Tribunal Suprême de Monaco, 24 novembre 2017, n° 16545

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 24 novembre 2017, n° 16545 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures de police administrative tendant à l'éloignement ou à l'interdiction d'accès au territoire national. Il concerne Monsieur m. PE., ressortissant de nationalité allemande, né le 1er avril 1973 à Tbilissi (Géorgie) et demeurant en Suisse.

Au cours de l'année 2015, la situation administrative et le comportement de Monsieur m. PE. tant en France qu'au sein de la Principauté de Monaco ont donné lieu à plusieurs événements distincts mais chronologiquement rapprochés, lesquels ont ultérieurement attiré l'attention des autorités policières et administratives monégasques.

Sur le plan judiciaire extérieur, Monsieur m. PE. a fait l'objet d'un jugement rendu le 21 mai 2015 par le tribunal correctionnel de Bonneville. Aux termes des écritures respectives des parties rapportées dans la décision, cette juridiction pénale a eu à connaître de faits qualifiés de violences, le Ministre d'État précisant qu'il s'agissait de faits de violence avec arme constatés par le juge pénal, lequel a refusé à l'intéressé le bénéfice de la légitime défense. De son côté, Monsieur m. PE. souligne que ledit tribunal correctionnel l'a dispensé de peine et lui a octroyé la somme d'un euro à titre de dommages et intérêts.

Parallèlement, sur le territoire même de la Principauté de Monaco, trois séries de faits survenus entre les mois de janvier et de décembre 2015 ont été imputées à Monsieur m. PE. par l'administration monégasque, laquelle a qualifié son comportement d'extravagant et son attitude de provocatrice et d'agressive, nécessitant l'intervention des forces de police. Ces trois incidents se décomposent chronologiquement de la manière suivante :

• en premier lieu, le 24 janvier 2015, un différend ayant opposé l'intéressé à un barman au sein de l'hôtel de Paris ;
• en deuxième lieu, le 13 novembre 2015, des troubles survenus au bar des Thermes Marins ;
• en troisième lieu, le 7 décembre 2015, un comportement qualifié d'arrogant, de désinvolte et de menaçant adopté à l'encontre de fonctionnaires de police à l'occasion d'un contrôle d'identité effectué pour une infraction routière.

Outre ces éléments relatifs au comportement personnel de l'intéressé, sa situation administrative et bancaire en Principauté a connu des évolutions notables durant la même période et au début de l'année suivante. En juillet 2015, le compte bancaire que Monsieur m. PE. détenait à Monaco a fait l'objet d'une clôture par l'établissement bancaire. Néanmoins, quatre mois après cette clôture, soit le 25 novembre 2015, une carte de résident lui a été délivrée (ou renouvelée), dont la durée de validité courait jusqu'au 30 octobre 2016.

Subséquemment, par une lettre datée du 5 février 2016 et adressée à la direction de la Sûreté Publique, Monsieur m. PE. a accompli une démarche administrative dont la portée exacte a fait l'objet d'interprétations divergentes entre les parties. Tandis que l'intéressé soutient avoir seulement informé l'administration du retrait de sa demande de renouvellement de sa carte de résident sans indiquer ne plus résider à Monaco ni envisager de quitter la Principauté, l'administration a considéré qu'il avait manifesté sa volonté de quitter le territoire. Le directeur de la Sûreté publique a pris acte de cette volonté et le chef de la division de Police administrative lui a fait parvenir une attestation de départ du territoire monégasque à compter du 5 février 2016.

C'est dans ce contexte factuel que le Ministre d'État a pris, le 14 avril 2016, une décision administrative de refoulement du territoire de la Principauté à l'encontre de Monsieur m. PE. Cette décision, qui lui a été formellement notifiée le 20 mai 2016, faisait état de sa condamnation par le tribunal correctionnel de Bonneville, des trois séries de faits survenus à Monaco en 2015, ainsi que de la clôture de son compte bancaire à Monaco, laquelle aurait entraîné la neutralisation de sa carte de résident.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité tant formelle que substantielle de cette mesure d'éloignement, Monsieur m. PE. a initialement exercé un recours administratif préalable. Il a ainsi formé, le 13 juin 2016, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la décision de refoulement du 14 avril 2016. Le silence gardé par l'autorité administrative pendant un délai de quatre mois a fait naître, le 13 octobre 2016, une décision implicite de rejet de ce recours gracieux.

Usant alors de la voie juridictionnelle sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution monégasque relatif au contentieux administratif, Monsieur m. PE. a saisi le Tribunal Suprême. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 9 décembre 2016 sous le numéro de rôle TS 2017-05, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 8 mars 2017, le requérant a conclu à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement du 14 avril 2016, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. À titre préalable, il a également sollicité du Tribunal le prononcé d'une mesure d'instruction.

Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant a développé une argumentation articulée autour de quatre griefs principaux relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne :

1. L'erreur de droit et le vice de procédure liés au statut de résident : Monsieur m. PE. faisait valoir qu'étant titulaire d'une carte de résident délivrée le 25 novembre 2015 et valable jusqu'au 30 octobre 2016, il disposait toujours de ce statut à la date de la décision attaquée (14 avril 2016). Il contestait la portée donnée à sa lettre du 5 février 2016, affirmant que le retrait d'une demande de renouvellement ne valait pas renonciation avant terme au statut de résident et que l'attestation de départ relatait un fait erroné. Dès lors, en qualité de résident, il soutenait ne pouvoir faire l'objet que d'une mesure d'expulsion prise par voie d'arrêté ministériel après consultation préalable du Conseil de Gouvernement, et non d'une simple mesure de refoulement.
2. L'erreur de fait concernant les incidents survenus à Monaco : Le requérant soutenait que la réalité matérielle des trois incidents qui lui étaient reprochés en Principauté (les 24 janvier, 13 novembre et 7 décembre 2015) n'était pas établie, rappelant en réplique qu'il appartenait au Ministre d'État de prouver ces incidents allégués.
3. L'erreur manifeste d'appréciation et le défaut de proportionnalité : Il arguait de l'absence de trouble à l'ordre public monégasque, soulignant que le tribunal correctionnel de Bonneville l'avait dispensé de peine et lui avait alloué un euro de dommages et intérêts, et que le Ministre d'État ne précisait pas en quoi ces faits extérieurs troublaient l'ordre public local. Il dénonçait en outre une disproportion manifeste entre la gravité de la mesure de refoulement et les incidents reprochés.
4. L'illégalité du motif tiré de la clôture du compte bancaire : Invoquant une erreur de droit, une erreur de fait, une erreur manifeste d'appréciation ainsi qu'une violation de l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme, le requérant soutenait que la clôture de son compte bancaire en juillet 2015 faisait partie intégrante des motifs de la décision. Or, selon lui, au regard de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, cette clôture ne pouvait justifier ni la neutralisation d'une carte de résident, ni un refoulement, d'autant plus que sa carte avait été renouvelée quatre mois après ladite clôture.

En défense, par une contre-requête enregistrée le 10 février 2017 et une duplique enregistrée le 11 avril 2017, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a conclu au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens. Pour réfuter les moyens adverses, l'administration a avancé les arguments suivants :

• Sur la procédure applicable et le statut du requérant : Le Ministre d'État soutenait que Monsieur m. PE. relevait bien de la procédure de refoulement et non de l'expulsion, car il n'avait plus la qualité de résident au jour de la décision. Cette perte de statut résultait, d'une part, du fait qu'il avait indiqué le 5 février 2016 ne plus résider à Monaco, donnant lieu à sa demande à une attestation de départ qu'il n'avait pas déférée au Tribunal Suprême, et, d'autre part, de la clôture de son compte bancaire monégasque qui avait eu pour effet de neutraliser sa carte de résident.
• Sur le bien-fondé de la mesure d'éloignement : Produisant en duplique des documents relatifs au comportement reproché, le Ministre d'État faisait valoir que les faits de violence avec arme constatés par le juge pénal français (qui avait écarté la légitime défense) ainsi que les trois incidents ayant nécessité l'intervention de la police à Monaco justifiaient pleinement le refoulement.
• Sur la portée de la mention relative au compte bancaire : L'administration précisait que la critique sur ce point procédait d'une lecture erronée de la décision : la mention de la clôture du compte bancaire n'avait pas pour objet de justifier sur le fond la mesure d'éloignement du territoire, mais uniquement de préciser la raison procédurale pour laquelle cette mesure prenait la forme d'un refoulement plutôt que celle d'une expulsion.

L'instruction de l'affaire a été confiée le 12 décembre 2016 à Madame Magali Ingall-Montagnier, Membre suppléant désignée comme rapporteur. Après la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal le 18 avril 2017, l'affaire a été appelée à l'audience du 17 novembre 2017 où le Tribunal Suprême a siégé en Assemblée plénière, avant que la décision ne soit lue le 24 novembre 2017.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire confrontait le Tribunal Suprême de Monaco à une double problématique juridique classique du droit administratif de la police des étrangers, mais dont la preste résolution appelait une clarification majeure des textes monégasques en vigueur.

La première question, d'ordre compétence et de procédure, consistait à déterminer l'articulation exacte entre le statut administratif d'un étranger (titulaire ou non d'une carte de résident) et la nature juridique des mesures d'éloignement prévues par l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers. Plus précisément, le Tribunal devait répondre à la question suivante : le Ministre d'État est-il légalement compétent pour prononcer, dans l'exercice de son pouvoir de police générale, une mesure administrative de refoulement à l'encontre d'un ressortissant étranger, indépendamment de la question de savoir si ce dernier possède ou conserve la qualité de résident monégasque, ou bien la détention d'un titre de résident impose-t-elle obligatoirement le recours à la procédure solennelle de l'arrêté d'expulsion ?

La seconde question, touchant au contrôle de la légalité interne et matérielle de l'acte administratif individuel, portait sur le degré de gravité des faits requis pour fonder légalement une telle mesure de police et sur l'étendue du contrôle juridictionnel exercé sur celle-ci. Il s'agissait de savoir si une série d'incidents répétés survenus sur le territoire national, n'ayant donné lieu ni à plainte ni à poursuite pénale à Monaco, combinée à des faits constatés à l'étranger, suffit à caractériser une menace pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée justifiant un refoulement sans entacher la décision du Ministre d'État d'une erreur de fait ou d'une erreur manifeste d'appréciation. Accessoirement, se posait la question du sort contentieux réservé aux griefs dirigés contre un élément mentionné dans l'acte attaqué (la clôture d'un compte bancaire) lorsque le juge constate que cet élément ne constitue pas le fondement déterminant de la mesure de police.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, se caractérise par sa rigueur méthodologique, sa concision et une économie de moyens particulièrement remarquable qui lui permet de trancher le litige avec une grande efficacité juridique.

En premier lieu, statuant avant dire droit au fond sur la demande de mesure d'instruction formulée par Monsieur m. PE., le Tribunal l'écarte sobrement en estimant « qu'en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée ». L'état du dossier, enrichi notamment par les documents produits par le Ministre d'État en duplique, est ainsi jugé suffisant pour permettre à la juridiction d'exercer pleinement son office de juge de l'excès de pouvoir.

En deuxième lieu, abordant les conclusions aux fins d'annulation, la Haute Juridiction examine les moyens de légalité externe et interne liés à la compétence et à la procédure suivie. Alors que les parties s'étaient longuement affrontées dans leurs écritures sur le point de savoir si Monsieur m. PE. avait perdu ou non sa qualité de résident avant le 14 avril 2016 (du fait de la clôture de son compte bancaire ou de sa lettre du 5 février 2016), le Tribunal Suprême choisit de ne pas entrer dans ce débat factuel et réglementaire complexe. Il opère une lecture directe et littérale de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, lequel dispose que « le Ministre d'État pourra, par mesure de police, ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ».

De cette rédaction alternative (« par mesure de police, ou en prenant un arrêté d'expulsion ») visant « tout étranger » sans distinction de statut, le Tribunal déduit une règle de compétence générale : sur le fondement de cette disposition, le Ministre d'État est compétent, dans l'exercice de son pouvoir de police, pour prendre une mesure de refoulement à l'égard d'un étranger, « que celui-ci ait ou non le statut de résident ». Par ce motif de principe tranchant, le juge neutralise intégralement la controverse relative à la validité résiduelle de la carte de résident : même à supposer que le requérant fût encore résident, la mesure de refoulement lui était juridiquement applicable. En conséquence, les moyens tirés de l'erreur de droit et du vice de procédure sont mécaniquement écartés.

En troisième lieu, le Tribunal Suprême procède au contrôle de la qualification juridique et de l'appréciation des faits au regard des exigences de l'ordre public. Pour ce faire, il rappelle d'abord la finalité intrinsèque de la police administrative dans un considérant de principe d'une grande clarté : l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il n'est pas nécessaire que des infractions pénales soient constituées ; « il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ».

Appliquant ensuite cette grille d'analyse aux éléments de l'espèce selon la méthode classique du contrôle de l'excès de pouvoir, le Tribunal vérifie d'abord l'exactitude matérielle des faits. Il relève selon une formulation négative usuelle qu'il « ne ressort pas des pièces du dossier que les faits invoqués par le Ministre d'État pour justifier la décision attaquée seraient inexistants ou matériellement inexacts », écartant ainsi le moyen tiré de l'erreur de fait. Passant ensuite à l'appréciation de la menace, le juge souligne que, quand bien même ces faits n'auraient donné lieu ni à plainte ni à poursuite pénale comme l'allègue le requérant, ils « caractérisent, par leur récurrence, un comportement pouvant être regardé comme une menace pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ». La notion de « récurrence » des incidents constitue ici le pivot du raisonnement probatoire. Le Tribunal exerce alors un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation, et juge qu'en se fondant sur ces faits pour ordonner le refoulement, le Ministre d'État n'a pas commis une telle erreur.

En quatrième et dernier lieu, le Tribunal Suprême traite de manière radicale la salve de moyens (erreur de droit, erreur de fait, erreur manifeste d'appréciation, violation de l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme et de l'article 7 de l'Ordonnance de 1964) dirigée contre la mention de la clôture du compte bancaire monégasque. Rejoignant l'analyse en défense de l'administration quant à la structure décisionnelle de l'acte attaqué, le juge constate que « la décision attaquée n'est pas fondée sur la clôture du compte bancaire monégasque de M. m. PE. pour prononcer la mesure de refoulement contestée ». Dès lors que cet élément ne constitue pas le motif déterminant de la mesure d'éloignement (lequel réside exclusivement dans le comportement menaçant pour l'ordre public), le Tribunal déclare « inopérant » l'ensemble des moyens tirés de l'illégalité de ce motif.

La requête est en conséquence intégralement rejetée et les dépens sont mis à la charge du requérant.

C. Le dispositif

Au terme de son délibéré en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. m. PE. est rejetée. Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. m. PE. ; Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à M. m. PE. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 24 novembre 2017 par le Tribunal Suprême en Assemblée plénière revêt une importance théorique et pratique considérable dans le paysage du droit administratif monégasque, et plus particulièrement au sein du contentieux de la police des étrangers régi par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Plusieurs enseignements fondamentaux doivent être dégagés de la motivation retenue par la Haute Juridiction.

1. L'autonomie et l'indépendance de la mesure de refoulement par rapport au statut de résident

L'apport majeur de la décision réside incontestablement dans l'interprétation de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Dans les écritures des parties, une distinction fondamentale semblait admise en prémisse : l'expulsion par arrêté ministériel (impliquant la consultation préalable du Conseil de Gouvernement évoquée par le requérant) aurait été la voie normale d'élo