Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2018, n° 17183

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2018, n° 17183 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux relatif au retrait des titres de séjour.

Monsieur a. k. KA., ressortissant de nationalité allemande né le 15 juillet 1968 à Genève (Suisse), s'est installé sur le territoire de la Principauté de Monaco au mois de février 2012. Il y a fixé sa résidence habituelle et y exerce une activité professionnelle en qualité de commerçant. Au cours de son séjour monégasque, sa situation personnelle et judiciaire a connu plusieurs évolutions notables qui ont fini par attirer l'attention des autorités administratives chargées du contrôle des résidents étrangers.

Sur le plan pénal, le parcours du requérant a été marqué par deux décisions de justice distinctes, prononcées respectivement par les juridictions monégasques et françaises. En premier lieu, par un jugement rendu le 18 mars 2014 — devenu définitif le 3 avril 2014 —, le Tribunal correctionnel de la Principauté de Monaco a condamné M. KA. pour des faits de conduite sous l'empire d'un état alcoolique (faits qualifiés d'« intempérance » dans les écritures de l'État). Cette première condamnation pénale n'a toutefois pas fait immédiatement obstacle au maintien de son droit au séjour, puisque l'intéressé a obtenu le renouvellement de sa carte de résident monégasque le 20 avril 2015.

En second lieu, sur le plan familial et privé, M. KA. a vécu en union libre avec Madame a. MU. De cette union est né un enfant le 4 juillet 2015. Cependant, la séparation du couple a donné lieu à de vives tensions et à l'engagement, par son ex-concubine, de plusieurs procédures à son encontre. C'est dans ce contexte conflictuel qu'est intervenu un second jugement correctionnel, rendu hors des frontières de la Principauté : le 12 octobre 2016, le Tribunal correctionnel de Grasse a déclaré M. KA. coupable de faits de violences commis à l'encontre de Mme MU., violences ayant entraîné une incapacité totale de travail (ITT) supérieure à huit jours. Pour ces faits, la juridiction répressive française l'a condamné à une peine d'emprisonnement avec sursis (mentionnée par erreur matérielle comme étant de « huit jours » dans la requête initiale de l'intéressé, mais rectifiée par l'administration et le juge comme s'élevant en réalité à huit mois d'emprisonnement avec sursis). M. KA. a régulièrement interjeté appel de ce jugement devant les juridictions françaises, de sorte que cette seconde condamnation n'avait pas acquis un caractère définitif.

Prenant connaissance de ces éléments, les autorités de la Principauté ont estimé que le comportement de M. KA. ne permettait plus son maintien sur le territoire national en qualité de résident. Une première séquence administrative s'est alors ouverte au printemps 2017. Par une note portant le numéro 2017.7906 en date du 14 avril 2017, notifiée à l'intéressé le 4 mai 2017, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a pris la décision de lui retirer sa carte de résident monégasque, tout en lui impartissant un délai de deux mois pour quitter la Principauté de Monaco ou, à tout le moins, pour cesser de se prévaloir du statut de résident monégasque.

M. KA. a immédiatement contesté cette mesure devant le Tribunal Suprême en introduisant deux recours distincts : une requête en annulation pour excès de pouvoir (enregistrée sous le numéro TS 2017-10) et une requête tendant au sursis à exécution de ladite décision (enregistrée sous le numéro TS 2017-11). Toutefois, avant que la haute juridiction ne statue au fond sur cette première salve contentieuse, l'administration a opéré un retrait de son propre acte. Par un courrier recommandé en date du 20 juillet 2017, le Directeur de la Sûreté Publique a informé M. KA. que la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 14 avril 2017 était annulée. Prenant acte de cette disparition rétroactive de l'acte attaqué de l'ordonnancement juridique, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 2 août 2017, prononcé un non-lieu à statuer sur la requête aux fins de sursis à exécution.

Cette annulation administrative ne traduisait cependant nullement un abandon des poursuites de police administrative par l'État de Monaco, mais visait manifestement à purger la procédure d'un éventuel vice de compétence lié à des modifications réglementaires récentes. En effet, dès le 31 juillet 2017, le Directeur de la Sûreté Publique a édicté lui-même une nouvelle décision, portant le numéro 24803, prononçant derechef le retrait de la carte de résident monégasque de M. KA. Cet acte administratif individuel a été formellement notifié au requérant le 21 août 2017. C'est précisément cette seconde décision de retrait qui constitue l'objet exclusif du litige tranché par la décision commentée.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

À la suite de la notification intervenue le 21 août 2017, M. KA. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté le 20 octobre 2017 sous le numéro de rôle TS 2018-02. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : à la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 21 décembre 2017, suivie d'une réplique du requérant déposée le 25 janvier 2018, et enfin d'une duplique de l'administration enregistrée le 22 février 2018. La clôture de la procédure a été constatée par procès-verbal le 5 mars 2018, et l'affaire a été appelée à l'audience publique du 7 juin 2018 devant le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en assemblée plénière, avant que la décision ne soit lue le 19 juin 2018.

Les prétentions de M. KA. s'articulaient autour d'un double volet, combinant le contentieux de l'annulation et le contentieux de l'indemnisation, sur le fondement de l'article 90 B, 1° de la Constitution monégasque. D'une part, il demandait au Tribunal Suprême d'annuler pour excès de pouvoir la décision n° 24803 du Directeur de la Sûreté Publique en date du 31 juillet 2017 lui retirant sa carte de résident. D'autre part, il sollicitait la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 10 000 euros à titre de dommages et intérêts, ainsi qu'aux entiers dépens de l'instance.

Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait une argumentation structurée distinguant classiquement les moyens de légalité externe et les moyens de légalité interne :

1. Au titre de la légalité externe, M. KA. soulevait un moyen unique tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte. Selon lui, le Directeur de la Sûreté Publique ne disposait d'aucune habilitation textuelle pour prononcer le retrait d'une carte de résident. Il invoquait à cet égard les dispositions des articles 1er et 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 765 du 13 novembre 2006 relative à l'organisation et au fonctionnement de la Direction de la Sûreté Publique, ainsi que les articles 1er et 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale. Dans son mémoire en réplique, il appuyait cette thèse en soutenant qu'une jurisprudence abondante du Tribunal Suprême démontrait que les décisions de retrait de cartes de séjour relevaient de la compétence du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur, agissant en sa qualité de supérieur hiérarchique du Directeur de la Sûreté Publique, et qu'aucun texte n'attribuait à ce dernier le pouvoir de retirer un titre de séjour.

2. Au titre de la légalité interne, l'argumentation du requérant se déployait sur plusieurs terrains complémentaires :

   • La violation du principe de la présomption d'innocence et l'erreur d'appréciation liées au caractère non définitif du jugement pénal français : M. KA. faisait valoir que la décision administrative de retrait reposait notamment sur sa condamnation par le Tribunal correctionnel de Grasse du 12 octobre 2016. Or, ayant régulièrement interjeté appel de ce jugement, celui-ci n'était pas définitif. En se fondant sur une condamnation frappée d'appel, l'administration aurait méconnu le principe de la présomption d'innocence garanti par l'article 6 § 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), lequel s'imposerait aux autorités administratives.
   • Le défaut de caractérisation de la menace pour l'ordre public et la disproportion de la mesure : le requérant reprochait à la décision attaquée de ne pas indiquer en quoi les condamnations prononcées à Grasse en 2016 et à Monaco en 2014 seraient susceptibles de constituer un risque actuel pour l'ordre public monégasque, ni de justifier en quoi le retrait de sa carte de résident constituerait une réponse adaptée, nécessaire et proportionnée à cette prétendue menace. Pour démontrer l'absence de dangerosité de sa personne, il produisait deux pièces médicales : un rapport d'examen psychologique et psychiatrique établi par le Docteur Michel DUBEC le 5 décembre 2016, ainsi qu'un rapport sur ses entretiens psychothérapeutiques rédigé par le Docteur Carola D. SCHARFENBERG le 12 décembre 2016, concluant tous deux qu'il n'était pas un individu violent. En outre, s'agissant de la condamnation monégasque de 2014, il soulignait que celle-ci, devenue définitive le 3 avril 2014, n'avait nullement empêché l'administration de renouveler sa carte de résident le 20 avril 2015 ; dès lors, l'autorité de police ne pouvait légalement exhumer ces faits anciens pour justifier un retrait de titre trois ans plus tard.

En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en réfutant point par point les moyens adverses :

1. Sur la compétence, l'État opposait les dispositions de l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, telles que modifiées en dernier lieu par l'Ordonnance Souveraine n° 6.249 du 20 janvier 2017. Ce texte conférant expressément au Directeur de la Sûreté Publique le pouvoir de délivrer les cartes de séjour, l'administration soutenait qu'il était, par voie de conséquence, également compétent pour procéder à leur retrait en vertu de la règle générale dite du « parallélisme des formes » (ou des compétences).

2. Sur la présomption d'innocence, le Ministre d'État soutenait que le moyen tiré de la violation de l'article 6 § 2 de la CEDH était à la fois inopérant et mal fondé. S'appuyant sur une jurisprudence constante du Tribunal Suprême, il rappelait que le principe de la présomption d'innocence ne s'applique pas aux décisions administratives de police. En outre, la circonstance qu'un appel ait été formé contre le jugement du Tribunal correctionnel de Grasse ne faisait pas disparaître la matérialité des faits ayant servi de fondement au retrait du titre de séjour.

3. Sur le bien-fondé de la mesure de police, l'administration faisait valoir que les faits de violence caractérisée commis sur l'ex-concubine du requérant (ayant causé une ITT supérieure à huit jours), conjugués à son intempérance déjà sanctionnée à Monaco en 2014, témoignaient d'un « comportement extrêmement violent » et constituaient la marque d'un individu sujet à des crises de violence incontrôlées. Ces faits, pénalement constatés par le juge répressif français, n'étaient pas discutables dans leur matérialité, quand bien même les expertises psychologiques réalisées à la demande de l'intéressé tentaient d'en minimiser les conséquences. L'État ajoutait que la condamnation de 2014 venait accentuer la menace globale que M. KA. représentait pour l'ordre public depuis les nouveaux faits de 2016, nonobstant le renouvellement accordé en avril 2015. Il appartenait dès lors aux autorités de police monégasques de se prémunir contre une telle menace.

4. Sur la demande indemnitaire, le Ministre d'État concluait à son rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation. À titre subsidiaire, il faisait valoir que le préjudice n'était établi ni dans son existence ni dans son quantum : le fait d'être décrit comme violent et intempérant n'était que la traduction objective de faits pénalement constatés et ne pouvait constituer un préjudice moral indemnisable ; quant au préjudice matériel allégué au titre des frais de défense, il s'analysait en une demande déguisée de remboursement de frais irrépétibles, mécanisme qui n'est prévu par aucun texte en droit processuel monégasque.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême conduisait la haute juridiction à résoudre une question juridique centrale à triple détente, touchant tant à la répartition des compétences au sein de l'exécutif monégasque qu'à l'articulation entre le droit pénal et le droit administratif de la police des étrangers :

En premier lieu, dans le silence des textes sur l'autorité habilitée à abroger ou retirer un titre de séjour, le Directeur de la Sûreté Publique, nouvellement investi par l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 modifiée du pouvoir de délivrer la carte de séjour, est-il légalement compétent pour en prononcer le retrait ?

En deuxième lieu, l'autorité de police administrative peut-elle, sans méconnaître le principe de la présomption d'innocence garanti par l'article 6 § 2 de la Convention européenne des droits de l'homme ni commettre d'erreur de droit au regard des règles d'appréciation de la légalité dans le temps, fonder une décision de retrait de carte de résident sur des faits délictueux constatés par un jugement pénal étranger qui, ayant été frappé d'appel, n'a pas encore acquis un caractère définitif ?

En troisième lieu, l'administration commet-elle une erreur d'appréciation ou repose-t-elle sur des faits matériellement inexacts lorsqu'elle retire une carte de résident en cumulant des faits récents de violences conjugales graves constatés par un juge pénal étranger et des faits plus anciens de conduite sous l'empire d'un état alcoolique sanctionnés à Monaco, alors même que ces premiers faits avaient été suivis d'un renouvellement du titre de séjour ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité des prétentions de M. KA., le Tribunal Suprême adopte une motivation d'une grande concision, caractéristique du style rédificatoire des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone, procédant par syllogismes successifs pour écarter chacun des moyens soulevés.

1. La consécration implicite du parallélisme des compétences au profit du Directeur de la Sûreté Publique

Examinant en premier lieu le moyen de légalité externe, le Tribunal Suprême cite littéralement les dispositions de l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, aux termes desquelles : « la carte de séjour est délivrée par le Directeur de la Sûreté Publique ». De cette seule citation textuelle, le juge tire une conséquence immédiate introduite par la locution déductive « que dès lors » : le Directeur de la Sûreté Publique était compétent pour prendre la décision du 31 juillet 2017 retirant le titre de séjour du requérant.

Bien que le Tribunal Suprême ne nomme pas expressément dans son considérant la théorie du « parallélisme des compétences » (ou « parallélisme des formes », selon la terminologie employée par le Ministre d'État dans sa contre-requête), il en fait ici une application pure et parfaite. En droit administratif, lorsqu'un texte attribue à une autorité déterminée le pouvoir d'édicter un acte positif (ici, la délivrance d'une autorisation administrative de séjour) sans préciser quelle est l'autorité compétente pour prendre l'acte contraire (l'abrogation ou le retrait de cette même autorisation), l'autorité investie du pouvoir initial est de plein droit compétente pour défaire ce qu'elle a fait. Le juge écarte ainsi implicitement mais nécessairement les arguments du requérant tirés de l'Ordonnance n° 765 du 13 novembre 2006 et de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016, ainsi que la jurisprudence antérieure qui ne faisait que refléter un état du droit révolu avant la réforme opérée par l'Ordonnance Souveraine n° 6.249 du 20 janvier 2017.

2. L'inopérance radicale des moyens tirés de la présomption d'innocence et de l'effet de l'appel pénal

Abordant ensuite la légalité interne et l'articulation entre la procédure pénale française pendante et la mesure de police monégasque, le Tribunal Suprême neutralise l'argumentation du requérant en deux temps, en usant de la qualification technique de moyen « inopérant ».

D'une part, le juge pose en principe général que « le principe de la présomption d'innocence ne s'applique pas aux mesures administratives de police des étrangers ». Le raisonnement repose sur la distinction fondamentale des finalités : une mesure de retrait de carte de séjour n'est pas une sanction pénale ni même une sanction administrative visant à punir un coupable ; c'est une mesure de police administrative à visée exclusivement préventive, destinée à protéger l'ordre public. Dès lors que la mesure litigieuse n'entre pas dans le champ d'application matériel des garanties propres à la matière pénale au sens de l'article 6 § 2 de la CEDH, le moyen tiré de la violation de cette stipulation conventionnelle est déclaré inopérant — c'est-à-dire insusceptible, par sa nature même, d'exercer une quelconque influence sur la légalité de l'acte attaqué.

D'autre part, le Tribunal Suprême écarte l'argument selon lequel le jugement du Tribunal correction