Tribunal Suprême de Monaco, 11 mai 2023, n° jp-100011

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 mai 2023, n° jp-100011 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des étrangers et, plus particulièrement, dans le cadre de la police administrative régissant la délivrance et le renouvellement des titres de séjour. La requérante, Madame I. P. épouse C., de nationalité ukrainienne, résidait régulièrement sur le territoire monégasque depuis plusieurs années. Elle avait en effet obtenu son premier titre de séjour au cours de l'année 2015, antérieurement à son union matrimoniale avec Monsieur S. C., célébrée le 14 octobre 2015 sous le régime matrimonial de la séparation de biens.

Depuis cette installation initiale, la situation administrative de Madame I. P. épouse C. au regard du droit au séjour n'avait soulevé aucune difficulté particulière auprès des autorités de la Principauté. Sa carte de séjour de résident avait fait l'objet de quatre renouvellements successifs, sans que son droit au maintien sur le territoire ne soit apprécié à l'aune de la situation administrative personnelle de son conjoint. Sur le plan matériel et patrimonial, la requérante était cotitulaire du bail d'habitation afférent à sa résidence monégasque et disposait de comptes bancaires ouverts à son nom propre dans les livres d'un établissement bancaire établi à Monaco. À ce titre, les éléments produits faisaient état de liquidités personnelles excédant la somme de 500 000 euros, ainsi que d'un portefeuille de valeurs de placements personnels à Monaco s'élevant à un montant de 3 350 980,90 euros.

La carte de séjour de résident de Madame I. P. épouse C. arrivant à échéance le 11 octobre 2021, l'intéressée en a sollicité le renouvellement auprès des services compétents de la Direction de la Sûreté publique, en joignant à sa requête les attestations bancaires destinées à établir l'existence de ses moyens suffisants d'existence. Parallèlement, son époux, Monsieur S. C. — lequel avait par ailleurs affirmé avoir obtenu en 2016 une carte de résident permanent aux États-Unis valable jusqu'en 2026 —, avait déposé une première demande de carte de séjour à Monaco.

Par une décision en date du 3 novembre 2021, l'autorité administrative a rejeté la demande de première carte de séjour présentée par Monsieur S. C., ce refus étant motivé par la nécessité de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public. Quelques semaines plus tard, par une décision du 23 novembre 2021, notifiée à l'intéressée le 29 décembre 2021, le Directeur de la Sûreté publique a également rejeté la demande de renouvellement de la carte de séjour de résident présentée par Madame I. P. épouse C. Pour fonder cette décision de refus de renouvellement, l'autorité de police administrative a retenu que la demanderesse était dépourvue de ressources propres, son époux subvenant seul aux charges du ménage en alimentant ses comptes bancaires, et que la demande de première carte de séjour de ce dernier ayant été rejetée le 3 novembre 2021, « la situation des époux C. ne pouvait être considérée séparément ».

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant le bien-fondé de ce refus de renouvellement qui mettait un terme à la régularité de son séjour après plusieurs années de présence en Principauté, Madame I. P. épouse C. a, dans un premier temps, exercé un recours administratif préalable. Par un courrier en date du 25 février 2022, elle a formé un recours gracieux afin de solliciter le retrait de la décision du 23 novembre 2021. Le silence gardé par l'Administration sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet.

Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 août 2022 sous le numéro TS 2022-27, Madame I. P. épouse C. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision initiale du Directeur de la Sûreté publique du 23 novembre 2021 rejetant sa demande de renouvellement de carte de séjour de résident et, d'autre part, de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours gracieux. Elle concluait également à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 26 octobre 2022, une réplique de la requérante déposée le 25 novembre 2022, et enfin une duplique du Ministre d'État enregistrée le 20 décembre 2022, avant la clôture de l'instruction prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 5 janvier 2023.

Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, la requérante développait une argumentation structurée autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne, tant sur le terrain du droit interne monégasque que sur celui du droit conventionnel européen.

En premier lieu, elle invoquait la violation directe de la loi, tirée de la méconnaissance de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Elle faisait valoir qu'elle remplissait la condition légale tenant à la justification de moyens suffisants d'existence, attestée par les pièces bancaires versées au dossier, et reprochait au Directeur de la Sûreté publique d'avoir refusé d'examiner ces éléments probants démontrant ses ressources propres. En réplique, face à l'argumentation de l'Administration qui déplaçait le terrain du litige vers la prévention des atteintes à l'ordre public, la requérante soulignait qu'aucun fait précis susceptible de troubler l'ordre public ne lui était personnellement imputé ni établi dans sa matérialité, ce qui confirmait la violation de l'article 6 précité. Elle ajoutait que l'invocation tardive d'un motif d'ordre public la privait d'une garantie procédurale fondamentale, à savoir le bénéfice d'une procédure contradictoire préalable à l'édiction de l'acte administratif défavorable.

En deuxième lieu, Madame I. P. épouse C. soulevait un moyen tiré de la violation de l'article 1er du Protocole additionnel n° 7 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), relatif aux garanties procédurales en cas d'expulsion d'étrangers résidant régulièrement sur le territoire d'un État, en se prévalant de la jurisprudence du Tribunal Suprême (TS, 2 décembre 2021, M. A.-G. V. c/ État de Monaco) et en soutenant ne pas avoir été mise en mesure de faire valoir ses droits.

En troisième lieu, elle arguait de la méconnaissance de l'article 2 du Protocole additionnel n° 4 à la CEDH garantissant la liberté de circulation et le libre choix de la résidence pour toute personne se trouvant régulièrement sur le territoire d'un État. Selon la requérante, le refus de renouvellement fondé sur l'indivisibilité de la situation du couple ne reposait sur aucune disposition légale répondant aux finalités légitimes limitativement énumérées par ce texte conventionnel.

En quatrième et dernier lieu, la requérante dénonçait une erreur manifeste d'appréciation. Elle rappelait l'antériorité de son titre de séjour par rapport à son mariage, son régime de séparation de biens, l'importance de ses avoirs financiers personnels à Monaco (plus de 500 000 euros de liquidités et plus de 3,35 millions d'euros de placements), sa cotitularité du bail, ainsi que les quatre renouvellements antérieurs accordés sans égard à la situation de son mari. Elle précisait au demeurant qu'en vertu du devoir légal de secours entre époux, son mari pouvait subvenir à ses besoins sans détenir lui-même un titre de séjour monégasque. Enfin, tant au titre de l'erreur manifeste d'appréciation qu'au regard de l'article 3 de la CEDH prohibant les traitements inhumains ou dégradants (invoqué en réplique), elle faisait valoir que le conflit russo-ukrainien en cours l'obligeait, en tant que ressortissante d'un pays en guerre, à demeurer à Monaco.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête et à la condamnation de la demanderesse aux dépens.

Sur le terrain de la légalité interne et de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, le Ministre d'État soutenait que le rejet n'était pas fondé sur une insuffisance globale de moyens d'existence, mais sur la circonstance que la requérante était dépourvue de ressources propres — ses comptes étant alimentés par son mari qui subvenait seul aux charges du couple — et que la demande de première carte de séjour de cet époux avait été rejetée pour des motifs d'ordre public. Dès lors, l'Administration estimait que la situation des époux, liés par une communauté de vie, ne pouvait être appréciée séparément. Le Ministre d'État affirmait avec force que même à supposer établie l'existence de ressources propres, cela n'imposait nullement le renouvellement du titre, lequel relève du pouvoir d'appréciation de la police administrative visant à prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public. En duplique, l'État assumait pleinement la thèse selon laquelle le rejet opposé au mari pour des raisons d'ordre public justifiait par ricochet le refus opposé à l'épouse, « alors même qu'il n'a pas été relevé à l'encontre de cette dernière de faits susceptibles de créer des atteintes à l'ordre public », jugeant inopérant le moyen tiré de l'absence de faits directement imputables à la requérante.

Sur le terrain conventionnel, le Ministre d'État écartait l'application de l'article 1er du Protocole n° 7 en relevant que la requérante n'avait pas fait l'objet d'une mesure d'expulsion et qu'elle avait pu exercer un recours gracieux puis contentieux. Concernant l'article 2 du Protocole n° 4, il soutenait que l'article 6 de l'Ordonnance de 1964, permettant le retrait du titre « si les autorités compétentes le jugent nécessaire », constituait une base légale poursuivant l'objectif légitime de maintien de l'ordre public. Enfin, sur l'article 3 de la CEDH et le conflit en Ukraine, le Ministre d'État répliquait que rien ne démontrait que l'intéressée serait contrainte de regagner ce pays, d'autant que son époux disposait d'une carte de résident permanent aux États-Unis valable jusqu'en 2026. Lors de l'audience publique du 26 avril 2023, le Procureur Général s'en est remis à la sagesse du Tribunal Suprême.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question de principe touchant à l'étendue et aux limites du pouvoir discrétionnaire de l'autorité de police administrative en matière de renouvellement des titres de séjour des étrangers en Principauté de Monaco.

Plus précisément, la haute juridiction devait répondre à la question suivante : au regard des dispositions de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, le Directeur de la Sûreté publique peut-il légalement refuser le renouvellement de la carte de séjour de résident d'un étranger en se fondant exclusivement sur la circonstance que la demande de première carte de séjour de son conjoint a été rejetée pour prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public et sur le postulat que la situation des deux époux ne peut être considérée séparément, alors même qu'aucun fait révélant un risque de trouble à l'ordre public n'est individuellement reproché au demandeur du renouvellement ?

En filigrane, c'est toute la problématique de l'individualisation des mesures de police administrative et de l'autonomie des droits au séjour au sein d'un couple marié qui était soumise au contrôle du juge de l'excès de pouvoir. Il s'agissait de déterminer si la communauté de vie conjugale et d'éventuels flux financiers entre époux autorisent l'Administration à opérer une contagion automatique de la menace à l'ordre public d'un conjoint vers l'autre, dispensant ainsi l'autorité de police de caractériser une menace personnelle imputable au titulaire de la carte dont le renouvellement est sollicité.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige et accueillir favorablement la requête en annulation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur, structuré en six considérants, qui procède par étapes successives allant de la réaffirmation des prérogatives étendues de l'Administration jusqu'à la censure précise de l'erreur de droit commise en l'espèce.

Dans un premier temps (considérants 2 et 3), la haute juridiction fixe le cadre normatif en reproduisant littéralement les termes de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée. Ce texte dispose que l'étranger sollicitant pour la première fois une carte de séjour de résident doit présenter soit un permis de travail (ou récépissé), soit les pièces justificatives de moyens suffisants d'existence s'il n'entend exercer aucune profession. L'alinéa 3 précise que la carte de résident temporaire ne peut être renouvelée que si l'étranger satisfait à ces mêmes conditions, tandis que le dernier alinéa énonce qu'elle « peut lui être retirée à tout moment, s'il est établi qu'il cesse de remplir ces mêmes conditions ou si les autorités compétentes le jugent nécessaires ». Interprétant la portée temporelle et matérielle de cette dernière disposition, le Tribunal Suprême pose en principe, au considérant 3, que « le pouvoir d'appréciation ainsi reconnu à l'autorité administrative peut s'exercer à tout moment, que ce soit à l'occasion de la première demande d'une carte de séjour, en cours de validité ou à l'occasion d'une demande de renouvellement ». Par cette affirmation liminaire, le juge valide la thèse générale de l'Administration selon laquelle la satisfaction des conditions matérielles (telles que les ressources financières) ne confère pas un droit automatique au renouvellement : l'autorité administrative conserve un large pouvoir d'appréciation fondé sur l'opportunité sécuritaire à chaque étape de la vie du titre de séjour.

Dans un deuxième temps (considérant 4), le Tribunal Suprême définit la finalité et le seuil de déclenchement de ce pouvoir d'appréciation lorsqu'il s'exerce au titre de la police administrative. Il rappelle que « l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». Ce considérant de principe est fondamental à double titre. D'une part, il confirme la nature préventive de la police des étrangers : l'Administration n'a pas à attendre la commission d'une infraction pénale ; de simples risques suffisent. D'autre part, il encadre strictement cette prérogative par une exigence probatoire et matérielle : il faut que « les faits retenus » révèlent des « risques suffisamment caractérisés ». La mesure de police ne saurait donc reposer sur une pure abstraction ou une présomption irréfragable ; elle doit s'ancrer dans des faits précis révélant un risque tangible pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée.

Dans un troisième et dernier temps (considérant 5), le Tribunal Suprême confronte les motifs de la décision attaquée aux principes qu'il vient d'énoncer. Il relève que le Directeur de la Sûreté publique s'est fondé sur deux éléments indissociables : la circonstance que la première demande de carte de séjour de Monsieur C. avait été rejetée afin de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, et l'affirmation selon laquelle « la situation des époux C. ne pouvait être considérée séparément ». Or, ainsi que cela ressortait des écritures mêmes du Ministre d'État en duplique, aucun fait susceptible de créer des atteintes à l'ordre public n'avait été relevé à l'encontre de Madame I. P. épouse C. En érigeant une règle d'indivisibilité de la situation des époux permettant d'opposer à la requérante, lors d'une demande de renouvellement, le motif d'ordre public retenu contre son mari lors d'une première demande, l'autorité administrative a ajouté à l'Ordonnance Souveraine une condition ou un motif d'exclusion qu'elle ne comporte pas et a méconnu l'exigence d'appréciation individuelle des conditions de séjour et des risques pour l'ordre public.

Le Tribunal Suprême en déduit que le Directeur de la Sûreté publique « a entaché sa décision d'une méconnaissance des dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 ». Le vice retenu est donc une erreur de droit (violation directe de la norme interne régissant le séjour des étrangers). Faisant application du principe d'économie des moyens (considérant 6), le juge prononce l'annulation des décisions attaquées « sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête », laissant ainsi de côté les griefs tirés de la violation de la CEDH (articles 3, Protocole 4 et Protocole 7) ainsi que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation sur la réalité des ressources propres.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation écartant la légalité du motif déterminant retenu par l'Administration, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale des actes déférés dans les termes suivants :

« DÉCIDE : La décision du 23 novembre 2021 du Directeur de la Sûreté publique et la décision implicite de rejet du recours gracieux contre cette décision sont annulées. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 11 mai 2023 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en Assemblée plénière, constitue un jalon majeur dans l'édifice jurisprudentiel monégasque relatif au droit des étrangers et au contrôle des mesures de police administrative. Sa portée doit être appréciée à la lumière de l'équilibre constant que la haute juridiction s'efforce de maintenir entre la préservation des prérogatives souveraines de l'État en matière de sécurité publique et la garantie de la légalité au profit des administrés résidant sur le territoire.

En premier lieu, l'arrêt s'inscrit dans une lignée jurisprudentielle classique en tant qu'il réaffirme la vigueur du pouvoir discrétionnaire de l'Administration sur le fondement de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Bien que le texte de cet article 6, dans sa lettre littérale, ne mentionne le pouvoir des autorités de retirer la carte « si les autorités compétentes le jugent nécessaires » qu'à propos du retrait en cours de validité, le Tribunal Suprême consacre explicitement une interprétation unifiée et globale de cette prérogative (considérant 3). Qu'il s'agisse d'une première délivrance, d'un retrait ablatif en cours de validité ou d'un refus de renouvellement à l'échéance du titre, l'autorité administrative dispose du même pouvoir d'appréciation téléologiquement orienté vers la sauvegarde de l'ordre public. En outre, la formule retenue au considérant 4 — selon laquelle « il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée » — témoigne d'une conception extensive et préventive de l'ordre public monégasque, englobant non seulement la sécurité publique au sens