Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19458
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19458 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la relation contractuelle de droit public nouée entre l'Administration monégasque et l'un de ses agents non titulaires. Le 1er juin 2017, Monsieur D. M. a conclu avec l'État de Monaco un contrat d'engagement d'une durée déterminée de trois ans, couvrant la période allant du 24 avril 2017 au 23 avril 2020. Au titre de cet engagement, l'intéressé a été recruté en qualité d'agent public afin d'exercer les fonctions d'agent d'accueil au sein du service des parkings publics de Monaco.
Ce contrat d'engagement comportait plusieurs stipulations encadrant strictement l'activité professionnelle de l'agent. D'une part, l'article 4.1.2 du contrat énonçait le principe selon lequel il est interdit à l'agent de l'État d'exercer, à titre professionnel, une activité lucrative, sauf dérogation accordée par le Ministre d'État. D'autre part, l'article 19 du même contrat régissait spécifiquement la situation de l'agent placé en congé de maladie, en stipulant que ce dernier, quelle que soit son ancienneté au sein de l'administration, est tenu de cesser toute activité rémunérée, à l'exception de celle qui serait autorisée et contrôlée médicalement. Cette même stipulation précisait que l'exercice d'une activité rémunérée interdite entraîne soit la suspension des indemnités journalières intégrales ou réduites, soit celle des prestations dues en raison de la maladie, soit encore l'une ou l'autre de ces mesures, le tout sans préjudice d'éventuelles sanctions disciplinaires.
Quelques mois après le début de son engagement, l'état de santé de Monsieur D. M. s'est dégradé. Souffrant d'une grave dépression constatée par la commission médicale, il a été placé en position de congé de maladie de longue durée à compter du 19 février 2018. Selon la lettre de notification de cette décision administrative, ce congé, initialement prévu jusqu'au 30 septembre 2018, a par la suite été prolongé jusqu'au 31 mars 2019, période durant laquelle l'agent a continué de percevoir l'intégralité de sa rémunération. Durant cette période d'inactivité au sein du service des parkings publics, le requérant indique avoir répondu à l'ensemble des convocations médicales et de suivi, le médecin ayant validé les prolongations successives de son arrêt de travail.
Toutefois, parallèlement à ce placement en congé de maladie de longue durée, Monsieur D. M. s'est investi dans un projet extérieur à la fonction publique monégasque. Dès le 10 mai 2018, il a signé une attestation sur l'honneur par laquelle il déclarait accepter les fonctions de gérant de la société à responsabilité limitée (SARL) dénommée « Nature et Rencontre », tout en affirmant n'exercer aucune autre fonction susceptible de l'empêcher d'exercer ce mandat et n'être frappé d'aucune incapacité ni interdiction de gérer une société commerciale. À compter du 31 mai 2018, il a effectivement exercé cette activité de gérant au sein de ladite SARL, dont il détenait par ailleurs des parts sociales. Cette société, immatriculée au registre français du commerce et des sociétés et ayant son siège social sur le territoire de la commune d'Entraunes, exploitait des activités d'hôtellerie et de restauration sous le nom commercial « Auberge » et sous l'enseigne « Val d'Entraunes ». Les statuts de la société prévoyaient expressément qu'en rémunération de ses fonctions et en compensation de la responsabilité attachée à la gestion, chaque gérant avait droit à une rémunération fixe, proportionnelle ou mixte, dont le montant et les modalités de paiement étaient déterminés par décision collective ordinaire des associés. Monsieur D. M. n'a ni averti son supérieur hiérarchique de l'exercice de cette gérance, ni sollicité préalablement une dérogation auprès du Ministre d'État. Selon ses déclarations, il a par la suite sollicité la résiliation du bail de l'auberge auprès de la mairie d'Entraunes le 31 août 2018, bien que l'Administration relève que la société a poursuivi son activité dans les locaux après cette demande.
Informée de cette situation, l'Administration monégasque a réagi sur le plan financier puis disciplinaire. Par un courrier du 21 décembre 2018 émanant du service des prestations médicales de l'État, Monsieur D. M. s'est vu notifier la suspension du versement de ses indemnités journalières avec effet rétroactif au 1er décembre 2018. Par ce même courrier, l'Administration lui a réclamé le remboursement des indemnités qu'elle estimait avoir été indûment perçues entre le 31 mai 2018 et le 30 novembre 2018, représentant une somme totale de 14 022,97 euros. Le chef de service des prestations médicales de l'État a en outre exigé un nouvel avis médical auprès du médecin-conseil du service.
À l'issue de son congé de maladie de longue durée, Monsieur D. M. a repris son activité d'agent d'accueil le 1er avril 2019. Selon le Ministre d'État, il a travaillé du 1er au 10 avril 2019 puis a posé des congés administratifs acquis en 2018. Le 25 avril 2019, le Chef des parkings publics lui a adressé une lettre de convocation à un entretien préalable à une éventuelle mesure disciplinaire, fixé au 3 juin 2019, en l'informant de son droit de prendre connaissance de son dossier et de se faire assister d'un défenseur. Entre-temps, le 30 avril 2019, à la suite d'un échange de messages textuels (SMS) avec un dénommé « Patrick », présenté par le requérant comme son supérieur hiérarchique contacté au sujet de ses congés, Monsieur D. M. aurait été informé de l'annonce prochaine de son congédiement.
Lors de l'entretien disciplinaire du 3 juin 2019, auquel l'agent s'est présenté seul, il a reconnu la réalité matérielle des faits qui lui étaient reprochés. Par un courrier du 25 juin 2019 émanant de la Direction des ressources humaines, Monsieur D. M. a été informé de la décision du Ministre d'État prononçant son congédiement pour faute grave, sans préavis ni indemnité, de ses fonctions d'agent d'accueil au service des parkings publics, cette mesure prenant effet le 30 juin 2019. L'intéressé a alors formé, par lettre du 24 août 2019, un recours gracieux contre cette décision de congédiement, sollicitant également le versement des indemnités de maladie suspendues ainsi que son traitement correspondant à la période de reprise d'activité. Le silence gardé par l'Administration sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Face au refus de l'Administration de revenir sur sa sanction, Monsieur D. M. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 24 décembre 2019 sous le numéro TS 2020-06. L'instruction de l'affaire s'est déroulée dans le contexte particulier de la crise sanitaire mondiale, donnant lieu à l'application de l'Ordonnance Souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 portant suspension des délais de recours et de procédure par-devant le Tribunal Suprême pour faire face aux conséquences des mesures prises pour lutter contre la pandémie de virus COVID-19. Après un échange complet de mémoires — comprenant une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 26 février 2020, une réplique du requérant du 25 mars 2020 et une duplique de l'État du 28 mai 2020 —, l'instruction a été clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef le 8 juin 2020. L'affaire a été appelée à l'audience publique du 18 novembre 2020 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, avant que la décision ne soit lue le 2 décembre 2020.
Les prétentions de Monsieur D. M. s'articulaient autour de trois chefs de conclusions : premièrement, l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 25 juin 2019 prononçant son congédiement pour faute grave sans préavis ni indemnité, ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 24 août 2019 ; deuxièmement, la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité globale de 90 000 euros en réparation des préjudices qu'il estimait avoir subis (décomposée en 20 000 euros au titre du préjudice matériel et financier et 70 000 euros au titre du préjudice moral) ; troisièmement, la condamnation de l'État aux entiers dépens de l'instance.
Au soutien de ses conclusions à fin d'annulation, le requérant développait une argumentation centrée sur l'erreur manifeste d'appréciation et la déformation des faits par l'autorité administrative. Tout en ne contestant pas avoir assuré la gérance de l'auberge située à Entraunes, Monsieur D. M. soutenait que le Ministre d'État avait prononcé son congédiement au mépris de l'examen concret des circonstances de l'espèce. Il faisait valoir qu'il n'avait jamais eu l'intention de développer une activité commerciale ou lucrative. Selon sa thèse, il s'était vu proposer un simple projet visant à apporter son soutien à la création d'une petite auberge de village, qui devait initialement revêtir une forme associative. Il insistait particulièrement sur la finalité purement thérapeutique de cette démarche : plongé dans une détresse psychologique, il avait accepté cette fonction provisoire, entre les mois de juin et août 2018, sur les conseils et avec le soutien de son médecin psychiatre, afin de quitter son quotidien et de prendre du recul. Pour démontrer l'absence de caractère lucratif de cette activité, le requérant affirmait, en produisant notamment une attestation d'expert-comptable, n'avoir jamais perçu la moindre rémunération officielle et n'avoir jamais été salarié de la structure durant sa gérance. Il ajoutait que son activité était visible sur internet, prouvant ainsi sa bonne foi et l'absence de toute volonté de dissimulation vis-à-vis de sa hiérarchie, et rappelait sa demande de résiliation du bail dès le 31 août 2018. Il en déduisait n'avoir méconnu aucune obligation de service.
S'agissant de son recours indemnitaire, Monsieur D. M. soutenait que la décision de congédiement, intervenue après un délai de plus de six mois et annoncée brutalement par SMS le 30 avril 2019, ainsi que la suspension sans préavis de ses revenus et la demande de remboursement des 14 022,97 euros d'indemnités journalières, l'avaient plongé dans une précarité financière immédiate. Il prétendait également ne pas avoir perçu sa rémunération pour les journées travaillées en avril 2019. Selon lui, cette perte de revenus l'avait placé dans l'impossibilité de régler ses charges, conduisant à une situation de surendettement personnel et provoquant une grave dégradation de son état psychologique, marquée par plusieurs hospitalisations en 2018 et 2019.
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. Sur la légalité interne de la sanction, l'Administration faisait valoir que la matérialité des faits — l'exercice de la gérance d'une SARL commerciale immatriculée en France pendant un congé de maladie de longue durée intégralement rémunéré — était reconnue par l'agent et attestée par la déclaration sur l'honneur du 10 mai 2018. Le Ministre d'État soutenait que cette activité contrevenait directement à l'article 19 du contrat d'engagement (interdisant toute activité pendant un congé maladie) ainsi qu'à l'article 4.1.2 (imposant une obligation de servir et interdisant l'exercice à titre professionnel d'une activité lucrative sans autorisation préalable). L'Administration opposait une conception objective de l'activité lucrative : un agent de l'État ne peut exercer une activité professionnelle lucrative, que celle-ci donne lieu au versement effectif d'une rémunération ou qu'elle soit simplement susceptible d'en générer une. Or, la gérance d'une société commerciale a, par nature, vocation à être rémunérée. Dès lors, les arguments tirés de l'absence de perception effective de revenus, de l'intention associative initiale ou de la demande de résiliation du bail étaient qualifiés d'inopérants, la méconnaissance des obligations contractuelles constituant une faute grave incompatible avec les fonctions exercées.
Sur le volet indemnitaire, le Ministre d'État opposait à titre principal une exception d'incompétence tirée du 1° du B de l'article 90 de la Constitution : le Tribunal Suprême ne pouvant octroyer que les indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir, le rejet des conclusions à fin d'annulation devait entraîner, par voie de conséquence automatique, le rejet de la demande indemnitaire. À titre subsidiaire, sur le fond du préjudice, l'État précisait que le traitement d'avril 2019 et les congés avaient bien été payés, que la répétition de l'indu de 14 022,97 euros résultait de l'exercice d'une activité interdite et non de la décision de congédiement, et que ni le préjudice matériel (le surendettement étant antérieur au licenciement), ni le préjudice moral (évalué à 70 000 euros sans justificatif et découlant de l'état psychologique préexistant du requérant) n'étaient établis ou directement liés à la décision attaquée.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire invitait la haute juridiction monégasque à trancher une question centrale touchant à la déontologie et à la discipline des agents contractuels de droit public, doublée d'une question classique de procédure contentieuse administrative.
Au titre du recours pour excès de pouvoir, le problème juridique consistait à déterminer si l'exercice par un agent contractuel de l'État, placé en congé de maladie de longue durée avec maintien intégral de son traitement, d'un mandat de gérant d'une société commerciale à responsabilité limitée dont il détient des parts sociales, sans information de sa hiérarchie ni autorisation préalable du Ministre d'État, caractérise un manquement aux stipulations de son contrat d'engagement lui interdisant l'exercice d'une activité professionnelle lucrative ou rémunérée, constitutif d'une faute grave justifiant légalement son congédiement sans préavis ni indemnité, nonobstant la double circonstance que l'agent n'aurait perçu aucune rémunération effective au titre de ce mandat et que cette activité aurait été entreprise dans un but thérapeutique sur recommandation médicale.
Plus précisément, il s'agissait pour le juge de l'excès de pouvoir de définir les critères de qualification d'une « activité lucrative » ou « rémunérée » au sens des stipulations contractuelles régissant les agents de l'État : cette qualification exige-t-elle la preuve d'un enrichissement personnel effectif (critère matériel ou subjectif), ou suffit-il que l'activité exercée soit, par sa forme juridique et ses statuts, susceptible de procurer une rémunération (critère objectif ou statutaire) ?
Corrélativement, au titre du recours indemnitaire, se posait la question du sort réservé aux conclusions tendant à la réparation des préjudices financiers et moraux allégués par l'agent public lorsque les conclusions principales tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative de congédiement sont rejetées par le Tribunal Suprême.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour répondre à ces interrogations et conclure au rejet intégral de la requête de Monsieur D. M., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en cinq considérants, d'une grande rigueur syllogistique, qui met en lumière à la fois l'étendue des obligations pesant sur l'agent public et la nature du contrôle juridictionnel exercé sur les sanctions disciplinaires.
Dans un premier temps (considérant 2), la juridiction pose la majeure de son syllogisme en procédant à l'analyse combinée des stipulations du contrat d'engagement signé le 1er juin 2017. Le Tribunal cite intégralement l'article 4.1.2, qui prohibe l'exercice à titre professionnel d'une activité lucrative sauf dérogation du Ministre d'État, ainsi que l'article 19, qui impose à l'agent en congé de maladie de cesser toute activité rémunérée (sauf autorisation et contrôle médical) sous peine de suspension des prestations et de sanctions disciplinaires. De la lecture croisée de ces deux clauses, le Tribunal Suprême dégage un principe général gouvernant la situation de l'intéressé : Monsieur D. M. « était tenu à une obligation d'exercice exclusif de ses fonctions, lui interdisant en principe l'exercice de toute autre activité professionnelle susceptible de lui procurer une rémunération ».
Ce faisant, le juge opère une synthèse conceptuelle déterminante. En traduisant les notions contractuelles d'« activité lucrative » (article 4.1.2) et d'« activité rémunérée » (article 19) par la formule unique d'« activité professionnelle susceptible de lui procurer une rémunération », le Tribunal Suprême consacre la thèse objective défendue par le Ministre d'État. L'obligation d'exclusivité ne prohibe pas seulement le gain réalisé ; elle interdit l'exercice même de toute profession qui, par sa nature ou sa structuration juridique, a vocation à produire un revenu.
Dans un deuxième temps (considérant 3), le Tribunal Suprême confronte cette règle aux faits de l'espèce afin d'apprécier l'exactitude matérielle des griefs et la qualification juridique opérée par l'autorité administrative. Le juge relève successivement plusieurs éléments factuels objectifs ressortant des pièces du dossier :
- L'agent était placé en position de congé de maladie de longue durée depuis le 19 février 2018 et percevait à ce titre l'intégralité de sa rémunération publique.
- À compter du 31 mai 2018, il a exercé l'activité de gérant d'une SARL exploitant un fonds d'hôtellerie et de restauration, société dont il était de surcroît associé (titulaire de parts).
- Les statuts mêmes de cette société commerciale prévoyaient expressément un droit à rémunération (fixe, proportionnelle ou mixte) au profit du gérant, en contrepartie de ses fonctions et de sa responsabilité de gestion.
C'est à l'aune de cette stipulation statutaire que le Tribunal neutralise l'argument principal du requérant. Bien que le juge prenne acte du fait que Monsieur D. M. « soutient sans être contredit qu'il n'a toutefois pas reçu de rémunération pour l'exercice des fonctions de gérant », cette circonstance de fait est jugée indifférente. Dès lors que les statuts ouvraient droit à une rémunération par simple décision collective ordinaire des associés, la gérance constituait bien une activité « susceptible de lui procurer une rémunération ».
Le Tribunal Suprême relève ensuite les éléments caractérisant la gravité du manquement déontologique et contractuel : d'une part, l'absence totale de transparence vis-à-vis de l'Administration, l'agent n'ayant ni averti son supérieur hiérarchique, ni sollicité la dérogation ministérielle prévue par son contrat ; d'autre part, la signature d'une attestation sur l'honneur dans laquelle l'agent a affirmé n'exercer aucune fonction susceptible de l'empêcher d'exercer un mandat de gérance, déclaration qui contredisait directement son statut d'agent public soumis à une obligation d'exclusivité.
Quant au moyen de défense tiré de la finalité médicale de l'activité, le Tribunal Suprême l'écarte par une formule lapidaire qui clôt toute discussion sur les mobiles de l'agent : « le motif thérapeutique invoqué par M. M., à le supposer avéré, n'était pas de nature à justifier une méconnaissance de ses obligations contractuelles ». En utilisant l'incise « à le supposer avéré », le juge s'épargne d