Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27425

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27425 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale régissant les activités privées de sécurité et de surveillance, un secteur économique étroitement encadré par la puissance publique en raison de sa proximité avec les missions régaliennes de maintien de l'ordre et de sécurité publique.

À l'origine des faits, une société à responsabilité limitée dénommée SARL A., devenue par la suite A.S.P.M., a obtenu par une autorisation ministérielle en date du 21 décembre 2011 le droit d'exercer un ensemble d'activités sensibles sur le territoire monégasque. L'objet de cette autorisation englobait la surveillance et la sécurité de tous établissements publics ou privés, que ce soit à titre permanent ou temporaire, toute mission de gardiennage et de protection des biens et des personnes, le transport de fonds, de bijoux ou de valeurs, ainsi que l'installation de systèmes d'alarmes et de sécurité.

Conformément à la réglementation applicable à ce secteur d'activité, l'exercice des fonctions de direction au sein d'une telle structure est subordonné à une habilitation individuelle délivrée par l'autorité administrative. C'est dans ce cadre que, par une décision en date du 4 janvier 2012, le Ministre d'État a délivré à Monsieur S. D. K. un agrément administratif l'autorisant à exercer les fonctions de gérant associé au sein de la société A. Cet agrément individuel était assorti d'une durée de validité limitée à cinq ans.

L'échéance de cette autorisation administrative approchant ou étant dépassée (la chronologie exacte entre la fin des cinq ans en janvier 2017 et la demande de renouvellement n'étant pas précisée dans la décision), Monsieur S. D. K. a, par un courrier en date du 18 juillet 2018, officiellement sollicité auprès de l'autorité compétente le renouvellement de son agrément de gérant associé.

Après instruction de cette demande, le Ministre d'État a opposé un refus à l'intéressé par une décision expresse datée du 17 janvier 2019. Pour fonder cette décision administrative défavorable, l'autorité ministérielle s'est appuyée sur des considérations liées à la probité et au comportement du demandeur. Plus précisément, le Ministre d'État a estimé que l'implication de Monsieur S. D. K. dans la commission de faits qualifiés de constitutifs d'une infraction au droit au respect de la vie privée et familiale conduisait à considérer qu'il ne présentait plus toutes les garanties de moralité professionnelle requises pour l'exercice d'une activité de protection des personnes et des biens, garanties qui sont expressément exigées par les dispositions de l'article 5 de la loi n° 1.264 du 23 décembre 2002 relative aux activités privées de protection des personnes et des biens.

Contestant le bien-fondé et la régularité de cette mesure d'éviction professionnelle, Monsieur S. D. K. a entrepris une démarche administrative préalable. Par un recours gracieux formé le 7 mars 2019, il a sollicité du Ministre d'État le retrait de sa décision de refus du 17 janvier 2019. Toutefois, le Ministre d'État a gardé le silence sur cette demande, n'apportant aucune réponse expresse dans le délai légal, ce qui a fait naître, par l'effet des règles du contentieux administratif monégasque, une décision implicite de rejet.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au maintien de ce refus par la voie du silence administratif, Monsieur S. D. K. a porté le différend sur le terrain juridictionnel en saisissant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco. Sa requête a été enregistrée au Greffe Général le 11 septembre 2019 sous le numéro de rôle TS 2019-23. Agissant sur le fondement du contentieux de l'excès de pouvoir, le requérant demandait à la Haute Juridiction, d'une part, l'annulation de la décision initiale du Ministre d'État du 17 janvier 2019 rejetant sa demande de renouvellement d'agrément, ainsi que l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours gracieux du 7 mars 2019, et, d'autre part, la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance.

Au soutien de sa requête en annulation, Monsieur S. D. K. développait une argumentation articulée autour de trois moyens principaux, tous étroitement liés à l'exigence formelle et substantielle de motivation des actes administratifs :

1. L'insuffisance de motivation au regard de la loi : En premier lieu, le requérant soulevait un moyen de légalité externe tenant à la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il soutenait que la décision de refus de renouvellement d'agrément était entachée d'illégalité en ce qu'elle comportait une motivation insuffisante. Selon lui, l'acte attaqué omettait de préciser de manière adéquate les raisons de fait et de droit pour lesquelles il n'avait pas été fait droit à sa demande de renouvellement, se contentant d'une référence générique à des faits d'atteinte à la vie privée et familiale sans les circonstancier.
2. L'atteinte au droit à une protection juridictionnelle effective : En deuxième lieu, prolongeant sa critique de la motivation sur le terrain des droits fondamentaux procéduraux, Monsieur S. D. K. alléguait qu'en l'absence de précisions suffisantes sur les considérations de fait et de droit fondant le refus, il se trouvait dans l'impossibilité d'exercer efficacement son droit à une protection juridictionnelle effective. Privé de la connaissance exacte des griefs retenus contre lui, il estimait ne pas disposer des éléments nécessaires pour contester utilement la décision administrative devant le juge.
3. L'entrave au contrôle de légalité du juge : En troisième et dernier lieu, le requérant faisait valoir que l'imprécision même des termes employés par le Ministre d'État dans la décision attaquée faisait obstacle à l'office du juge, ne permettant pas au Tribunal Suprême d'exercer pleinement son contrôle de légalité sur ladite décision.

L'instruction de l'affaire a débuté par la désignation, par une Ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 16 septembre 2019, de Monsieur Guillaume Drago, Membre suppléant, en qualité de rapporteur.

Cependant, le cours du procès a connu un tournant décisif avant même que le débat au fond ne s'engage véritablement. En effet, le 29 octobre 2019, soit moins de deux mois après l'enregistrement de la requête contentieuse, le Ministre d'État a pris une nouvelle décision administrative par laquelle il a purement et simplement retiré sa décision du 17 janvier 2019 refusant le renouvellement de l'agrément de Monsieur S. D. K.

Tirant les conséquences procédurales de cet acte de retrait, le Ministre d'État a déposé des conclusions au Greffe Général le 7 novembre 2019. Par ces écritures, l'autorité administrative défenderesse ne cherchait plus à défendre la légalité de l'acte initialement attaqué, mais demandait formellement au Tribunal Suprême de décider qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la requête de Monsieur S. D. K., le litige ayant perdu son objet du fait du retrait intervenu le 29 octobre 2019.

L'instruction a été clôturée par un procès-verbal de Madame le Greffier en chef en date du 11 décembre 2019. Par une Ordonnance du 16 janvier 2020, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 21 février 2020. Lors de cette audience, où le Tribunal Suprême siégeait et délibérait en Assemblée plénière, Monsieur Guillaume Drago a été entendu en son rapport. Prenant acte de l'évolution de la situation juridique et de la demande de non-lieu à statuer formulée par l'État, les conseils des parties ont expressément renoncé à leurs plaidoiries. Enfin, Madame le Procureur Général a été entendue en ses conclusions, avant que l'affaire ne soit mise en délibéré pour la décision être rendue le 5 mars 2020.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Si la requête initiale de Monsieur S. D. K. invitait le Tribunal Suprême à se prononcer sur une question classique mais fondamentale du droit administratif monégasque — à savoir le degré de précision requis par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 dans la motivation d'une décision de police administrative refusant le renouvellement d'un agrément professionnel pour défaut de garanties de moralité au sens de l'article 5 de la loi n° 1.264 du 23 décembre 2002 —, l'intervention de la décision ministérielle du 29 octobre 2019 a intégralement déplacé le centre de gravité juridique de l'instance.

Dès lors, la question de droit centrale à laquelle l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême devait répondre n'était plus d'ordre substantiel ou formel quant à la légalité de l'acte du 17 janvier 2019, mais exclusivement d'ordre processuel : quelles sont les conséquences juridiques, sur le sort d'un recours pour excès de pouvoir pendant devant le Tribunal Suprême, du retrait pur et simple par l'autorité administrative, en cours d'instance, de la décision individuelle défavorable qui faisait l'objet dudit recours, et comment doit être réglée la question corrélative de la charge des dépens ?

En d'autres termes, le juge administratif suprême devait vérifier si la disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte administratif initialement contesté, opérée volontairement par son auteur après l'introduction du recours, suffisait à priver la requête de son objet, rendant ainsi sans objet l'examen des moyens d'annulation soulevés par le requérant, tant à l'encontre de la décision initiale que de la décision implicite de rejet du recours gracieux.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 5 mars 2020 se caractérise par une grande sobriété, une concision et une rigueur syllogistique typiques des décisions constatant l'extinction de l'instance par disparition de l'objet du litige.

Après avoir visé les textes fondamentaux régissant sa compétence et le fond du droit — à savoir la Constitution, et notamment son article 90-B qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative, l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, ainsi que la loi n° 1.264 du 23 décembre 2002 relative aux activités privées de protection des personnes et des biens (on notera au passage que la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur la motivation, bien qu'invoquée dans les attendus résumant la requête, n'est pas formellement reprise dans les visas finaux précédant les considérants, le juge n'ayant pas à en faire application) —, la Haute Juridiction structure sa motivation en deux considérants distincts.

Dans son premier considérant (1°), le Tribunal Suprême circonscrit avec exactitude le cadre du litige tel qu'il a été noué par l'acte introductif d'instance. Il rappelle l'existence de la décision du Ministre d'État du 17 janvier 2019 rejetant la demande de Monsieur S. D. K. tendant au renouvellement de son agrément pour exercer les fonctions de gérant associé de la société A., et précise l'objet de la demande juridictionnelle du requérant, qui tend à l'annulation tant de cette décision expresse initiale que de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours gracieux.

Dans son second considérant (2°), le Tribunal opère une constatation factuelle et juridique décisive tirée de l'instruction contradictoire : « Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par une décision du 29 octobre 2019, le Ministre d'État a retiré sa décision du 17 janvier 2019 rejetant la demande de M. K. ». Le juge de l'excès de pouvoir prend ainsi acte de l'exercice par l'administration de son pouvoir de retrait.

De cette prémisse, la juridiction tire immédiatement la conséquence procédurale qui s'impose par l'emploi de la locution déductive « que, par suite » : le Ministre d'État est déclaré « fondé à soutenir qu'il n'y a plus lieu pour le Tribunal Suprême de statuer sur le recours formé par M. K. contre les décisions qu'il attaque ».

Bien que la motivation soit ramassée, le raisonnement juridique implicite mais certain qui la sous-tend repose sur la nature même du recours pour excès de pouvoir et de l'acte de retrait. Le recours en annulation est un procès fait à un acte, visant à obtenir sa disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique. Or, le retrait administratif a précisément pour effet d'anéantir rétroactivement l'acte retiré, lequel est réputé n'être jamais intervenu. Dès lors que l'administration a elle-même procédé à cet anéantissement en retirant la décision du 17 janvier 2019 (ce qui entraîne par voie de conséquence la chute de la décision implicite confirmative née du rejet du recours gracieux, ciblée par le pluriel « contre les décisions qu'il attaque »), le requérant a obtenu, par la voie administrative en cours d'instance, le résultat exact que son action juridictionnelle visait à produire : la disparition de l'acte lui faisant grief. Toute annulation juridictionnelle devenant impossible faute d'acte subsistant à annuler, la requête devient sans objet et le juge ne peut que prononcer un non-lieu à statuer.

Enfin, sans qu'un considérant spécifique ne vienne l'expliciter dans les motifs, le Tribunal Suprême règle dans son dispositif la question accessoire mais essentielle des dépens en les mettant à la charge de l'État. Ce faisant, il applique le principe selon lequel la partie qui rend le recours sans objet en retirant l'acte attaqué après l'introduction de l'instance doit être regardée comme la partie perdante au sens des règles sur les dépens, puisque c'est son comportement initial (l'édiction d'un acte qu'elle a finalement renoncé à maintenir) qui a contraint le justiciable à exposer des frais pour saisir la justice.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême est ainsi rédigé :

« Décide : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de Monsieur S. D. K. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 5 mars 2020 par le Tribunal Suprême de Monaco, bien que se concluant par un non-lieu à statuer qui empêche la Haute Juridiction de trancher au fond la question de la légalité de l'acte initialement attaqué, présente un intérêt majeur à un double titre : d'une part, par ce qu'elle révèle en creux des exigences pesant sur la police administrative des activités de sécurité privée au regard du droit de la motivation et du droit au procès équitable ; d'autre part, par la mise en œuvre rigoureuse de la théorie du retrait des actes administratifs et du non-lieu contentieux.

1. Le cadre substantiel sous-jacent : police des activités de sécurité privée, motivation et garanties procédurales

Le litige s'ancrait dans l'application de la loi n° 1.264 du 23 décembre 2002 relative aux activités privées de protection des personnes et des biens. Comme l'indique l'exposé des faits de la décision, cette législation soumet les dirigeants de sociétés de sécurité privée (telle la SARL A., devenue A.S.P.M., exerçant des missions de gardiennage, de protection et de transport de fonds, bijoux ou valeurs) à un régime d'agrément préalable et temporaire (en l'espèce, délivré pour cinq ans le 4 janvier 2012). L'article 5 de cette loi exige que le titulaire de l'agrément offre toutes les garanties de moralité professionnelle.

Dans le cadre de l'exercice de cette police administrative spéciale, l'administration dispose traditionnellement d'un large pouvoir d'appréciation pour évaluer si le comportement d'un individu est compatible avec la détention d'un agrément touchant à la sécurité des personnes et des biens. En l'espèce, le Ministre d'État s'était fondé, pour refuser le renouvellement le 17 janvier 2019, sur l'implication du requérant « dans la commission de faits définis comme constitutifs d'une infraction au droit au respect de la vie privée et familiale ».

Toutefois, ce pouvoir d'appréciation de l'administration monégasque n'est pas discrétionnaire au point d'échapper au formalisme protecteur institué par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. L'argumentation développée par Monsieur S. D. K. dans sa requête mettait précisément en lumière l'articulation fondamentale entre l'obligation légale de motivation (indication des considérations de fait et de droit), le droit à une protection juridictionnelle effective et l'office du juge de l'excès de pouvoir.

Cette trilogie argumentative résonne directement avec les standards du droit public européen et l'évolution de la jurisprudence administrative contemporaine :

• L'interdiction des motivations stéréotypées ou abstraites : En reprochant à la décision du 17 janvier 2019 de ne pas préciser les raisons de fait et de droit du refus, le requérant soulevait la problématique de la motivation par simple référence à une qualification juridique abstraite (« faits définis comme constitutifs d'une infraction au droit au respect de la vie privée et familiale »). Pour satisfaire aux exigences d'une loi sur la motivation des actes administratifs, l'autorité de police ne peut se borner à paraphraser un texte légal ou à énoncer une catégorie pénale ou civile générale ; elle doit énoncer les éléments matériels circonstanciés (dates, nature précise des agissements reprochés) qui lui permettent de conclure à la perte des garanties de moralité professionnelle exigées par l'article 5 de la loi n° 1.264.
• La fonction garantiste de la motivation : Les deuxième et troisième moyens de la requête soulignaient avec justesse la finalité même de l'obligation de motivation dans un État de droit. La motivation n'est pas une simple formalité bureaucratique ; elle est la condition préalable de l'exercice effectif du droit au recours (garanti par l'article 90-B de la Constitution monégasque). Si l'administré ignore quels faits précis lui sont imputés sous le vocable générique d'atteinte à la vie privée, il se trouve dans l'impossibilité matérielle d'apporter la preuve contraire, de démontrer une erreur matérielle des faits ou une erreur d'appréciation. Parallèlement, le juge de l'excès de pouvoir (le Tribunal Suprême) se voit entravé dans son contrôle de légalité, faute de pouvoir vérifier la matérialité des faits ayant servi de base à la décision administrative.

Si le Tribunal Suprême n'a pas eu à statuer sur ces moyens en raison du non-lieu, le fait même que le Ministre d'État ait choisi de retirer purement et simplement sa décision le 29 octobre 2019 — moins de deux mois après la saisine du Tribunal et la désignation du rapporteur le 16 septembre 2019 — constitue un indice factuel fort de la fragilité juridique de la décision initiale du 17 janvier 2019 au regard des exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006.

2. La mécanique processuelle du retrait et du non-lieu à statuer en contentieux administratif

Sur le plan strictement jurisprudentiel, l'arrêt du 5 mars 2020 constitue une illustration classique et rigoureuse de la théorie du non-lieu à statuer consécutif au retrait de