Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16206

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16206 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en Assemblée Plénière en matière de contentieux administratif, trouve son origine dans des soupçons de délinquance financière internationale visant un ressortissant étranger et dans l'articulation délicate entre les procédures pénales transnationales et les mesures de police administrative nationale.

Monsieur e. VA., de nationalité italienne, né le 2 février 1966 à Isola del Liri et demeurant à Castelliri en Italie, détenait des avoirs et des comptes bancaires au sein de la Principauté de Monaco. Dès l'année 2010, ces éléments financiers ont attiré l'attention des autorités monégasques à la suite d'une déclaration de suspicion. Dans le prolongement de ce signalement, les avoirs et comptes de l'intéressé ouverts dans les livres d'établissements monégasques ont fait l'objet d'une mesure de placement sous séquestre, mesure dont Monsieur e. VA. a toutefois obtenu par la suite une mainlevée partielle.

Le volet judiciaire monégasque s'est structuré autour d'une instruction pénale ayant conduit, le 28 mars 2012, à l'inculpation de Monsieur e. VA. du chef de « blanchiment du produit d'une infraction ». Cette qualification pénale, par nature secondaire ou de conséquence, reposait sur des faits antérieurs ayant donné lieu à diverses procédures en Italie. Plus précisément, le contexte factuel italien comprenait un jugement dit de patteggiamento (procédure italienne d'application de la peine sur requête des parties), ainsi que plusieurs décisions rendues par les juridictions fiscales et civiles ou pénales romaines, à savoir une décision de la Commission fiscale de la province de Rome en date du 13 juillet 2011 et deux décisions du Tribunal de Rome datées respectivement des 5 juillet 2012 et 18 avril 2013.

À l'issue de l'instruction menée à Monaco, Monsieur e. VA. a été renvoyé devant le Tribunal correctionnel de la Principauté. Par un jugement rendu le 23 février 2016, cette juridiction l'a déclaré coupable des faits qui lui étaient reprochés et l'a condamné à une peine d'un an d'emprisonnement. Selon les éléments versés aux débats par l'administration monégasque, cette condamnation correctionnelle a été prononcée « eu égard à la gravité des faits, à l'importance des sommes en cause et au mode opératoire utilisé qui relève de la délinquance financière internationale astucieuse ». Dès le 4 mars 2016, Monsieur e. VA. a interjeté appel de ce jugement afin de contester sa culpabilité devant la Cour d'appel de Monaco.

C'est dans cet intervalle procédural, alors que le jugement correctionnel de première instance était frappé d'appel et n'avait donc pas acquis un caractère définitif, que l'autorité administrative monégasque est intervenue au titre de ses prérogatives de police des étrangers. Le 6 avril 2016, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté la décision administrative individuelle n° 16/09 prononçant le refoulement de Monsieur e. VA. du territoire monégasque, sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Cette mesure a fait l'objet d'un procès-verbal de notification en date du 9 mai 2016, document administratif qui mentionnait expressément que le refoulement de l'intéressé était prescrit « suite à sa condamnation ».

Contestant le bien-fondé de cette mesure d'éloignement, Monsieur e. VA. a formé un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État. Par une décision en date du 27 septembre 2016, le Ministre d'État a refusé de faire droit à ce recours, maintenant ainsi la mesure de refoulement prononcée le 6 avril 2016.

Un événement procédural majeur est toutefois survenu peu après ce rejet gracieux : statuant sur le recours formé le 4 mars 2016 contre le jugement de première instance, la Cour d'appel de Monaco, siégeant en matière correctionnelle, a rendu un arrêt le 21 novembre 2016 par lequel elle a infirmé le jugement entrepris du 23 février 2016 et prononcé la relaxe pure et simple de Monsieur e. VA. des fins de la poursuite. Pour motiver cette relaxe, la juridiction d'appel a notamment retenu que les décisions italiennes produites au dossier « ne suffisent pas à établir la culpabilité d'e. VA. du chef des délits préalables au blanchiment, ni à déterminer les éléments constitutifs de ceux-ci ». C'est dans cette configuration factuelle et chronologique très particulière que le litige administratif a été porté devant le juge constitutionnel et administratif suprême de la Principauté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 18 novembre 2016 sous le numéro de rôle TS 2017-01, soit trois jours exactement avant le prononcé de l'arrêt de relaxe de la Cour d'appel, Monsieur e. VA., représenté par Maître Thomas Giaccardi, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Ce recours tendait à l'annulation conjointe de la décision initiale du Ministre d'État n° 16/09 du 6 avril 2016 prononçant son refoulement du territoire monégasque et de la décision du 27 septembre 2016 portant rejet de son recours gracieux.

Au soutien de sa requête initiale, le requérant articulait deux moyens principaux de légalité interne : l'erreur de fait et l'erreur manifeste d'appréciation.

En premier lieu, Monsieur e. VA. soutenait que la mesure administrative de refoulement reposait directement et exclusivement sur sa condamnation pénale de première instance, ainsi qu'en attestait la formulation même du procès-verbal de notification du 9 mai 2016 (« suite à sa condamnation »). Or, il faisait valoir que cette condamnation ne pouvait caractériser un trouble à l'ordre public justifiant une mesure de police aussi rigoureuse, dès lors qu'elle visait à sanctionner des faits anciens, connus des autorités monégasques dès l'année 2010 à la suite d'une déclaration de suspicion.

En second lieu, sur le terrain de la matérialité des faits et de leur qualification juridique, le requérant développait une argumentation technique tirée de la structure même du délit de blanchiment. Rappelant que le blanchiment est une infraction de conséquence qui exige impérativement la démonstration préalable d'une infraction d'origine ayant généré les fonds ou valeurs litigieux, il arguait que le jugement du Tribunal correctionnel du 23 février 2016, frappé d'appel le 4 mars 2016 et donc dépourvu de caractère définitif, ne pouvait suffire à établir la réalité de faits de blanchiment. Selon lui, la juridiction pénale monégasque de première instance s'était appuyée à tort sur un jugement italien de patteggiamento, lequel, selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle italienne invoquée par le requérant, n'implique aucune reconnaissance de culpabilité de la part de la personne concernée. Bien au contraire, Monsieur e. VA. opposait les décisions rendues par la Commission fiscale de la province de Rome le 13 juillet 2011 et par le Tribunal de Rome les 5 juillet 2012 et 18 avril 2013, desquelles il résultait que les opérations financières incriminées étaient parfaitement licites. Il en déduisait qu'en l'absence d'infraction préalable constituée, l'infraction de blanchiment était inexistante en fait comme en droit, privant ainsi la mesure de refoulement de toute base factuelle et légale.

En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe Sosso et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié (et plus particulièrement Maître Jacques Molinié à l'audience), avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 19 janvier 2017, concluant au rejet du recours.

L'administration monégasque s'est attachée, dans un premier temps, à opérer une dissociation nette entre la condamnation pénale en tant qu'acte juridictionnel et les faits matériels sous-jacents. Le Ministre d'État faisait valoir que si le Tribunal correctionnel avait prononcé une peine d'un an d'emprisonnement en raison de la gravité des faits, de l'ampleur des sommes et d'un mode opératoire relevant de la délinquance financière internationale astucieuse, c'était uniquement au regard de ces faits matériels que la présence du requérant à Monaco avait été estimée de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée. L'autorité administrative précisait que si elle n'avait pas agi dès 2010, c'est par prudence, ayant préféré attendre que ces faits, bien que portés à sa connaissance antérieurement, soient complètement établis à l'occasion d'une instance pénale contradictoire.

Dans un second temps, au stade de cette contre-requête de janvier 2017, le Ministre d'État écartait comme inopérante la discussion relative à la portée du patteggiamento en droit italien. Il invoquait à cet égard le principe de l'autorité de la chose jugée au pénal sur l'administratif, soutenant que cette autorité s'imposait aux autorités ainsi qu'aux juridictions administratives, de sorte qu'il était légalement tenu de considérer comme établis les faits de blanchiment retenus par le jugement correctionnel du 23 février 2016, lequel avait d'ailleurs expressément examiné et écarté l'argumentation du prévenu relative aux procédures italiennes.

Le débat contentieux a connu une évolution décisive lors du dépôt du mémoire en réplique de Monsieur e. VA., enregistré le 17 février 2017. Tout en maintenant l'intégralité de ses moyens initiaux, le requérant a introduit au débat l'arrêt rendu entre-temps, le 21 novembre 2016, par la Cour d'appel de Monaco. Fort de cette décision infirmative l'ayant relaxé au motif explicite que les décisions italiennes ne suffisaient ni à établir sa culpabilité du chef des délits préalables, ni à en déterminer les éléments constitutifs, le requérant estimait la démonstration de l'erreur de fait et de l'erreur manifeste d'appréciation définitivement acquise.

Dans son mémoire en duplique enregistré le 15 mars 2017, le Ministre d'État a toutefois maintenu ses conclusions de rejet en adaptant sa ligne de défense. Abandonnant nécessairement l'argument tiré de l'autorité de la chose jugée d'un jugement désormais anéanti, l'État a recentré son argumentation sur l'autonomie de la police administrative et la chronologie de l'action administrative. Le Ministre d'État a ainsi soutenu avec force que la mesure de refoulement n'était fondée que sur les faits de blanchiment eux-mêmes, et non à raison de la condamnation pénale de Monsieur e. VA., concluant dès lors qu'il importait peu que la Cour d'appel de Monaco ait ultérieurement réformé le jugement correctionnel et relaxé l'intéressé.

L'instruction de l'affaire devant le Tribunal Suprême s'est déroulée selon les règles fixées par l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée. Dès le 21 novembre 2016, le Président du Tribunal Suprême avait désigné Monsieur José Savoye, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. La procédure écrite a été clôturée par procès-verbal le 22 mars 2017. Par ordonnance du 10 mai 2017, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 23 juin 2017, la composition de la formation de jugement ayant fait l'objet d'une ordonnance modificative le 21 juin 2017. À l'audience du 23 juin 2017, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée Plénière, a entendu le rapport de Monsieur José Savoye, les conclusions du Procureur Général, ainsi que les plaidoiries de Maître Thomas Giaccardi pour le requérant et de Maître Jacques Molinié pour l'État de Monaco, avant de rendre sa décision en lecture publique le 30 juin 2017.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire soulevait devant le Tribunal Suprême une question de droit administratif général et de droit de la police des étrangers d'une grande acuité théorique et pratique : quelle est l'incidence, sur la légalité d'une mesure administrative de refoulement du territoire prise au vu de faits qualifiés pénalement par un jugement correctionnel de première instance, de l'infirmation dudit jugement et de la relaxe de l'intéressé prononcées par la juridiction pénale d'appel postérieurement à l'édiction de l'acte administratif contesté et au rejet du recours gracieux ?

De manière sous-jacente, cette problématique centrale commandait au juge suprême monégasque de résoudre trois sous-questions imbriquées :

1. Le standard de preuve et la finalité de la police administrative : Quel est le degré de certitude factuelle requis de l'autorité administrative (le Ministre d'État) lorsqu'elle met en œuvre ses pouvoirs de police des étrangers sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 ? Exige-t-on la preuve d'une culpabilité pénale définitive ou la simple caractérisation d'un risque pour l'ordre public ?
2. La temporalité du contrôle de légalité dans le recours pour excès de pouvoir : À quelle date le juge de l'excès de pouvoir doit-il se placer pour apprécier l'existence d'une erreur de fait ou d'une erreur manifeste d'appréciation entachant une décision de refoulement et le rejet du recours gracieux subséquent ?
3. Le traitement contentieux du changement de circonstances de droit ou de fait postérieur à l'acte : Comment s'articulent le principe de l'appréciation de la légalité à la date de l'acte et la survenance ultérieure d'un arrêt pénal de relaxe qui dément l'analyse juridique ayant servi de support aux constatations de première instance ? Quelles sont les voies de droit ouvertes à l'administré dans une telle configuration ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête de Monsieur e. VA., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une rigueur classique, structuré en quatre considérants synthétiques qui s'enchaînent selon une logique déductive implacable, directement inspirée des principes cardinaux du contentieux administratif de l'excès de pouvoir.

Dans son premier considérant, le Tribunal procède à la qualification juridique des actes attaqués et à l'identification de leur base légale. Il relève que tant la décision initiale de refoulement du 6 avril 2016 que la décision de rejet du recours gracieux du 27 septembre 2016 ont été édictées par le Ministre d'État sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, et ce, « au titre de ses pouvoirs de police ». Cette qualification initiale est fondamentale : en rattachant expressément le refoulement à la catégorie des mesures de police administrative (et non à celle des sanctions administratives ou des peines accessoires), le Tribunal détermine l'ensemble du régime juridique et contentieux applicable à l'acte.

Dans son deuxième considérant, la Haute Juridiction énonce les règles générales gouvernant la finalité et le contrôle des mesures de police administrative. Le Tribunal rappelle que « l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». Deux enseignements majeurs découlent de cette proposition :

• D'une part, la police administrative a une vocation exclusivement préventive (« prévenir d'éventuelles atteintes »), ce qui la distingue radicalement de la répression pénale qui vise à punir une infraction commise et définitivement imputée à son auteur.
• D'autre part, en raison même de cette finalité préventive, le seuil d'intervention légale de l'administration n'est pas la certitude absolue d'une infraction pénale, mais l'existence de « faits » qui « révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble ».

Le Tribunal achève ce deuxième considérant en posant la règle de conflit temporel applicable au contrôle juridictionnel : « la légalité de ces mesures de police s'apprécie à la date de leur édiction ». Ce principe, pierre angulaire du recours pour excès de pouvoir, interdit au juge d'annuler un acte administratif en se fondant sur des éléments de droit ou de fait qui n'existaient pas au moment où l'autorité administrative a pris sa décision.

Dans son troisième considérant, le Tribunal Suprême procède à la subsomption des faits de l'espèce sous les principes ainsi dégagés, en se plaçant scrupuleusement aux dates des 6 avril 2016 et 27 septembre 2016. La juridiction opère ici une distinction subtile mais décisive entre le jugement correctionnel en tant que titre juridique de condamnation et les faits matériels que ce jugement constatait. Le Tribunal énonce que « les faits de blanchiment du produit d'une infraction, fondant la décision du Ministre d'État et par ailleurs énoncés dans le jugement du Tribunal correctionnel du 23 février 2016 contre M. e. VA., suffisaient, à cette date, à faire considérer la présence de ce dernier en Principauté comme présentant un risque de trouble ».

La formulation retenue par le juge mérite une attention particulière : les faits de blanchiment fondaient la décision ministérielle et étaient « par ailleurs énoncés » dans le jugement correctionnel. Le Tribunal Suprême valide ainsi la thèse de l'administration selon laquelle le Ministre d'État ne s'est pas fondé sur la condamnation pénale en tant que telle (malgré la rédaction maladroite du procès-verbal de notification du 9 mai 2016 mentionnant « suite à sa condamnation »), mais sur la matérialité des agissements décrits et retenus par les premiers juges correctionnels le 23 février 2016. À la date du 6 avril 2016 comme à celle du 27 septembre 2016, l'existence de ce jugement correctionnel détaillant des opérations financières litigieuses constituait un élément factuel objectif suffisant pour permettre au Ministre d'État d'estimer que la présence de Monsieur e. VA. à Monaco présentait un risque de trouble à l'ordre public. En conséquence, le Tribunal juge que ces faits « suffisaient à justifier légalement la mesure de refoulement » et en déduit qu'aux dates de leur édiction, les décisions attaquées n'étaient entachées « ni d'erreur de fait ni d'erreur manifeste d'appréciation ».

Enfin, dans son quatrième et dernier considérant, le Tribunal Suprême répond directement au moyen nouveau tiré de l'arrêt de relaxe rendu par la Cour d'appel correctionnelle de Monaco le 21 novembre 2016. Tirant la conséquence logique du principe d'appréciation de la légalité à la date de l'acte posé au deuxième considérant, le Tribunal déclare ce moyen « inopérant ». L'infirmation du jugement du 23 février 2016 étant intervenue postérieurement aux décisions administratives des 6 avril et 27 septembre 2016, elle ne saurait rétroactivement vicier la légalité initiale de ces dernières.

Toutefois, soucieux d'assurer la cohérence de l'ordre juridique et de ne pas laisser le justiciable démuni face au maintien pour l'avenir d'une mesure de police permanente dont le support factuel a été fragilisé par le juge pénal d'appel, le Tribunal Suprême indique expressément la voie procédurale adéquate : « il appartient seulement à M. e