Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16203

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16203 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale régissant l'accès et l'exercice des activités économiques et juridiques sur le territoire monégasque par des personnes physiques de nationalité étrangère. Ce régime, gouverné par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée (désignée également sous le numéro 1.044 dans le sommaire de la décision, bien que les visas et les motifs se réfèrent expressément à la loi n° 1.144), soumet l'exercice professionnel de nombreuses activités commerciales, industrielles, artisanales ou libérales à l'obtention préalable d'une autorisation administrative délivrée par le Ministre d'État.

En l'espèce, le 6 novembre 2015, Madame e. d. CO., épouse VAN DER HE., demeurant à Monaco, a saisi l'administration monégasque d'une demande d'autorisation administrative. Cette requête tendait à lui permettre d'exercer les fonctions de co-gérante associée au sein d'une société à responsabilité limitée (SARL) en cours de constitution ou déjà structurée, dénommée « NEXT INVEST MONACO ». L'objet social au titre duquel l'autorisation d'exercer était sollicitée consistait, selon les termes mêmes de la demande rapportés par la décision, à pratiquer « pour son propre compte, à titre professionnel, habituel et spéculatif », une activité portant sur « l'achat et la revente d'immeubles, de fonds de commerce, d'actions ou parts de sociétés immobilières, à l'exclusion des activités régies par la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002 ». En d'autres termes, la pétitionnaire souhaitait se livrer à une activité de marchand de biens par l'intermédiaire d'une structure sociétaire dont elle assurerait la co-gérance aux côtés de son époux, Monsieur j. VAN DER HE., lui-même pressenti en qualité de futur co-gérant associé.

Il ressort des pièces ultérieurement versées aux débats que la demande d'autorisation d'exercice de Madame CO. avait été présentée conjointement avec celle de son époux, Monsieur j. VAN DER HE., les deux époux projetant d'exercer ensemble cette activité de marchand de biens au sein de la SARL « NEXT INVEST MONACO ».

À la suite du dépôt de cette demande, les services de l'État monégasque ont procédé à une instruction administrative visant à apprécier l'opportunité de délivrer l'autorisation sollicitée, en vérifiant notamment l'honorabilité et la moralité professionnelle des postulants. Au terme de cette instruction, le Ministre d'État a, par une décision en date du 4 février 2016, opposé un refus à la demande d'autorisation présentée par Madame CO. Un refus similaire a par ailleurs été opposé à la demande de son époux.

La particularité factuelle et juridique de la décision de rejet du 4 février 2016 adressée à Madame CO. résidait dans sa motivation. Pour refuser à la requérante le droit d'exercer en qualité de co-gérante associée de la SARL « NEXT INVEST MONACO », le Ministre d'État ne s'est nullement fondé sur le comportement, les antécédents ou la moralité de Madame CO. elle-même. L'autorité administrative a motivé sa décision de rejet par la circonstance que l'époux de la requérante, Monsieur j. VAN DER HE., futur co-gérant associé de la société, ne présentait pas toutes les garanties de moralité professionnelle exigées. Plus précisément, la décision administrative relevait qu'il ressortait de l'instruction menée par les services de l'État que Monsieur j. VAN DER HE. était « défavorablement connu des services belges pour fraude à la TVA en 2013, pour des antécédents de blanchiment en 1993 et pour escroquerie en 1997 ».

Estimant ce refus illégal, Madame CO. a entrepris de contester cette décision administrative par les voies de droit ouvertes devant les autorités monégasques.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Préalablement à la saisine de la juridiction administrative suprême, Madame CO. a exercé un recours administratif préalable. Le 16 mars 2016, elle a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait ou la réformation de la décision de rejet du 4 février 2016. L'administration monégasque a toutefois gardé le silence sur cette demande. Conformément aux règles du contentieux administratif monégasque, le silence conservé par l'autorité administrative pendant un délai de quatre mois à compter de la réception du recours gracieux a fait naître une décision implicite de rejet.

C'est dans ces conditions que, par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 28 juillet 2016 sous le numéro de rôle TS 2016-10, Madame CO. a déféré la décision initiale du Ministre d'État du 4 février 2016 à la censure du Tribunal Suprême. Aux termes de sa requête introductive d'instance, la requérante demandait au Tribunal Suprême de prononcer l'annulation de ladite décision lui refusant l'autorisation d'exercer en qualité de co-gérante associée au sein de la SARL « NEXT INVEST MONACO », avec toutes les conséquences de droit, et de condamner l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance.

L'instruction de l'affaire devant le Tribunal Suprême a donné lieu à une mesure préparatoire importante. Estimant que les éléments versés au dossier ne suffisaient pas à éclairer pleinement sa religion sur les circonstances exactes du refus et la nature des demandes initiales, le Tribunal Suprême a rendu, le 14 février 2017, une décision avant dire droit sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Par cette mesure d'instruction, la haute juridiction a enjoint aux deux parties de produire diverses pièces dans le délai d'un mois.

D'une part, le Tribunal a invité Madame CO. à verser aux débats les statuts de la SARL « NEXT INVEST MONACO ». La requérante s'est exécutée par un mémoire de production enregistré au greffe le 23 février 2017, auquel était jointe la copie des statuts sollicités.

D'autre part, le Tribunal a invité le Ministre d'État à produire trois catégories de documents : premièrement, la demande initiale du 6 novembre 2015 par laquelle Madame CO. avait sollicité l'autorisation d'exercer ; deuxièmement, les documents relatifs à l'autorisation de création de la SARL « NEXT INVEST MONACO » ; troisièmement, les éléments et pièces obtenus auprès des autorités belges sur lesquels l'administration s'était fondée pour affirmer, dans la décision attaquée, que Monsieur j. VAN DER HE. était défavorablement connu pour des faits de fraude à la TVA, de blanchiment et d'escroquerie.

Par un mémoire de production enregistré le 15 mars 2017, le Ministre d'État a déféré à cette mesure d'instruction tout en persistant dans ses conclusions antérieures tendant au rejet de la requête. À l'appui de ce mémoire, le représentant de l'État a produit la demande d'autorisation d'exercice présentée conjointement par Madame CO. et son mari, la décision de refus opposée parallèlement à Monsieur j. VAN DER HE., ainsi que deux documents émanant des services de police monégasques : un courrier de la Direction de la Sûreté Publique daté du 4 mars 2017 et un courrier du Chef de la division de la police administrative en date du 13 mars 2017.

L'argumentation développée par le Ministre d'État dans ce mémoire de production s'articulait autour de deux axes principaux pour justifier la légalité de la décision attaquée. En premier lieu, sur le plan de la matérialité des faits reprochés à l'époux de la requérante, l'État soutenait que les deux rapports de la Direction de la Sûreté Publique produits aux débats confirmaient pleinement que Monsieur j. VAN DER HE. était défavorablement connu des services de police belges pour blanchiment en 1993, escroquerie en 1997 et fraude à la TVA en 2013. Le Ministre d'État précisait à cet égard que l'intéressé avait lui-même reconnu et explicité ces faits auprès des autorités monégasques lors de la procédure de renouvellement de sa carte de résident en 2014. En second lieu, sur le plan du lien juridique entre les deux époux et de la portée du refus, le Ministre d'État faisait valoir une thèse d'indivisibilité des demandes : selon l'administration, dans la mesure où la demande d'autorisation avait été présentée conjointement par les deux époux dans le but d'exercer ensemble une activité de marchand de biens au sein de la même structure, le refus légitimement opposé à la demande de Monsieur j. VAN DER HE. impliquait nécessairement que le même refus fût opposé à la demande de son épouse, Madame CO.

La procédure a été clôturée par procès-verbal le 22 mars 2017. Après le renvoi de l'affaire par ordonnance du 10 mai 2017, l'audience publique s'est tenue le 23 juin 2017 (bien que les visas mentionnent une ordonnance renvoyant à l'audience du 22 juin 2017, l'en-tête de la décision fixe l'audience au 23 juin 2017), le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée Plénière, avant que la décision ne soit lue en audience publique le 30 juin 2017.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême posait une question de droit administratif substantielle relative à l'étendue et aux limites du pouvoir d'appréciation du Ministre d'État dans le cadre de la délivrance des autorisations d'exercice d'activités économiques régies par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée.

Plus précisément, le problème juridique central consistait à déterminer si, lorsqu'il statue sur une demande d'autorisation d'exercer une activité professionnelle présentée par une personne physique de nationalité étrangère en qualité de co-gérante associée d'une SARL, le Ministre d'État peut légalement fonder sa décision de refus exclusivement sur le défaut de garanties morales d'un tiers à la personne même du pétitionnaire — en l'occurrence son époux et futur co-gérant associé — au motif que les demandes d'autorisation ont été présentées conjointement pour l'exercice commun de l'activité au sein de la même société.

En filigrane, le Tribunal Suprême devait trancher le conflit entre deux conceptions de l'autorisation administrative d'exercer : d'une part, une conception globale ou objective défendue par l'administration, selon laquelle le projet économique porté conjointement par deux co-gérants forme un tout indivisible permettant de projeter l'indignité morale de l'un sur la demande de l'autre ; d'autre part, une conception strictement personnelle et subjective, postulant que l'autorisation administrative de police économique revêt un caractère rigoureusement individuel qui interdit à l'autorité administrative d'opposer au pétitionnaire des griefs ou des antécédents exclusivement imputables à autrui.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette question et accueillir favorablement le recours pour excès de pouvoir formé par Madame CO., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement concis, structuré en un syllogisme juridique rigoureux qui repose sur l'interprétation de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée.

Dans un premier temps, correspondant à la majeure de son raisonnement, la haute juridiction rappelle le cadre légal applicable et définit la nature juridique de l'autorisation litigieuse ainsi que l'office de l'autorité administrative. Le Tribunal relève d'abord que l'exercice à titre professionnel, par une personne physique de nationalité étrangère, de l'activité d'achat et de revente d'immeubles, de fonds de commerce, d'actions ou de parts de sociétés immobilières est assujetti par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée à un régime d'autorisation préalable.

Examinant ensuite les dispositions de l'article 5 de cette loi, sur le fondement duquel le refus contesté a été pris, le juge constitutionnel et administratif monégasque constate que ce texte « ne fixe aucune condition légale à sa délivrance ». Face à ce silence de la loi quant aux critères d'octroi ou de refus, le Tribunal Suprême réaffirme sa jurisprudence classique relative au pouvoir discrétionnaire de l'administration : en l'absence de conditions légales prédéterminées, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, s'il y a lieu ou non d'accorder l'autorisation sollicitée.

Toutefois, et c'est là le cœur de la règle de droit posée par l'arrêt, le Tribunal Suprême apporte deux précisions déterminantes qui viennent encadrer et borner ce pouvoir d'appréciation. D'une part, il qualifie la nature de l'acte en jugeant qu'il s'agit d'accorder « cette autorisation, nécessairement individuelle ». L'emploi de l'adverbe « nécessairement » accolé à l'adjectif « individuelle » consacre le caractère strictement personnel (intuitu personae) de l'autorisation administrative régie par l'article 5 de la loi n° 1.144. D'autre part, le Tribunal précise l'objet du contrôle exercé par l'administration lors de l'instruction de la demande : celle-ci doit procéder à son appréciation « en s'attachant notamment à vérifier si le pétitionnaire présente des garanties morales suffisantes ». En liant intrinsèquement le caractère individuel de l'autorisation à la vérification des garanties morales du seul « pétitionnaire », le Tribunal Suprême circonscrit le champ des motifs susceptibles de justifier légalement un refus à la seule sphère personnelle du demandeur.

Dans un second temps, correspondant à la mineure de son syllogisme, le Tribunal Suprême confronte les motifs de la décision du Ministre d'État du 4 février 2016 à la règle de droit ainsi dégagée. Procédant à l'examen des pièces du dossier et des termes mêmes de l'acte attaqué, le juge constate que pour rejeter la demande de Madame CO., le Ministre d'État s'est appuyé sur l'unique motif tiré de ce que « M. j. VAN DER HE., futur cogérant associé, est défavorablement connu des services belges pour fraude à la TVA en 2013, pour des antécédents de blanchiment en 1993 et pour escroquerie en 1997 » et « qu'en conséquence, il a été considéré que ce dernier ne présentait pas toutes les garanties de moralité professionnelle exigées ».

La conclusion du raisonnement s'impose alors avec la force de l'évidence juridique. Le Tribunal Suprême juge « que de telles considérations sont étrangères à la personne du pétitionnaire ». En statuant ainsi, la haute juridiction écarte implicitement mais nécessairement le moyen de défense du Ministre d'État tiré de la présentation conjointe des demandes par les deux époux. Peu importe que les demandes aient été déposées simultanément sur un même formulaire ou dans un même dossier en vue d'une co-gérance ; dès lors que l'autorisation sollicitée par une personne physique est par essence individuelle, l'administration commet une erreur de droit — ou fonde sa décision sur un motif juridiquement inopérant car étranger au demandeur — lorsqu'elle refuse l'autorisation à un pétitionnaire en raison du défaut de moralité d'un tiers, fût-il son conjoint et futur associé co-gérant.

Constatant que le motif retenu par le Ministre d'État est étranger à la personne de Madame CO., le Tribunal Suprême en déduit que la requérante est fondée à demander l'annulation de la décision du 4 février 2016. Il est à noter que par cette motivation radicale située sur le terrain de la légalité interne (erreur de droit quant aux motifs invocables à l'encontre du pétitionnaire), le Tribunal Suprême n'a même pas eu besoin de se prononcer sur la valeur probante des courriers de la Direction de la Sûreté Publique des 4 et 13 mars 2017 ni sur la réalité matérielle des antécédents belges de Monsieur j. VAN DER HE., que la mesure d'instruction du 14 février 2017 cherchait initialement à vérifier. Même à supposer ces faits pleinement établis à l'encontre de l'époux, ils demeuraient en tout état de cause inopposables à l'épouse dans le cadre de sa demande personnelle d'autorisation d'exercer.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte administratif individuel attaqué et met les frais de l'instance à la charge de la puissance publique. Le dispositif de la décision est rédigé dans les termes exacts suivants :

« DÉCIDE : La décision attaquée du Ministre d'État du 4 février 2016 est annulée ; Les dépens sont mis à la charge de l'État de Monaco ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue en Assemblée Plénière le 30 juin 2017 par le Tribunal Suprême revêt une importance théorique et pratique majeure dans le droit public économique monégasque, comme en témoigne d'ailleurs la formation de jugement solennelle retenue pour trancher ce litige. Elle vient préciser avec une grande netteté les contours du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur les décisions administratives prises en application de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques.

L'économie générale de la loi n° 1.144 repose sur une distinction fondamentale entre les nationaux monégasques, qui bénéficient en principe d'un régime de déclaration (sauf exceptions), et les personnes physiques de nationalité étrangère, qui sont soumises, en vertu de l'article 5 de ladite loi, à l'obtention d'une autorisation administrative préalable du Ministre d'État pour exercer une activité commerciale, industrielle, artisanale ou libérale, y compris lorsqu'elles agissent en qualité d'associés ou de gérants de sociétés à responsabilité limitée (SARL). L'activité de marchand de biens — définie en l'espèce comme l'achat et la revente à titre professionnel, habituel et spéculatif d'immeubles, de fonds de commerce ou de parts de sociétés immobilières — constitue un secteur particulièrement sensible en Principauté de Monaco, tant au regard de l'étroitesse du marché immobilier que des impératifs de lutte contre le blanchiment de capitaux et de préservation de la réputation financière de la place monégasque.

Dans la construction jurisprudentielle du Tribunal Suprême, l'application de l'article 5 de la loi n° 1.144 se caractérise traditionnellement par la reconnaissance d'un large pouvoir d'appréciation au profit du Ministre d'État. Comme le rappelle expressément le premier considérant de la décision commentée, le texte législatif « ne fixe aucune condition légale à sa délivrance ». Le législateur monégasque n'ayant pas dressé de liste exhaustive ou limitative des critères d'octroi de l'autorisation, l'administration dispose d'une compétence discrétionnaire pour apprécier l'opportunité économique et les garanties présentées par le demandeur au regard de l'intérêt général de la Principauté.

Toutefois, pouvoir discrétionnaire n'est jamais synonyme de pouvoir arbitraire dans un État de droit soumis au contrôle d'une juridiction constitutionnelle et administrative telle que le Tribunal Suprême, statuant sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution. La décision du 30 juin 2017 illustre parfaitement la manière dont le juge monégasque encadre ce pouvoir discrétionnaire par deux mécanismes complémentaires : la légitimation du critère prétorien des « garanties morales suffisantes