Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100030
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100030 (Lire sur source officielle)
L'étude du contentieux administratif monégasque offre fréquemment l'occasion d'observer la rigueur avec laquelle le Tribunal Suprême encadre l'introduction et l'extinction de l'instance. À cet égard, la décision rendue en Assemblée plénière le 15 mars 2024 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, dans l'affaire opposant Monsieur e. m. A. à l'État de Monaco (référencée sous le numéro jp-100030), illustre la rencontre entre deux mécanismes classiques du droit administratif : la formation d'une décision implicite de rejet par le silence gardé par l'administration, d'une part, et l'extinction de l'instance contentieuse par l'effet du désistement du requérant, d'autre part.
Bien que la décision commentée soit d'une extrême concision formelle, inhérente aux décisions donnant acte d'un désistement, elle n'en demeure pas moins riche d'enseignements sur le plan de la procédure administrative contentieuse monégasque, telle qu'elle est régie par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. En l'espèce, le litige s'inscrivait dans une matière particulièrement sensible touchant aux droits fondamentaux de la personne : une demande d'asile adressée aux autorités monégasques. L'intérêt de cette décision réside dans la mise en lumière de l'articulation chronologique et juridique entre l'inertie administrative – érigée en décision attaquable par la fiction légale de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine précitée – et la liberté procédurale des parties de mettre un terme anticipé au procès administratif avant tout examen au fond.
Pour saisir pleinement les tenants et aboutissants de cette décision, il conviendra d'examiner dans un premier temps le contexte factuel et procédural ayant conduit à la saisine puis au dessaisissement de la haute juridiction (I), avant d'analyser la question de droit soumise au Tribunal Suprême ainsi que la solution retenue par ce dernier (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt pour les praticiens du droit public monégasque (III).
I. Le contexte factuel et procédural
L'affaire soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême trouve sa source dans une démarche administrative individuelle relative au droit d'asile, qui s'est heurtée au silence de l'exécutif monégasque (A), déclenchant ainsi un parcours procédural contentieux finalement interrompu par la volonté même de son initiateur (B).
A. Les faits à l'origine du litige
Les éléments factuels rapportés dans la décision du 15 mars 2024 se caractérisent par leur sobriété. Il ressort du premier considérant de l'arrêt que le requérant, Monsieur e. m. A., a présenté une demande d'asile le 18 novembre 2022. La décision ne comporte aucune précision quant à la nationalité du demandeur, son parcours migratoire, les motifs de persécution allégués au soutien de sa demande, ou encore la nature exacte de l'autorité administrative initialement destinataire de cette requête (non précisé dans la décision), bien que la présence du Ministre d'État en défense laisse naturellement apparaître la compétence de l'administration gouvernementale monégasque.
À la suite du dépôt de cette demande d'asile le 18 novembre 2022, l'autorité administrative compétente n'a formulé aucune réponse expresse. Ce silence prolongé de l'administration a perduré au-delà d'une période de quatre mois. Or, en droit administratif monégasque, l'inertie de la puissance publique n'est pas synonyme de vide juridique empêchant l'accès au juge. Au contraire, l'écoulement de ce laps de temps de quatre mois sans qu'aucune décision explicite ne soit notifiée à l'administré a produit un effet juridique déterminant : la naissance d'une décision implicite de refus.
C'est précisément cette absence de réponse dans le délai légal de quatre mois qui constitue le fait générateur du litige. En vertu de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême – dont le texte intégral de la décision rappelle opportunément la teneur en préambule –, le silence gardé par l'autorité compétente pendant plus de quatre mois sur une réclamation vaut décision de rejet. Dès lors, à l'expiration de cette période de quatre mois courant à compter de la présentation de la demande du 18 novembre 2022, Monsieur e. m. A. s'est trouvé confronté à un refus implicite d'asile, matérialisant le différend l'opposant à l'État de Monaco.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Face à ce refus né du silence de l'administration, Monsieur e. m. A. a décidé de porter le litige sur le terrain contentieux. Utilisant la voie de droit ouverte par l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, lequel dispose que « le recours contre cette décision implicite est ouvert à compter de l'expiration du délai de quatre mois susvisé et pendant les deux mois qui suivent cette expiration », le requérant a saisi le Tribunal Suprême.
La date exacte de l'enregistrement de la requête initiale en annulation au Greffe Général n'est pas mentionnée dans le texte de l'arrêt (non précisé dans la décision). Toutefois, la nature de l'action engagée est clairement identifiée : il s'agit d'un recours en annulation dirigé contre la décision implicite de refus de la demande d'asile présentée le 18 novembre 2022. La prétention initiale du requérant tendait donc à obtenir du juge de l'excès de pouvoir la censure de cet acte administratif négatif né du silence de l'autorité compétente. Les moyens de légalité externe ou interne soulevés à l'appui de cette requête initiale ne sont pas davantage exposés dans la décision (non précisé dans la décision).
Cependant, l'instruction de l'affaire a connu un tournant décisif avant même que le débat au fond ne soit tranché par la juridiction. En effet, par un mémoire enregistré au Greffe Général le 15 décembre 2023, Monsieur e. m. A. a modifié radicalement ses prétentions initiales en déclarant formellement se désister de son recours en annulation. Les motifs ayant conduit le requérant à abandonner son action contentieuse – qu'il s'agisse d'une régularisation administrative intervenue en cours d'instance, d'un départ du territoire, ou d'une réévaluation des chances de succès de sa requête – demeurent entièrement extérieurs au texte de la décision (non précisé dans la décision).
En réplique à cet acte de procédure majeur, l'autorité défenderesse, représentée par le Ministre d'État, a été appelée à faire connaître sa position. L'arrêt relève à cet égard que le Ministre d'État a déclaré « ne pas s'opposer à ce désistement ». La date et la forme du mémoire ou des observations par lesquels le Ministre d'État a exprimé cette absence d'opposition ne sont pas détaillées (non précisé dans la décision). Toujours est-il qu'en présence de cette convergence procédurale des parties quant à l'extinction de l'instance, l'affaire a été portée devant le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, afin qu'il soit statué sur le sort de ce recours le 15 mars 2024.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
Saisi initialement d'une contestation relative à un refus d'asile, le Tribunal Suprême a vu son office redéfini par l'évolution des écritures des parties. Il lui appartenait dès lors de répondre à une question strictement procédurale (A), en déployant un raisonnement syllogistique classique et épuré (B) aboutissant à un dispositif mettant un terme définitif au litige (C).
A. Le problème juridique posé
À la suite de l'enregistrement du mémoire du 15 décembre 2023, la question de droit soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême ne portait plus sur la légalité interne ou externe de la décision implicite de refus d'asile née du silence gardé par l'administration sur la demande du 18 novembre 2022. Le problème juridique s'est intégralement déplacé sur le terrain des incidents d'instance et des conditions d'extinction de l'action contentieuse.
La question de droit qui se posait à la haute juridiction pouvait dès lors se formuler de la manière suivante : quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'une déclaration de désistement formulée par le requérant dans le cadre d'un recours en annulation dirigé contre une décision implicite de rejet, lorsque l'autorité administrative défenderesse déclare ne pas s'y opposer ?
Plus précisément, le Tribunal Suprême devait vérifier si la manifestation de volonté du requérant de mettre fin à l'instance introduite sur le fondement de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 présentait les caractères requis par la jurisprudence administrative pour que le juge puisse valablement s'en dessaisir et en tirer les conséquences quant à la charge des frais du procès.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour répondre à cette problématique procédurale, le Tribunal Suprême adopte une motivation d'une grande sobriété, structurée autour de deux considérants qui synthétisent les étapes de la vérification juridictionnelle opérée par l'Assemblée plénière.
Dans son premier considérant, la juridiction procède au rappel de l'objet de l'instance et de l'acte procédural accompli par le demandeur. Le Tribunal Suprême constate tout d'abord l'existence du lien d'instance initial : Monsieur e. m. A. a formé un recours en annulation contre une décision administrative identifiable, à savoir la décision implicite de refus de sa demande d'asile du 18 novembre 2022. Le juge prend soin de rattacher la naissance de cet acte attaqué à son fondement textuel exact : l'absence de réponse dans le délai de quatre mois prévu à l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Immédiatement après ce rappel, au sein de la même phrase, le juge relève l'élément nouveau qui vient modifier l'état de la procédure : l'enregistrement au Greffe Général, le 15 décembre 2023, d'un mémoire par lequel le requérant « a déclaré se désister de ce recours ». Le Tribunal vérifie ainsi le caractère explicite et écrit de la volonté de se désister, matérialisée par un acte de procédure régulièrement déposé au greffe de la juridiction.
Dans son second considérant, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique de ce désistement et à la vérification de l'attitude de la partie adverse, deux éléments indispensables pour que le juge puisse prononcer l'extinction de l'instance :
- En premier lieu, la juridiction relève « que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Ce constat permet au Tribunal de s'assurer du caractère non conflictuel de l'abandon de l'instance. En prenant acte de l'acceptation (ou plus exactement de la non-opposition explicite) du représentant de l'État de Monaco, le juge constate que le défendeur ne formule aucune conclusion reconventionnelle ou exigence particulière qui ferait obstacle à la clôture immédiate du dossier.
- En deuxième lieu, le Tribunal Suprême énonce « que le désistement est pur et simple ». Cette qualification revêt une importance capitale en droit du contentieux administratif. En affirmant le caractère « pur et simple » du désistement, la haute juridiction constate que la renonciation de Monsieur e. m. A. à son recours n'est assortie d'aucune réserve, ni subordonnée à aucune condition suspensive ou résolutoire qui obligerait le juge à en apprécier la réalisation. La volonté de mettre un terme au litige est sans équivoque.
- En troisième et dernier lieu, tirant la conséquence logique et impérative de ces deux constats préalables (non-opposition du défendeur et caractère pur et simple de l'acte), le Tribunal conclut « qu'il y a lieu d'en donner acte ». Le juge ne dispose d'aucun pouvoir discrétionnaire pour maintenir artificiellement en vie un recours en annulation dès lors que le désistement est régulier, inconditionnel et accepté par l'administration. Son office se borne alors à constater officiellement cet abandon par une décision juridictionnelle qui éteint l'instance, et à appliquer la règle accessoire mais obligatoire relative à la condamnation aux dépens de la partie qui se désiste, ainsi qu'à ordonner les mesures d'exécution et de notification prévues par les textes (notamment l'article 37 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 mentionné au pied de la décision).
C. Le dispositif
Au terme de ce raisonnement formel, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce la décision suivante, dont le dispositif est ainsi rédigé :
« DÉCIDE : Il est donné acte du désistement de Monsieur e. m. A.. Les dépens sont à la charge de Monsieur e. m. A.. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
Ce dispositif, suivi de la formule exécutoire de certification conforme délivrée par le Greffier en Chef en exécution de l'article 37 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, scelle définitivement le sort de l'instance engagée par le requérant.
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
Bien qu'elle se solde par un donné acte de désistement excluant tout examen au fond de la problématique du droit d'asile, la décision du 15 mars 2024 mérite une analyse approfondie. Elle s'inscrit en effet dans une mécanique procédurale rigoureuse propre à la juridiction suprême monégasque (A) et comporte des enseignements pratiques essentiels quant au maniement des délais de recours et des incidents d'instance par les praticiens (B).
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
L'analyse de la décision commentée, à la lumière des seuls éléments textuels et juridiques qu'elle mobilise, permet de mettre en exergue deux piliers du droit processuel administratif appliqués par le Tribunal Suprême de Monaco : le régime de la décision implicite de rejet codifié à l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, et la théorie du désistement dans le contentieux de l'annulation.
1. Le mécanisme de la décision implicite de rejet (article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984)
Le préambule analytique ainsi que le premier considérant de la décision du 15 mars 2024 accordent une place centrale à l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Le texte de la décision cite littéralement cette disposition fondamentale : « Le silence gardé par l'autorité compétente pendant plus de quatre mois sur une réclamation vaut décision de rejet. Le recours contre cette décision implicite est ouvert à compter de l'expiration du délai de quatre mois susvisé et pendant les deux mois qui suivent cette expiration ».
Ce mécanisme procédural répond à une exigence cardinale de l'État de droit : la garantie d'un recours juridictionnel effectif face à l'inertie de l'administration. En droit administratif, le privilège du préalable implique que le juge ne peut être saisi que d'une décision administrative préexistante (la règle de la décision préalable). Si l'administration pouvait, par son simple mutisme, s'abstenir de prendre une décision sur une demande (telle qu'en l'espèce la demande d'asile présentée le 18 novembre 2022), elle disposerait du pouvoir exorbitant de paralyser l'accès du justiciable au prétoire du Tribunal Suprême.
L'article 14 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 neutralise ce risque de déni de justice en instituant une fiction juridique : au bout de quatre mois de silence, l'inertie administrative est légalement transmuée en un acte administratif décisoire négatif. Cet acte implicite présente exactement la même nature juridique qu'une décision expresse de refus ; il fait grief à l'administré et devient dès lors susceptible d'être déféré à la censure du Tribunal Suprême par la voie du recours en annulation.
La décision du 15 mars 2024 confirme l'application pleine et entière de cette disposition générale aux demandes d'asile. Le Tribunal Suprême qualifie sans la moindre ambiguïté le silence gardé pendant quatre mois sur la demande d'asile du 18 novembre 2022 de « décision implicite de refus de la demande d'asile ». Il en résulte que, dans l'ordre juridique monégasque tel qu'éclairé par cette décision, une demande d'asile adressée à l'autorité compétente s'analyse procéduralement comme une « réclamation » (ou demande) au sens de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984, soumise au délai de droit commun de quatre mois pour faire naître une décision implicite de rejet, ouvrant ensuite la fenêtre de tir contentieuse de deux mois.
2. L'office du juge de l'excès de pouvoir face au désistement
Le second volet juridique mis en lumière par l'arrêt concerne le régime du désistement devant le Tribunal Suprême, siégeant ici dans sa formation la plus solennelle, l'Assemblée plénière. Le recours en annulation (ou recours pour excès de pouvoir) est classiquement défini comme un procès fait à un acte, de nature objective, visant à assurer le respect de la légalité par l'administration. On pourrait théoriquement s'interroger sur le point de savoir si le caractère d'ordre public du respect de la légalité permet à un requérant de disposer librement de son action une fois le juge saisi.
La décision du 15 mars 2024 illustre la solution constante retenue en contentieux administratif : bien que le recours soit objectif quant à son objet, l'instance demeure la chose des parties quant à son maintien. Le principe dispositif gouverne l'introduction comme l'extinction de l'instance. Dès lors que Monsieur e. m. A. a déposé au Greffe Général, le 15 décembre 2023, un mémoire déclarant se désister de son recours, le Tribunal Suprême est lié par cette manifestation de volonté, sous réserve d'un contrôle formel que la motivation de l'arrêt laisse parfaitement transparaître.
Ce contrôle juridictionnel s'exerce sur deux points explicitement visés au second considérant :
- D'une part, la vérification de la position du défendeur (« Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement »). La mention systématique de cette non-opposition dans les motifs de la décision démontre que le contradictoire a été respecté jusqu'au terme de la procédure. Le mémoire de désistement du 15 décembre 2023 a été communiqué au Ministre d'État, qui a pu formuler ses observations. En constatant l'accord des volontés sur l'extinction du processus juridictionnel, le Tribunal sécurise sa décision de donné acte contre toute contestation ultérieure.
- D'autre part, le contrôle intrinsèque de la portée du désistement (« que le désistement est pur et simple »). C'est au juge qu'il appartient de qualifier souverainement les écritures du requérant. Si le désistement avait été conditionnel (par exemple, subordonné à l'octroi d'un titre de séjour alternatif ou à une promesse de réexamen non formalisée), le Tribunal Suprême n'aurait pu en donner acte immédiatement de la sorte. En qualifiant le désistement de « pur et simple », l'Assemblée plénière valide la régularité et l'inconditionnalité de la renonciation, ce qui entraîne mécaniquement l'extinction de l'instance (« qu'il y a lieu d'en donner acte »).
B. Les implications pratiques pour les praticiens
Bien que brève, la décision rendue le 15 mars 2024 par le Tribunal Suprême comporte plusieurs rappels méthodologiques et stratégiques de premier ordre pour les avocats et conseils pratiquant le contentieux administratif à Monaco.