Tribunal Suprême de Monaco, 29 mars 2018, n° 16995

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mars 2018, n° 16995 (Lire sur source officielle)

Le contentieux de l’excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco obéit à des règles d’une grande rigueur formelle et conceptuelle, directement héritées de la structure constitutionnelle propre à l’article 90 de la Constitution du 17 décembre 1962. La décision rendue en Assemblée Plénière le 29 mars 2018 dans l’affaire opposant Monsieur A. K. K. à l’État de Monaco (enregistrée sous le numéro TS 2017-10) en offre une illustration topique. Si le litige prend sa source dans la police administrative des étrangers, régie par l’Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, son dénouement contentieux se déplace rapidement du terrain de la légalité substantielle et formelle vers celui de la procédure administrative contentieuse pure et du droit de la responsabilité publique.

Confronté au retrait en cours d’instance de la décision administrative attaquée — par laquelle l’administration avait retiré sa carte de résident au requérant à la suite d’une condamnation pénale non définitive prononcée en France —, le Tribunal Suprême précise avec une grande netteté l’office du juge de l’excès de pouvoir et l’articulation stricte entre le sort des conclusions en annulation et celui des conclusions indemnitaires accessoires. En assimilant purement et simplement le non-lieu à statuer (consécutif au retrait de l’acte) au rejet au fond quant à ses effets sur la demande de dommages-intérêts, la Haute Juridiction monégasque réaffirme le caractère strictement consécutif et subordonné du contentieux de l’indemnisation devant le juge de l’excès de pouvoir. Cette solution, si elle paraît d’une logique implacable au regard de la lettre du texte constitutionnel, place néanmoins l’administré dans une situation paradoxale lorsque l’administration procède au retrait d’un acte manifestement illégal en la forme pour mieux le réédicter immédiatement, paralysant ainsi toute réparation indemnitaire dans le cadre de l’instance initiale.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Monsieur A. K. K. résidait sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis le mois de février 2012, où il exerçait une activité professionnelle en qualité de commerçant. Sur le plan personnel, il vivait en union libre avec Madame A. M. De cette union est né un enfant le 4 juillet 2015. Postérieurement à cette naissance, le couple s’est séparé, rupture qui a donné lieu à un contexte conflictuel marqué par l’engagement, à l’initiative de Madame A. M., de plusieurs procédures judiciaires à l’encontre de Monsieur A. K. K.

C’est dans le cadre de ce contentieux familial et pénal que le tribunal correctionnel de Grasse, juridiction française limitrophe, a été amené à se prononcer. Par un jugement rendu le 12 octobre 2016, cette juridiction a déclaré Monsieur A. K. K. coupable de faits de violence commis à l’encontre de sa compagne, Madame A. M., et l’a condamné à une peine d’emprisonnement de huit mois assortie du sursis. Contestant cette condamnation, Monsieur A. K. K. a régulièrement interjeté appel de ce jugement dès le 19 octobre 2016, suspendant ainsi le caractère définitif de la décision pénale française.

Informées de cette condamnation pénale, les autorités administratives monégasques ont estimé que le comportement de l’intéressé était incompatible avec le maintien de son droit au séjour sur le territoire princier. Ainsi, par une décision matérialisée dans une note n° 2017.7906 en date du 14 avril 2017, le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l’Intérieur a prononcé le retrait de la carte de résident monégasque de Monsieur A. K. K. Cette décision administrative individuelle défavorable lui a été officiellement notifiée par procès-verbal le 4 mai 2017. La mesure administrative était assortie d’une injonction lui impartissant un délai de deux mois pour quitter le territoire de la Principauté de Monaco ou, à tout le moins, pour cesser de se prévaloir du statut de résident monégasque.

Toutefois, la chronologie factuelle a connu un rebondissement déterminant en cours d’instance contentieuse. Le 20 juillet 2017, le Directeur de la Sûreté Publique a pris une décision rapportant (c'est-à-dire retirant) la décision initiale du 14 avril 2017, au motif que cette dernière était entachée d’un défaut de motivation. Ce retrait n’a cependant pas signifié l’abandon des poursuites administratives à l’encontre du requérant : quelques jours plus tard, le 31 juillet 2017, le Directeur de la Sûreté Publique a pris une nouvelle décision (portant le numéro 24803), notifiée à l’intéressé le 21 août 2017, lui retirant derechef sa carte de résident monégasque pour le même motif tiré de sa condamnation par le tribunal correctionnel de Grasse. Durant toute cette séquence, la carte de résident n’a pas été matériellement restituée à Monsieur A. K. K.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à la notification, le 4 mai 2017, de la décision initiale lui retirant son titre de séjour, Monsieur A. K. K. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté le 19 mai 2017 sous le numéro TS 2017-10. Parallèlement, il a introduit une requête tendant au sursis à l’exécution de cette décision.

Dans sa requête initiale au fond, les conclusions de Monsieur A. K. K. s’articulaient autour de trois axes :

1. À titre préalable et avant dire droit, il demandait au Tribunal d’enjoindre au Ministre d’État de produire la note n° 2017-7906 du 14 avril 2017 du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l’Intérieur, document qui contenait la décision mais dont il n’avait eu connaissance que par procès-verbal de notification.
2. À titre principal, il sollicitait l’annulation pour excès de pouvoir de ladite décision du 14 avril 2017 lui retirant sa carte de résident.
3. À titre accessoire et indemnitaire, sur le fondement de l’article 90 B 1° de la Constitution, il demandait la condamnation de l’État de Monaco au paiement d’une somme de 10 000 euros à titre de dommages-intérêts, ainsi qu’aux entiers dépens.

Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant développait des moyens de légalité externe et de légalité interne :

• Sur la légalité externe, il invoquait une violation des droits de la défense garantis par l’article 6 § 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH), ainsi qu’une méconnaissance frontale des articles 1er et 2 de la Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des décisions administratives, soutenant que l’acte attaqué ne comportait l’énoncé d’aucun motif.
• Sur la légalité interne, anticipant le fait que la décision fût fondée sur le jugement correctionnel de Grasse du 12 octobre 2016, il soutenait que la mesure violait le principe de la présomption d’innocence garanti par l’article 6 § 2 de la CEDH et était entachée d’une erreur d’appréciation, dès lors que ledit jugement pénal, ayant été régulièrement frappé d’appel, était dépourvu de caractère définitif.
• Sur le volet indemnitaire, il justifiait sa demande de 10 000 euros par la nécessité dans laquelle il s’était trouvé d’exposer des frais pour assurer la défense de ses intérêts, et par le préjudice moral résultant de « l’affront consistant à avoir été jugé coupable alors qu’aucune décision définitive n’a été rendue contre lui ».

L’instruction de l’affaire a débuté par la désignation, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 23 mai 2017, de Madame Martine Luc-Thaler, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Faisant droit à la demande préalable du requérant, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance portant mesure d’instruction en date du 30 juin 2017, invité le Ministre d’État à produire la fameuse note n° 2017.7906 du 14 avril 2017.

Le 21 juillet 2017, le Ministre d’État a déposé une contre-requête concluant au rejet intégral de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. Il est remarquable de noter que, bien que la décision ait été rapportée la veille (le 20 juillet 2017) par le Directeur de la Sûreté Publique, la contre-requête de l’État défendait encore au fond la légalité de l’acte initial :

• Sur la motivation, l’État soutenait que le moyen manquait en fait, puisque le procès-verbal de notification du 4 mai 2017 informait expressément Monsieur K. que le retrait était motivé par les faits de violence sur la mère de son fils ayant donné lieu à la condamnation de huit mois de prison avec sursis à Grasse. Pour l’administration, ce motif caractérisait « à l’évidence une menace pour l’ordre public » et le retrait constituait une réponse adaptée et proportionnée.
• Sur la présomption d’innocence (article 6 § 2 CEDH), le Ministre d’État rétorquait que le moyen était inopérant et mal fondé : d’une part, ce principe ne s’applique pas aux décisions administratives de police ; d’autre part, l’appel interjeté ne faisait pas disparaître la matérialité des faits servant de fondement au retrait de la carte.
• Sur l’indemnisation, l’État concluait au rejet par voie de conséquence du rejet de l’annulation, et subsidiairement parce que la réalité des faits avait été constatée par le juge pénal et que le préjudice allégué (matériel et moral) n’était établi ni dans son existence ni dans son quantum.

Entre-temps, tirant les conséquences du retrait de l’acte intervenu le 20 juillet 2017, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance n° 2017-11 du 2 août 2017, prononcé un non-lieu à statuer sur la requête parallèle aux fins de sursis à exécution.

L’échange des écritures au fond s’est alors adapté à cette nouvelle donne procédurale. Dans sa réplique enregistrée le 25 août 2017, Monsieur A. K. K. a modifié ses conclusions pour demander au Tribunal Suprême :

1. De lui donner acte de ce que la décision attaquée du 14 avril 2017 avait été retirée (retrait intervenu le 20 juillet 2017 en raison du défaut de motivation).
2. De constater que sa carte de résident ne lui avait toutefois pas été restituée (en raison de la nouvelle décision de retrait du Directeur de la Sûreté Publique n° 24803 du 31 juillet 2017, notifiée le 21 août 2017, fondée sur le même motif).
3. De maintenir la condamnation de l’État de Monaco à lui verser 10 000 euros de dommages-intérêts ainsi qu’aux dépens, faisant valoir qu’il demeurait privé depuis le 4 mai 2017 de la possibilité de se prévaloir de son statut de résident, ce qui lui causait de graves préjudices.

En réponse, le Ministre d’État a déposé un mémoire le 29 août 2017 concluant désormais au non-lieu à statuer sur la requête en annulation par suite du retrait du 20 juillet 2017, tout en maintenant sa demande de condamnation du requérant aux dépens. Enfin, par une duplique enregistrée le 29 septembre 2017, le Ministre d’État a soulevé l’irrecevabilité des conclusions nouvelles de Monsieur K. tendant à voir constater la non-restitution de sa carte de résident.

La clôture de la procédure a été prononcée par procès-verbal le 10 octobre 2017. Par ordonnance du 15 janvier 2018, l’affaire a été renvoyée à l’audience du 15 mars 2018, lors de laquelle le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée Plénière, a entendu le rapport de Madame Martine Luc-Thaler, les plaidoiries de Maître Patricia Rey pour le requérant et de Maître Jacques Molinié pour l’État, ainsi que les conclusions du Procureur Général, avant de rendre sa décision le 29 mars 2018.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La configuration procédurale de l’espèce, marquée par le retrait en cours d’instance de l’acte administratif initial suivi de sa réédiction immédiate sous une forme régularisée, soumettait au Tribunal Suprême une triple question de droit processuel et substantiel :

1. En premier lieu, sur le sort des conclusions en annulation : Quel est l’effet, sur l’office du juge de l’excès de pouvoir, de la décision administrative rapportant en cours d’instance l’acte initialement attaqué ?
2. En deuxième lieu, sur le sort des conclusions indemnitaires accessoires : Lorsque le recours principal en annulation pour excès de pouvoir s’achève par une décision de non-lieu à statuer consécutive au retrait de l’acte attaqué par l’administration, le juge constitutionnel peut-il néanmoins statuer au fond sur les conclusions aux fins d’indemnisation présentées sur le fondement de l’article 90 B 1° de la Constitution, ou le non-lieu entraîne-t-il automatiquement, à l’instar d’un rejet au fond, le rejet par voie de conséquence de la demande indemnitaire ?
3. En troisième lieu, sur l’étendue des pouvoirs du juge : Le juge de l’excès de pouvoir est-il compétent pour accueillir des conclusions tendant au constat d’une situation de fait (en l’occurrence, la non-restitution matérielle du titre de séjour malgré le retrait de la première décision) ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ces questions, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d’une grande concision, qui évacue entièrement le débat sur le fond du droit des étrangers (motivation, présomption d’innocence, menace à l’ordre public) pour se concentrer exclusivement sur la mécanique processuelle du contentieux administratif monégasque.

1. La mécanique du non-lieu à statuer par disparition rétroactive de l'objet du litige

Le Tribunal Suprême commence par constater en fait que la décision attaquée du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l’Intérieur (du 14 avril 2017) a été rapportée par une décision du 20 juillet 2017 émanant du Directeur de la Sûreté Publique.

Il énonce ensuite le principe directeur gouvernant l’office du juge de l’excès de pouvoir face au retrait d’un acte administratif :

• L’objet exclusif d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision administrative est d’en obtenir l’annulation avec effet rétroactif.
• Dès lors, si, avant que le juge n’ait statué, l’acte attaqué est rapporté par l’autorité compétente et que ce retrait acquiert un caractère définitif, cette opération administrative produit exactement le même effet juridique qu’une annulation contentieuse : elle emporte la « disparition rétroactive de l’ordonnancement juridique de l’acte contesté ».
• Par voie de conséquence, le litige perd sa substance même. Le juge de la légalité constate qu’il n’y a plus lieu pour lui de statuer sur le mérite de la requête dont il était saisi.

2. L'assimilation du non-lieu au rejet au fond quant au sort des conclusions indemnitaires

C’est sur le deuxième point de son raisonnement que le Tribunal Suprême livre l’apport le plus significatif et le plus rigoureux de sa décision. Le requérant maintenait en effet sa demande de condamnation de l’État à hauteur de 10 000 euros, arguant que le retrait de l’acte du 14 avril 2017 (motivé par son illégalité formelle) et son remplacement immédiat par la décision du 31 juillet 2017 l’avaient maintenu sans discontinuer depuis le 4 mai 2017 dans une situation préjudiciable de privation de son statut de résident.

Pour écarter cette prétention sans même examiner la réalité d’une faute de l’administration ou l’existence d’un préjudice, le Tribunal Suprême s’appuie sur le texte même qui fonde sa compétence en matière administrative, à savoir l’article 90 B, 1° de la Constitution du 17 décembre 1962. Il rappelle la lettre de cette disposition constitutionnelle : « En matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement (…) sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ».

Procédant à une interprétation stricte des termes « qui en résultent », la Haute Juridiction pose en principe que « le non-lieu à statuer, tout comme le rejet au fond des conclusions aux fins d'annulation, entraîne par voie de conséquence le rejet des conclusions aux fins d'indemnisation ». Autrement dit, l’octroi d’une indemnité par le Tribunal Suprême statuant en matière administrative est conditionné, de manière absolue, au prononcé effectif d’une annulation pour excès de pouvoir par le juge lui-même. À défaut d’annulation juridictionnelle — que cette absence résulte de la légalité de l’acte (rejet au fond) ou de sa disparition préalable par l’effet d’un retrait administratif (non-lieu à statuer) —, le juge de l’excès de pouvoir est radicalement privé du pouvoir d’allouer des dommages-intérêts.

3. L'irrecevabilité des conclusions aux fins de constat et la charge des dépens

Enfin, le Tribunal Suprême balaye d’un revers de main la demande de Monsieur K. tendant à voir « constater » que sa carte de résident ne lui avait pas été restituée malgré le retrait du 20 juillet 2017. Sans développer davantage sa motivation sur ce point tant la règle est classique en contentieux administratif, il déclare ces conclusions purement et simplement « irrecevables ». Il n’entre en effet pas dans l’office du juge de l’excès de pouvoir de délivrer des constats de situations de fait ou de prononcer des déclarations qui ne tendent pas à l’annulation d’un acte juridique.

Toutefois, dans un ultime tempérament d’équité procédurale qui se manifeste uniquement dans le dispositif (Article 3), le Tribunal Suprême met l’intégralité des dépens de l’instance à la charge de l’État de Monaco. Ce faisant, bien qu’il rejette le surplus des conclusions du requérant, le Tribunal tient compte du fait que le recours initial n’était nullement téméraire puisque l’administration a été contrainte, après l’ordonnance d’instruction du 30 juin 2017 lui enjoignant de produire la note litigieuse, de retirer son propre acte le 20 juillet 2017 en raison de son défaut de motivation.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue le 29 mars 2018 est ainsi rédigé :

« DÉCIDE Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête en annulation. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 3 : Les dépens sont mis à la charge de l'État de Monaco. Article 4 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision *M. A. K. K. c/