Tribunal Suprême de Monaco, 13 octobre 2020, n° 19387
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 octobre 2020, n° 19387 (Lire sur source officielle)
La décision rendue le 13 octobre 2020 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière dans l'affaire opposant Madame J. P. S. épouse F. à l'État de Monaco, constitue un jalon majeur du contentieux administratif monégasque. Par cet arrêt, la haute juridiction se prononce sur un recours en appréciation de validité et en interprétation formé sur renvoi préjudiciel du juge judiciaire. Au-delà de la censure d'un texte ancien régissant l'accession à la propriété des nationaux monégasques sur des biens dépendant du domaine de l'État, l'intérêt fondamental de la décision réside dans l'office du juge de l'exception d'illégalité. Confronté à un vice d'incompétence radical affectant un règlement édicté en 1977 par la Direction de l'Habitat, le Tribunal Suprême ne se borne pas à déclarer illégales les seules dispositions visées par la question préjudicielle ; il étend ce constat à l'ensemble du texte en raison de son indivisibilité, tout en forgeant une solution pragmatique de modulation dans le temps des effets de cette déclaration d'illégalité au nom du principe de sécurité juridique et de l'intérêt général.
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire prend sa source dans le dispositif particulier mis en place par l'État de Monaco à la fin des années 1970 pour favoriser l'accession à la propriété immobilière des personnes de nationalité monégasque. Ce mécanisme reposait sur le « règlement relatif à la vente des appartements dépendant d'immeubles domaniaux aux personnes de nationalité monégasque », publié au Journal de Monaco du 16 décembre 1977 et ayant fait l'objet d'un rectificatif en son article 18 publié au Journal de Monaco du 14 mars 2014. Ce texte, édicté par la Direction de l'Habitat (créée par l'Ordonnance Souveraine n° 6.012 du 19 février 1977, puis régie par l'Ordonnance Souveraine n° 4.801 du 28 avril 2014), encadrait strictement les conditions dans lesquelles des appartements relevant du domaine de l'État pouvaient être cédés aux nationaux, ainsi que le sort de ces biens en cas de revente.
Afin de pérenniser la vocation sociale de cet habitat et d'éviter toute spéculation immobilière par la neutralisation des plus-values sur des biens cédés par l'État à un prix très inférieur à celui du marché, le règlement du 16 décembre 1977 instituait un droit de priorité au profit de la puissance publique et un mécanisme encadré de fixation du prix de rachat. Ainsi, l'article 16 du règlement imposait aux acquéreurs ou à leurs ayants cause désirant céder leur appartement d'en proposer la vente en priorité à l'État, lequel disposait d'un délai de deux mois à compter de la réception de l'offre pour manifester son intention de racheter ou non le bien.
Surtout, les articles 17 et 18 verrouillaient les conditions financières de ce retour du bien dans le patrimoine étatique. En vertu de l'article 17, si l'État décidait de racheter l'appartement, le prix était calculé sur la base du prix de cession initial, réajusté selon plusieurs critères : des critères généraux (évolution de l'indice du coût de la construction), des critères locaux (évolution des prix sur le marché immobilier), des critères particuliers à l'immeuble et à son environnement, et enfin des critères propres à l'appartement (améliorations apportées, à l'exclusion des travaux décoratifs, somptuaires ou de stricte convenance personnelle, ainsi que les dégradations subies et la vétusté). L'article 18 confiait la fixation de ce prix de rachat à une commission administrative spécifique, présidée par le Conseiller de Gouvernement pour les Travaux Publics et les Affaires Sociales et comprenant deux représentants du Conseil Communal ainsi que deux représentants du Département des Finances et de l'Économie (dont l'Inspecteur du Service de l'Enregistrement et du Timbre à la Direction des Services Fiscaux), avec la faculté de s'adjoindre des experts à titre consultatif.
En application de ce dispositif, environ une centaine d'appartements domaniaux ont été cédés à des personnes de nationalité monégasque, principalement situés au sein des immeubles dénommés le « Bel Air », les « Caroubiers » et les « Mandariniers ». Au moment où le litige a été porté devant le Tribunal Suprême, cinquante-deux contrats de vente étaient toujours en cours d'exécution (« cessions actives »), et l'État avait jusqu'alors systématiquement racheté les appartements proposés à la revente aux conditions prévues par ce règlement.
C'est à l'occasion d'un litige relatif à l'application de ces clauses de rachat concernant Madame J. P. S. épouse F. (les circonstances exactes de l'acquisition initiale ou de la succession concernant le bien en cause dans le litige au principal n'étant pas précisées dans la décision, bien que le Ministre d'État mentionne dans ses écritures qu'une personne de nationalité française ayant hérité d'un appartement dans l'immeuble les « Mandariniers » en remettait en cause le prix de rachat) que la légalité même du règlement du 16 décembre 1977 a été contestée devant les juridictions civiles.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Saisi du litige contractuel opposant Madame J. P. S. épouse F. à l'État de Monaco, le Tribunal de première instance a, par un jugement en date du 13 décembre 2018, sursis à statuer et renvoyé les parties devant le Tribunal Suprême aux fins d'appréciation de validité et, à défaut de déclaration d'illégalité, d'interprétation des articles 17 et 18 du règlement du 16 décembre 1977.
Sur le fondement de ce jugement de renvoi et de l'article 90, B, 3° de la Constitution, Madame J. P. S. épouse F. a déposé une requête au Greffe Général le 13 février 2019 (enregistrée sous le numéro TS 2019-05). Elle demandait au Tribunal Suprême de déclarer illégaux les articles 17 et 18 dudit règlement, subsidiairement de les interpréter, et de condamner l'État aux entiers dépens. Au soutien de sa requête, elle soulevait des moyens de légalité externe et interne, faisant notamment valoir que ces dispositions avaient été édictées par une autorité administrative — la Direction de l'Habitat — dépourvue de toute compétence réglementaire. En défense, l'État de Monaco soutenait que le texte litigieux ne constituait pas un véritable acte réglementaire mais de simples lignes directrices.
Conscient de l'ampleur des répercussions potentielles d'une censure de ce texte vieux de plus de quarante ans, le Tribunal Suprême a rendu, le 5 décembre 2019, une décision avant dire droit ordonnant une mesure d'instruction approfondie. Sans préjudice de la compétence exclusive des juridictions judiciaires pour apprécier la validité des contrats de droit privé, la haute juridiction a invité les parties à présenter, dans un délai de trois mois, leurs observations sur les conséquences qu'une déclaration d'illégalité serait susceptible d'avoir tant sur les contrats d'acquisition déjà conclus par des Monégasques que sur les opérations de revente à l'État en cours ou à venir. Il était également demandé de communiquer tous les éléments de fait et de droit pertinents, tels que le nombre de biens concernés, le volume des opérations de revente et l'estimation des montants financiers en jeu.
Cette mesure d'instruction a donné lieu à un débat contradictoire nourri, tant sur le plan procédural que substantiel :
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La position du Ministre d'État : Dans son mémoire enregistré le 10 mars 2020, le Ministre d'État a dressé un tableau alarmant des conséquences d'une déclaration d'illégalité rétroactive, tant pour les intérêts publics que privés. Selon l'État, les clauses relatives au droit de préemption et au calcul du prix de rachat ayant été déterminantes de son consentement pour garantir la vocation sociale des logements et empêcher la spéculation, leur illégalité entraînerait l'annulation des contrats de vente par le juge judiciaire pour défaut de cause ou vice du consentement. Une telle annulation obligerait à remettre les parties dans leur état antérieur : les propriétaires (ou leurs ayants droit) pourraient être contraints de restituer les appartements à l'État contre le remboursement du prix initial, tout en s'exposant à des demandes d'indemnisation au titre de l'occupation des lieux. À l'inverse, si le juge du contrat estimait, « par extraordinaire », que ces clauses n'étaient pas déterminantes et se bornait à les réputer non écrites, l'intérêt général subirait un préjudice majeur : l'État perdrait définitivement une cinquantaine d'appartements cédés à des prix très inférieurs au marché, que les acquéreurs pourraient alors revendre librement avec d'importantes plus-values, au détriment de la politique nationale du logement des Monégasques (notamment le plan national annoncé le 11 mars 2019 prévoyant la démolition et la reconstruction de l'immeuble le « Bel Air » comprenant treize appartements concernés). En conséquence, le Ministre d'État sollicitait à titre subsidiaire une modulation prétorienne dans le temps des effets d'une éventuelle déclaration d'illégalité, afin qu'elle ne prenne effet qu'à la date de la décision du Tribunal Suprême et n'affecte pas les contrats conclus antérieurement.
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La position de la requérante : Dans son mémoire en réponse enregistré le 17 mars 2020, Madame J. P. S. épouse F. s'est fermement opposée à cette demande de modulation temporelle. Elle a développé une argumentation juridique articulée autour de la nature même du recours en appréciation de validité sur renvoi préjudiciel :
- En premier lieu, elle soutenait qu'une décision rendue sur le fondement de l'article 90, B, 3° de la Constitution par voie d'exception n'est revêtue que d'une autorité relative de la chose jugée (inter partes), contrairement au recours pour excès de pouvoir où le juge de l'action statue avec effet . Dès lors, la question des conséquences générales sur les tiers ne se poserait pas.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Le Tribunal Suprême était confronté à une série de questions juridiques imbriquées, touchant à la fois au droit administratif général et à la théorie du contentieux administratif :
- Sur la recevabilité procédurale : Un mémoire produit par une partie au-delà du délai imparti par une décision avant dire droit ordonnant une mesure d'instruction, mais enregistré avant la clôture formelle de l'instruction, doit-il être écarté des débats ?
- Sur le fond de la légalité (qualification et compétence) : Le règlement du 16 décembre 1977 édicté par la Direction de l'Habitat constitue-t-il de simples lignes directrices ou un véritable acte réglementaire comportant des dispositions impératives ? Dans cette seconde hypothèse, la Direction de l'Habitat disposait-elle de la compétence juridique pour l'édicter, et quelle est l'étendue de l'illégalité en résultant au regard de la divisibilité des dispositions du texte ?
- Sur l'office du juge de l'appréciation de validité : Lorsque le Tribunal Suprême, saisi par voie préjudicielle en appréciation de validité sur le fondement de l'article 90, B, 3° de la Constitution, constate l'illégalité d'un acte réglementaire, dispose-t-il du pouvoir de limiter dans le temps les effets de cette déclaration d'illégalité pour éviter des conséquences manifestement excessives au regard de la sécurité juridique et de l'intérêt général, tout en préservant les droits des justiciables ayant déjà engagé une action contentieuse ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
L'Assemblée plénière du Tribunal Suprême déroule un raisonnement rigoureux en quatre temps pour trancher l'ensemble de ces problématiques.
1. Le rejet de l'incident procédural relatif au dépôt tardif du mémoire
Dans son deuxième considérant, le Tribunal Suprême écarte avec sobriété l'exception d'irrecevabilité soulevée par le Ministre d'État. Il relève que le mémoire contesté de la requérante, bien que présenté après l'expiration du délai initialement fixé par la décision avant dire droit, « a été présenté avant la clôture de l'instruction ». Dès lors, la haute juridiction juge qu'il n'y a pas lieu de faire droit à la demande tendant à ce qu'il soit écarté des débats. Ce faisant, le Tribunal confirme que les délais fixés aux parties dans le cadre d'une mesure d'instruction avant dire droit sont des délais d'ordre destinés à assurer la bonne marche du procès, et non des délais de forclusion sanctionnés par une irrecevabilité automatique tant que l'instruction demeure ouverte (ce d'autant plus que la clôture n'est intervenue que le 22 juin 2020).
2. La qualification d'acte réglementaire impératif et la censure pour incompétence
Abordant la légalité des articles 17 et 18 du règlement du 16 décembre 1977 (après avoir intégralement cité les articles 16, 17 et 18 au considérant 3), le Tribunal Suprême examine le moyen tiré de l'incompétence de son auteur (considérants 4 à 6).
La juridiction procède en deux étapes :
- D'une part (considérant 5), elle opère un constat textuel objectif : « à la date d'édiction du règlement critiqué, la Direction de l'Habitat n'était investie par aucun texte d'un pouvoir réglementaire ». En droit public monégasque, le pouvoir réglementaire est une prérogative strictement attribuée par la Constitution et les textes souverains ; une simple direction administrative, telle que la Direction de l'Habitat créée quelques mois plus tôt par l'Ordonnance Souveraine n° 6.012 du 19 février 1977, ne saurait s'arroger le pouvoir d'édicter des normes générales et impersonnelles sans habilitation expresse.
- D'autre part (considérant 6), le Tribunal réfute la défense du Ministre d'État qui tentait de sauver l'acte en le disqualifiant en simples « lignes directrices » (c'est-à-dire un instrument de droit souple par lequel une autorité encadre l'exercice de son propre pouvoir d'appréciation sans créer de droit ni d'obligation directe). Analysant le contenu matériel du texte, les juges relèvent qu'« il comporte des dispositions impératives qui conditionnent l'achat de biens domaniaux par des Monégasques et précisent les conditions et modalités de rachat de ces biens par l'État en cas de revente ». En raison de ce caractère impératif et obligatoire qui s'impose aux acquéreurs, le texte ne peut être regardé comme se bornant à fixer des lignes directrices ; il s'agit bien d'un acte de nature réglementaire.
3. L'indivisibilité du règlement et l'extension de la déclaration d'illégalité
Tirant les conséquences de ce vice radical au considérant 7, le Tribunal Suprême constate que les articles 17 et 18 sont entachés d'incompétence et doivent être déclarés illégaux. Toutefois, la haute juridiction ne s'arrête pas aux strictes limites littérales de la question posée par le Tribunal de première instance, qui ne visait formellement que les articles 17 et 18.
Le Tribunal Suprême relève que « l'incompétence de la Direction de l'Habitat pour l'édicter affecte la légalité du règlement du 16 décembre 1977 dans son ensemble » et ajoute immédiatement que « les articles 17 et 18 ne sont pas divisibles des autres dispositions du règlement ». En effet, l'économie générale du texte de 1977 forme un tout cohérent : les conditions d'attribution et de vente initiale des appartements domaniaux aux nationaux sont intrinsèquement liées à l'obligation de revente prioritaire à l'État (article 16) et aux modalités financières et procédurales de ce rachat (articles 17 et 18). L'incompétence de l'auteur de l'acte viciant la source même du texte dans sa globalité, et ses dispositions étant indissociables les unes des autres, la déclaration d'illégalité est logiquement étendue à l'intégralité du règlement.
4. La consécration de la modulation dans le temps des effets de la déclaration d'illégalité
C'est dans le huitième et dernier considérant que l'arrêt déploie toute sa portée novatrice. En principe, la déclaration d'illégalité d'un acte administratif prononcée sur renvoi préjudiciel a un effet déclaratif et rétroactif : l'acte est censé n'avoir jamais pu légalement fonder les situations juridiques nées sous son empire.
Or, s'appuyant directement sur les éléments factuels recueillis grâce à sa décision avant dire droit du 5 décembre 2019, le Tribunal Suprême met en balance le principe de légalité avec le principe de sécurité juridique et les exigences de l'intérêt général :
- Il constate d'abord la réalité matérielle consolidée sur plus de quatre décennies : une centaine de biens domaniaux ont été acquis par des Monégasques sur le fondement de ce règlement, et l'État a systématiquement racheté les biens proposés à la revente.
- Il évalue ensuite les risques liés à la rétroactivité : celle-ci « est susceptible de faire naître des incertitudes graves sur la situation contractuelle des Monégasques qui ont ainsi accédé à la propriété ou de leurs ayants droit », ce dont « il pourrait ainsi en résulter une atteinte au principe de sécurité juridique ». De surcroît, sur le plan de l'action publique, la rétroactivité serait « susceptible de faire obstacle