deuxième apport fondamental de la décision du 28 juin 2016 concerne la morphologie même de la motivation administrative. L'article 2 de la loi n° 1.312 pose une double condition, à la fois formelle et substantielle : la motivation doit être « écrite » et figurer « dans le corps de la décision », et elle doit énoncer « les considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ».

L'affaire Sieur i. RI. présentait à cet égard une configuration factuelle singulière qui mettait à l'épreuve l'effectivité de ce texte. Dans la pratique administrative révélée par le litige, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait pris sa décision sous la forme d'une note interne (la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014), laquelle n'avait pas été remise à l'administré. Ce dernier avait seulement reçu, près de quatre mois plus tard, le 9 septembre 2014, une notification verbale par les services de la Direction de la Sûreté Publique. Or, ainsi que le relève le premier considérant de l'arrêt, lors de cet entretien verbal, les agents avaient bel et bien indiqué à Monsieur i. RI. à la fois le motif de fait (l'absence de justificatif de ressources financières en Principauté) et le motif de droit (la condition exigée par l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964).

L'administration aurait pu tenter de soutenir que l'objectif d'information de l'administré poursuivi par la loi de 2006 avait été matériellement atteint par cette communication orale complète, puisque le requérant connaissait dès le 9 septembre 2014 les raisons factuelles et textuelles du refus qui lui était opposé. Le Tribunal Suprême rejette implicitement mais nécessairement toute théorie de la suppléance orale ou de la neutralisation du vice de forme.

C'est ici que se révèle toute la portée combinée de la décision avant dire droit du 3 décembre 2015 et de la décision au fond du 28 juin 2016. En exigeant, par sa décision