Tribunal Suprême de Monaco, 23 mai 2023, n° jp-100014

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 23 mai 2023, n° jp-100014 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 23 mai 2023 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans une séquence factuelle et contentieuse particulièrement longue, s'étalant sur plus de deux décennies depuis l'établissement initial du requérant sur le territoire monégasque, et sur plus de dix ans s'agissant des procédures pénales et administratives proprement dites.

Monsieur E. V. s'est installé en Principauté de Monaco au mois de mars 1999. Dans le cadre de cette installation, il s'est vu délivrer régulièrement une carte de séjour. Selon les éléments exposés par le requérant et rapportés dans les visas de la décision, il a obtenu, depuis cette date d'installation en 1999 et sans difficulté, le renouvellement de ses autorisations de séjourner, à la suite des enquêtes d'usage réalisées par les autorités compétentes, lesquelles attestaient alors de sa probité. Sur le plan professionnel, Monsieur E. V. exerce depuis trente ans les fonctions d'administrateur au sein d'une société spécialisée dans le secteur des explosifs. Eu égard à la nature particulièrement sensible de cet objet social, son activité fait l'objet de contrôles réguliers de la part des autorités italiennes, sans qu'aucun soupçon n'ait jamais pesé sur l'exercice de cette profession, ses casiers judiciaires tant italien que monégasque demeurant par ailleurs vierges de toute mention.

La situation juridique et administrative de Monsieur E. V. en Principauté a toutefois connu une rupture majeure à l'ouverture d'une procédure pénale à son encontre. Dans un premier temps, la totalité de ses avoirs ainsi que de ses comptes bancaires détenus en Principauté de Monaco ont fait l'objet d'une mesure de placement sous séquestre, mesure dont l'intéressé a ultérieurement obtenu une mainlevée partielle. Le 28 mars 2012, Monsieur E. V. a été formellement inculpé du chef de blanchiment du produit d'une infraction. Au terme de l'instruction et des débats de première instance, le Tribunal correctionnel de Monaco a, par un jugement rendu le 23 février 2016, déclaré le prévenu coupable et l'a condamné à une peine d'un an d'emprisonnement. Contestant cette déclaration de culpabilité, Monsieur E. V. a interjeté appel de ce jugement correctionnel le 4 mars 2016.

C'est dans ce contexte précis, caractérisé par l'existence d'une condamnation pénale de première instance frappée d'appel et donc dépourvue de caractère définitif, que l'autorité administrative est intervenue. Par une décision en date du 6 avril 2016, notifiée à l'intéressé le 9 mai 2016, le Ministre d'État a prononcé le refoulement de Monsieur E. V. du territoire de la Principauté de Monaco. Ainsi qu'il ressort des énonciations de l'arrêt commenté, cette mesure de police administrative a été prise expressément « suite à sa condamnation » par le Tribunal correctionnel quelques semaines plus tôt.

Or, l'évolution ultérieure du volet pénal de l'affaire a radicalement modifié la donne factuelle et juridique ayant servi de fondement initial à la mesure administrative d'éloignement. En effet, par un arrêt rendu le 21 novembre 2016, la Cour d'appel correctionnelle de Monaco a infirmé le jugement du Tribunal correctionnel du 23 février 2016, a prononcé la relaxe pure et simple de Monsieur E. V. des fins de la poursuite du chef de blanchiment du produit d'une infraction, et a ordonné en conséquence la mainlevée de la saisie portant sur le reliquat de ses avoirs bancaires. Dès lors, la condamnation pénale qui avait motivé l'édiction de la décision de refoulement du 6 avril 2016 se trouvait rétroactivement anéantie par l'effet de l'arrêt infirmatif de la juridiction pénale du second degré.

Malgré cette relaxe pénale définitive, la mesure de refoulement a été maintenue par l'administration monégasque pendant près de six années supplémentaires, obligeant le requérant à fixer sa résidence en dehors de la Principauté et générant une succession de démarches administratives et de recours juridictionnels avant qu'une abrogation administrative ne vienne finalement clore le litige en cours d'instance.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le parcours procédural ayant abouti à la décision du 23 mai 2023 se décompose en trois séquences contentieuses distinctes devant le Tribunal Suprême, illustrant la persévérance du requérant à obtenir la disparition de l'ordonnancement juridique de la mesure de refoulement du 6 avril 2016.

La première séquence contentieuse s'est ouverte immédiatement après la notification, le 9 mai 2016, de la mesure initiale d'éloignement. Le 1er juin 2016, Monsieur E. V. a formé un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la décision du 6 avril 2016. Ce recours gracieux ayant été explicitement rejeté par une décision du 27 septembre 2016, le requérant a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé tant contre la décision initiale de refoulement que contre le rejet de son recours gracieux. C'est alors que cette première instance était pendante devant la haute juridiction administrative qu'est intervenu l'arrêt de relaxe de la Cour d'appel correctionnelle du 21 novembre 2016. Toutefois, par une première décision n° 2017-01 rendue le 30 juin 2017, le Tribunal Suprême a rejeté la requête en annulation de Monsieur E. V. Faisant application du principe classique selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, la haute juridiction a jugé « que le moyen tiré de ce que postérieurement aux décisions contestées, le jugement précité du Tribunal correctionnel du 23 février 2016 a été infirmé par la Cour d'appel correctionnelle est inopérant ». Le Tribunal Suprême a néanmoins pris soin d'indiquer au requérant la voie procédurale adéquate pour tirer les conséquences de ce changement de circonstances, en précisant « qu'il appartient seulement à Monsieur V. de demander au Ministre d'État d'abroger la mesure de refoulement dont il a fait l'objet, en invoquant à cet effet, s'il s'y croit fondé, l'arrêt de la Cour d'appel correctionnelle du 21 novembre 2016 ».

Suivant cette indication juridictionnelle, Monsieur E. V. a engagé une deuxième séquence procédurale en sollicitant formellement auprès du Ministre d'État, le 9 octobre 2017, l'abrogation de la décision de refoulement prise à son encontre. Face au silence gardé par l'autorité administrative sur cette demande, qui a fait naître une décision implicite de rejet, l'intéressé a de nouveau saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir. Par une deuxième décision n° 2018-12 en date du 18 février 2019, le Tribunal Suprême a derechef rejeté sa requête. Pour justifier le maintien de la mesure de police malgré l'arrêt de relaxe, la juridiction a considéré que « si la Cour d'appel, dans l'exercice de son office propre de juge pénal, a prononcé la relaxe de Monsieur V., les motifs de son arrêt ne s'imposait pas au Ministre d'État dans l'appréciation qu'il lui appartenait de porter, au titre de son pouvoir de police, sur la matérialité et la qualification des faits de blanchiment du produit d'une infraction ».

Loin de renoncer à la suite de ce revers juridictionnel consacrant l'indépendance des appréciations de la police administrative par rapport aux motifs d'un jugement pénal de relaxe, Monsieur E. V. a initié une troisième séquence procédurale, qui fait l'objet de l'arrêt commenté. Le 22 mars 2022, soit plus de trois ans après la seconde décision du Tribunal Suprême, il a présenté une nouvelle demande au Ministre d'État tendant à l'abrogation de la mesure de refoulement du 6 avril 2016. Le silence gardé par le Ministre d'État pendant le délai réglementaire ayant fait naître une nouvelle décision implicite de rejet, Monsieur E. V. a déposé une requête devant le Tribunal Suprême, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 23 septembre 2022 sous le numéro TS 2022-30.

Aux termes de cette requête introductive d'instance, Monsieur E. V., représenté par Maître Sarah Filippi, Avocat-Défenseur, demandait au Tribunal Suprême, sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution, l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision initiale du 6 avril 2016 du Ministre d'État prononçant son refoulement et, d'autre part, de la décision implicite du Ministre d'État rejetant sa demande d'abrogation présentée le 22 mars 2022, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens.

À l'appui de ses prétentions au fond, le requérant développait une argumentation substantielle articulée autour du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation et du caractère disproportionné du maintien de la mesure. Il soutenait que l'objet même du maintien d'une mesure de police administrative réside exclusivement dans la prévention d'éventuelles atteintes à l'ordre public. Or, selon lui, aucune considération de fait ou de droit ne pouvait plus justifier le maintien de son refoulement dès lors que sa condamnation correctionnelle avait été infirmée en appel, faisant ainsi disparaître le motif même sur lequel reposait l'acte initial. Il faisait valoir qu'aucun élément ne permettait de révéler un comportement inadapté ou préjudiciable à la sécurité publique, rappelant l'absence de tout trouble causé à l'ordre public monégasque ou italien, la virginité de ses casiers judiciaires, sa parfaite insertion sociale, la probité attestée par les enquêtes administratives menées depuis 1999, ainsi que les contrôles réguliers et sans reproche des autorités italiennes sur sa société d'explosifs. Il qualifiait enfin le maintien de cette mesure d'infamant et de disproportionné, en ce qu'il ne répondait à aucun besoin social ni à aucun impératif de protection de l'ordre public, tout en lui causant des conséquences particulièrement dommageables par l'obligation de résider hors de Monaco.

Toutefois, le cours de cette troisième instance a été fondamentalement modifié par une intervention spontanée de l'administration en cours de procédure. En effet, le 14 octobre 2022, soit moins d'un mois après l'enregistrement de la requête au Greffe Général, le Ministre d'État a pris une décision expresse abrogeant la décision du 6 avril 2016 prononçant le refoulement de Monsieur E. V.

Tirant les conséquences de cette satisfaction obtenue par la voie administrative en cours d'instance, Monsieur E. V. a déposé un mémoire, enregistré au Greffe Général le 14 novembre 2022, par lequel il déclarait, en application des dispositions de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, se désister de son recours et demandait au Tribunal Suprême de lui donner acte de ce désistement.

En réponse, le Ministre d'État, représenté par Maître Jacques Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a produit un mémoire enregistré au Greffe Général le 5 décembre 2022, par lequel il déclarait accepter le désistement de Monsieur E. V. et demandait également à la juridiction d'en donner acte.

L'instruction ayant été close par procès-verbal de Madame le Greffier en Chef le 16 décembre 2022, et l'affaire ayant été instruite par Monsieur Philippe Blacher, Membre titulaire désigné comme rapporteur par ordonnance présidentielle du 26 septembre 2022, la cause a été renvoyée par ordonnance du 4 avril 2023 à l'audience publique du 10 mai 2023. Lors de cette audience, où le Tribunal Suprême siégeait en Assemblée plénière, après l'audition du rapporteur et des conseils des parties, Madame le Premier Substitut a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit donné acte du désistement du requérant.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Si la requête initiale enregistrée le 23 septembre 2022 soulevait une question de fond d'une grande richesse théorique et pratique — à savoir celle des limites temporelles du maintien d'une mesure de police administrative de refoulement et du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation exercé par le juge de l'excès de pouvoir face à un refus réitéré d'abrogation six ans après une relaxe pénale —, l'évolution procédurale du litige a déplacé l'office du Tribunal Suprême sur un terrain strictement processuel.

En effet, par suite de l'abrogation le 14 octobre 2022 par le Ministre d'État de sa décision initiale de refoulement du 6 avril 2016, et du dépôt consécutif par le requérant de son mémoire du 14 novembre 2022, la haute juridiction n'avait plus à trancher la légalité interne du refus implicite d'abrogation au regard du principe de proportionnalité des mesures de police.

Le problème juridique soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême se résumait dès lors à une question de procédure administrative contentieuse, assortie d'une question accessoire mais déterminante relative à la charge des frais de l'instance : dans quelles conditions le juge de l'excès de pouvoir doit-il donner acte du désistement formulé par le requérant en application de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 lorsque ce désistement est motivé par l'abrogation en cours d'instance de l'acte administratif contesté, et quelle partie doit, dans une telle configuration procédurale où l'administration donne satisfaction au requérant après l'introduction du recours, supporter la charge des dépens ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La motivation adoptée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 23 mai 2023 se caractérise par sa grande concision, propre aux décisions donnant acte d'un désistement, tout en respectant scrupuleusement les étapes de vérification imposées par les textes régissant l'organisation et le fonctionnement de la juridiction, à savoir la Constitution (notamment le 1° du B de son article 90) et l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée.

Le raisonnement de la haute juridiction se déploie en deux considérants succincts qui opèrent un contrôle formel et matériel des conditions de validité du désistement en matière de recours pour excès de pouvoir.

Dans un premier temps (considérant 1), le Tribunal Suprême circonscrit l'objet initial du litige et retrace la chronologie des actes de procédure pertinents ayant conduit à l'extinction de l'action. Il rappelle ainsi que Monsieur E. V. avait saisi la juridiction d'une demande d'annulation pour excès de pouvoir dirigée contre deux actes distincts mais liés : d'une part, la décision initiale du 6 avril 2016 par laquelle le Ministre d'État avait prononcé son refoulement et, d'autre part, la décision implicite du Ministre d'État rejetant sa demande d'abrogation présentée le 22 mars 2022. Surtout, le Tribunal relève formellement le lien de causalité entre l'acte administratif intervenu en cours d'instance et la volonté du requérant de mettre fin au procès : il constate que c'est « à la suite de la décision du 14 octobre 2022 du Ministre d'État abrogeant la décision du 6 avril 2016 » que le requérant a, par son mémoire enregistré le 14 novembre 2022, déclaré se désister de son recours. Ce faisant, la motivation intègre dans le corps même des motifs décisoires la cause déterminante du désistement, laquelle avait déjà été mentionnée dans les visas (« Attendu que la demande de désistement est justifiée par la circonstance que, par une décision du 14 octobre 2022, le Ministre d'État a abrogé la décision du 6 avril 2016 prononçant la mesure de refoulement »).

Dans un second temps (considérant 2), le Tribunal Suprême vérifie la réunion des deux conditions juridiques nécessaires pour que le juge puisse donner acte d'un désistement conformément à l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 :

1. D'une part, l'attitude de la partie défenderesse : le Tribunal relève « que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Cette constatation répond au mémoire du 5 décembre 2022 par lequel l'État avait expressément accepté le désistement.
2. D'autre part, la nature intrinsèque de la manifestation de volonté du requérant : le Tribunal juge « que le désistement est pur et simple ». Bien que motivé en fait par l'obtention de l'abrogation sollicitée, le désistement n'était assorti d'aucune réserve ou condition suspensive qui aurait subordonné son efficacité à un événement futur et incertain. Dès lors qu'il présente ce caractère pur et simple et qu'il est accepté par le défendeur, le juge n'a plus à statuer sur le fond du recours (ni même à soulever d'office un éventuel non-lieu à statuer) et conclut logiquement « qu'il y a lieu d'en donner acte ».

Enfin, bien qu'elle ne fasse pas l'objet d'un considérant spécifique dans les motifs, la solution retenue quant à la charge des dépens dans le dispositif procède directement du constat opéré au premier considérant. En temps normal, la partie qui se désiste est regardée comme succombante et supporte les frais de l'instance qu'elle a engagée puis abandonnée. Toutefois, en l'espèce, le Tribunal Suprême met les dépens à la charge de l'État. Ce choix juridictionnel découle directement de la circonstance, expressément relevée au considérant 1, que le désistement n'est intervenu qu'à la suite de l'abrogation par le Ministre d'État, postérieurement à l'introduction de la requête, de la décision attaquée. En abrogeant l'acte en cours d'instance, l'État a implicitement mais nécessairement reconnu le bien-fondé de la démarche du requérant qui avait été contraint de saisir le juge pour obtenir satisfaction ; c'est donc l'État qui, au sens du droit du contentieux administratif, doit supporter la charge financière des dépens de la procédure.

C. Le dispositif

Au terme de son délibéré en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE :
Il est donné acte du désistement de Monsieur E. V.
Les dépens sont mis à la charge de l'État.
Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Bien que la décision rendue le 23 mai 2023 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême se présente formellement comme une décision donnant acte d'un désistement, son analyse approfondie révèle une portée considérable au regard de la jurisprudence administrative monégasque relative au contentieux de l'excès de pouvoir, à la police des étrangers et à l'obligation d'abroger les actes administratifs devenus illégaux ou inutiles à la suite d'un changement de circonstances. Cette décision constitue en effet l'épilogue d'une véritable « saga jurisprudentielle » interne au Tribunal Suprême, jalonnée par les décisions antérieures du 30 juin 2017 (n° 2017-01) et du 18 février 2019 (n° 2018-12), qui sont expressément citées et reproduites