Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2025, n° 30883

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2025, n° 30883 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 9 avril 2025 s'inscrit dans le cadre de la police administrative des activités économiques exercées par des personnes de nationalité étrangère sur le territoire monégasque, régie par les dispositions de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques.

À l'origine du litige se trouve la société à responsabilité limitée dénommée « SARL K » (en abrégé « K »). Ses deux associés, identifiés dans la décision comme « d.C » (agissant en qualité de gérant associé) et « f.D » (agissant en qualité d'associée), ont initialement obtenu du Ministre d'État l'autorisation d'exercer une activité économique au sein de la Principauté, conformément à l'objet social originel inscrit dans les statuts de leur société. Il convient de relever une légère divergence factuelle dans le texte même de la décision quant à la date exacte de cette autorisation initiale : si l'exposé des moyens de la société requérante mentionne une décision en date du 22 janvier 2022, les motifs propres du Tribunal Suprême visent quant à eux avec précision un arrêté ministériel du 12 janvier 2022.

Désireuse de faire évoluer son activité économique pour répondre aux exigences techniques de ses prestations — consistant notamment en l'installation de boîtiers dénommés « Acquaprocess », laquelle impliquait selon elle la modification et la restructuration des installations existantes par le remplacement de matériel adapté à ces technologies innovantes et écologiques —, la SARL K a réuni une assemblée générale extraordinaire de ses associés le 25 avril 2023 afin de procéder à une modification de ses statuts et, plus particulièrement, de son objet social. En application de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, qui soumet toute modification des activités exercées à l'obtention d'une nouvelle autorisation administrative, une demande en ce sens a été déposée auprès des services compétents de l'État.

L'instruction de cette demande a d'abord donné lieu à des réserves de la part de l'Administration. Par une lettre en date du 5 juin 2023, la Direction du Développement Économique a informé la société requérante que sa demande de modification risquait de faire l'objet d'une décision de rejet et l'a invitée à préciser si elle entendait néanmoins la maintenir. Par un courrier en réponse daté du 20 juin 2023, la SARL K a expressément confirmé le maintien de sa demande.

Contre toute attente au regard de l'avertissement préalable de la Direction du Développement Économique, le Ministre d'État a, par un arrêté en date du 30 juin 2023, fait droit à la demande et autorisé les deux associés de la SARL K à exercer la nouvelle activité résultant de la modification statutaire du 25 avril 2023.

Toutefois, cette situation juridique favorable fut de courte durée. À peine plus d'un mois plus tard, par un nouvel arrêté en date du 4 août 2023, le Ministre d'État est revenu sur sa position en opposant un refus à la demande d'autorisation d'exercer cette nouvelle activité. Pour justifier cette décision négative, l'autorité administrative s'est fondée sur des motifs d'intérêt général liés à l'ordre public économique de la Principauté, estimant que la modification statutaire permettait à la société de créer une activité de plomberie, secteur d'activité jugé d'ores et déjà suffisamment représenté sur le territoire monégasque dès lors que vingt-trois entités étaient déjà autorisées à l'exercer. Ce faisant, l'arrêté du 4 août 2023 ne faisait aucune mention expresse de l'arrêté d'autorisation pourtant délivré le 30 juin 2023, se présentant formellement comme un refus opposé à la demande initiale du 25 avril 2023.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à ce revirement de l'Administration, la SARL K a formé un recours gracieux à l'encontre de l'arrêté du 4 août 2023 (à une date non précisée dans la décision). Le silence gardé par le Ministre d'État sur ce recours a fait naître une décision implicite de rejet.

C'est dans ces conditions que la SARL K a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 21 mars 2024 sous le numéro TS 2024-10. Le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 3 avril 2024, désigné Monsieur Régis Fraisse, Membre suppléant, en qualité de rapporteur. L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 15 mai 2024, d'une réplique de la société requérante enregistrée le 13 juin 2024, et enfin d'une duplique du Ministre d'État enregistrée le 8 juillet 2024. L'instruction a été clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef le 17 juillet 2024, et l'affaire a été renvoyée, par ordonnance présidentielle du 7 février 2025, à l'audience de l'Assemblée plénière du 24 mars 2025.

Aux termes de ses écritures, la SARL K formulait deux séries de conclusions : d'une part, des conclusions à fin d'annulation pour excès de pouvoir dirigées tant contre la décision du Ministre d'État du 4 août 2023 (qu'elle qualifiait de retrait de la décision d'autorisation du 30 juin 2023) que contre la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; d'autre part, des conclusions indemnitaires tendant à la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme symbolique de 1 euro à titre de dommages et intérêts en réparation du préjudice moral subi, outre la condamnation aux entiers dépens.

Pour soutenir ses conclusions en annulation, la société requérante articulait cinq moyens principaux dans sa requête initiale, complétés et affinés dans son mémoire en réplique :

1. Un moyen de légalité externe tiré de l'insuffisance de motivation en droit et en fait : la requérante reprochait à la décision du 4 août 2023 de passer totalement sous silence la décision expresse d'autorisation rendue le 30 juin 2023. En réplique, elle insistait sur le fait que l'acte retiré étant une décision expresse et non implicite, sa mention dans l'acte de retrait était impérative.
2. Un moyen de légalité interne tiré de l'erreur de droit dans la conduite de l'instruction et dans l'exercice du pouvoir de retrait : la société soutenait que l'Administration avait commis une erreur de droit en instruisant la demande comme s'il s'agissait d'une demande initiale d'autorisation de modification d'objet social, alors qu'elle prononçait en réalité le retrait d'une autorisation déjà accordée. Dans sa réplique, la SARL K a développé ce moyen sur le terrain des conditions de fond du retrait des actes administratifs : elle faisait valoir qu'une décision créatrice de droits ne peut être retirée de manière discrétionnaire par l'Administration, mais uniquement si elle est entachée d'illégalité. Or, selon elle, l'autorisation du 30 juin 2023 était parfaitement légale, et le Ministre d'État n'avait d'ailleurs jamais démontré ni même évoqué son illégalité.
3. Un moyen de légalité externe tiré du vice de procédure et de la violation du principe de sécurité juridique : la requérante invoquait la méconnaissance de la procédure spécifique de révocation ou de suspension prévue par les articles 9 et 10 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, laquelle exige que le bénéficiaire de l'autorisation soit préalablement entendu en ses explications et qu'une commission soit réunie. Elle soutenait en réplique que l'acte du 4 août 2023 emportait expressément révocation de l'autorisation du 30 juin 2023 et que l'absence de garantie procédurale contrevenait au principe de sécurité juridique inhérent à tout État de droit.
4. Un moyen de légalité interne tiré de l'erreur de fait : selon la société, l'arrêté du 4 août 2023 reposait sur une erreur matérielle en ce qu'il se référait uniquement à la demande de modification et la refusait pour sur-représentation de l'activité de plomberie, ignorant le fait accompli de la délivrance de l'autorisation le 30 juin 2023.
5. Un moyen de légalité interne tiré du caractère disproportionné du refus et de l'erreur manifeste d'appréciation : la requérante soutenait que la modification statutaire n'avait nullement pour objet de créer une nouvelle activité de plomberie concurrençant les entreprises monégasques existantes, mais uniquement de lever toute ambiguïté juridique en lui permettant de réaliser des prestations d'installations sanitaires strictement nécessaires au développement de son activité d'installation des boîtiers écologiques « Acquaprocess ». En interprétant de manière erronée la portée de sa demande, l'Administration aurait commis une erreur manifeste d'appréciation et pris une mesure disproportionnée.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de la requête et à la condamnation de la demanderesse aux entiers dépens, en opposant une argumentation structurée autour de cinq axes répondant point par point aux griefs de la société :

1. Sur la motivation : le Ministre d'État soutenait que l'arrêté du 4 août 2023 était suffisamment motivé puisqu'il visait l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, rappelait le pouvoir d'appréciation de l'Administration au regard de motifs d'intérêt général, et précisait en fait que l'activité de plomberie était suffisamment représentée à Monaco avec vingt-trois entités déjà autorisées. Selon lui, l'absence de mention de la décision du 30 juin 2023 était inopérante, une décision administrative pouvant légalement retirer de manière implicite une autorisation antérieure.
2. Sur le mécanisme et les conditions du retrait : dans sa contre-requête, le Ministre d'État affirmait initialement que l'Administration avait la faculté de procéder au retrait d'une décision au moyen de l'adoption d'une nouvelle décision contraire avant l'expiration du délai de recours contentieux, sans commettre d'erreur de droit en réinstruisant la demande. Face à la réplique de la requérante rappelant l'exigence d'illégalité de l'acte retiré, le Ministre d'État a infléchi et précisé sa position dans sa duplique : il a admis qu'une décision créatrice de droits ne peut être retirée dans le délai de recours contentieux que si elle est entachée d'illégalité, en soutenant que lorsque ces deux conditions cumulatives sont réunies, le retrait ne porte pas atteinte à une situation légalement acquise.
3. Sur la procédure et la sécurité juridique : l'État faisait valoir que les articles 9 et 10 de la loi n° 1.144 étaient inapplicables en l'espèce, ces textes régissant uniquement l'abrogation pour l'avenir d'une autorisation en raison d'un changement des circonstances de fait ou de droit, et non le retrait rétroactif d'une autorisation intervenant dans le délai du recours contentieux, avant que l'acte ne soit devenu définitif.
4. Sur l'erreur de fait : le Ministre d'État expliquait que le retrait opéré le 4 août 2023 intervenait « par voie de conséquence », l'Administration s'étant simplement prononcée à nouveau sur la demande initiale du 25 avril 2023.
5. Sur l'appréciation au fond (et l'illégalité alléguée de l'acte du 30 juin 2023) : le Ministre d'État soutenait qu'aucune erreur manifeste d'appréciation n'entachait le refus du 4 août 2023 — et, par symétrie dans sa duplique, que l'autorisation du 30 juin 2023 était quant à elle illégale — dès lors que la modification statutaire excédait la simple pose de boîtiers « Acquaprocess » et autorisait l'exercice d'une véritable activité de plomberie. Or, la délivrance d'une nouvelle autorisation dans un secteur comptant déjà vingt-trois opérateurs était, selon lui, de nature à nuire à l'ordre public économique propre à la Principauté, la société requérante n'établissant pas l'absence d'atteinte à cet ordre public.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà de la multiplicité des moyens de légalité externe et interne soulevés par la société requérante, le litige soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême une question de droit administratif général d'une grande classicité théorique mais d'une importance pratique capitale en droit économique monégasque : dans quelles conditions de fond l'autorité administrative peut-elle légalement procéder au retrait, explicite ou implicite, d'une autorisation d'exercice d'une activité économique antérieurement délivrée sur le fondement de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, et quelle est l'étendue du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur l'illégalité prétendue de l'acte initial créateur de droits que l'Administration invoque pour justifier son retrait ?

Plus précisément, la juridiction suprême devait résoudre une équation juridique à trois inconnues successives :

1. En premier lieu, comment qualifier juridiquement un arrêté ministériel qui refuse une demande de modification d'activité statutaire alors qu'un arrêté antérieur, pris un mois plus tôt sur la même demande, avait déjà accordé ladite autorisation sans être mentionné dans le second acte ?
2. En deuxième lieu, dès lors que cet acte s'analyse en un retrait d'un acte individuel créateur de droits intervenu dans le délai du recours contentieux, l'Administration peut-elle se prévaloir d'une simple réappréciation de l'opportunité économique (la protection de l'ordre public économique contre une concurrence jugée excessive dans le secteur de la plomberie) pour caractériser l'illégalité de sa première décision et légitimer ainsi son retrait ?
3. En troisième lieu, l'annulation éventuelle de cette décision de retrait ouvre-t-elle droit, par elle-même, à la réparation d'un préjudice moral au profit de la personne morale requérante sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa rigueur syllogistique, sa concision et l'application du principe d'économie des moyens. La motivation s'articule en cinq étapes logiques sur le volet de l'annulation, suivies d'une sixième étape consacrée au volet indemnitaire.

1. Le rappel du cadre légal de la police des activités économiques

Le Tribunal Suprême ouvre sa motivation par la citation des textes applicables, à savoir les articles 1er et 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques. Il rappelle ainsi que si les activités artisanales, commerciales, industrielles et professionnelles s'exercent dans les conditions prévues par la loi, leur exercice par des personnes physiques de nationalité étrangère (en l'occurrence les associés de la SARL) est subordonné à l'obtention d'une autorisation administrative délivrée par décision du Ministre d'État. Le Tribunal souligne les caractères fondamentaux de cette autorisation : elle détermine limitativement les activités, les locaux et les conditions d'exercice ; elle est personnelle et incessible ; enfin, toute modification des activités exercées doit impérativement faire l'objet d'une nouvelle autorisation délivrée dans les mêmes formes et conditions.

2. La qualification juridique de la décision attaquée par une approche réaliste

Procédant à l'analyse de la séquence factuelle et administrative (arrêté initial du 12 janvier 2022, modification statutaire en assemblée générale extraordinaire du 25 avril 2023, arrêté d'autorisation du 30 juin 2023, puis arrêté de refus du 4 août 2023), le Tribunal Suprême restitue à l'acte attaqué sa véritable nature juridique. Bien que l'arrêté du 4 août 2023 ait été rédigé sous la forme d'un simple refus opposé à la demande de modification et ait omis de viser l'arrêté du 30 juin 2023, la Haute Juridiction juge « que l'arrêté du 4 août 2023 doit donc être regardé comme ayant retiré l'autorisation accordée le 30 juin 2023 ». Par cette formule classique du contentieux administratif (« doit être regardé comme »), le juge dépasse l'habillage formel de l'acte pour s'attacher à ses effets juridiques réels : en refusant ce qui avait été préalablement accordé, l'Administration a nécessairement procédé au retrait de sa décision initiale.

3. La formulation de la règle de principe régissant le retrait des actes créateurs de droits

Une fois la qualification de retrait établie, et étant constant que l'autorisation d'exercer une activité économique constitue une décision individuelle créatrice de droits au profit de ses bénéficiaires, le Tribunal Suprême énonce dans un considérant de principe d'une grande netteté la règle applicable : « Considérant que, sous réserve des dispositions législatives ou réglementaires contraires et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droits que si elle est illégale et dans le délai de recours contentieux ». Le Tribunal pose ainsi deux conditions cumulatives strictes (en dehors des exceptions légales ou de la demande du bénéficiaire) : une condition temporelle (le respect du délai de recours contentieux) et une condition substantielle (l'illégalité de l'acte initial). En l'espèce, la condition temporelle ne faisait pas débat, moins de deux mois s'étant écoulés entre le 30 juin et le 4 août 2023. Toute la légalité du retrait reposait donc sur la vérification de la condition substantielle : l'autorisation du 30 juin 2023 était-elle entachée d'illégalité ?

4. Le contrôle de la légalité de l'acte initial retiré et la censure du retrait

Pour défendre la légalité de son retrait, le Ministre d'État était contraint d'invoquer la propre turpitude juridique de ses services en soutenant que sa décision du 30 juin 2023 était illégale. L'illégalité alléguée tenait au fait que l'autorisation permettait aux associés de créer une activité de plomberie, secteur comptant déjà vingt-trois entités autorisées, ce qui revenait à créer une concurrence préjudiciable aux entreprises monégasques existantes et à l'ordre public économique.

Or, en matière de délivrance ou de refus d'autorisation d'exercice d'une activité économique au titre de la loi n° 1.144, le Ministre d'État dispose d'un large pouvoir d'appréciation de l'intérêt général économique, sur lequel le Tribunal Suprême exerce classiquement un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation (outre l'exactitude matérielle des faits et l'erreur de droit). Dès lors, pour que la décision d'autorisation du 30 juin 2023 fût jugée illégale en raison de son contenu économique, il fallait démontrer qu'en accordant cette autorisation, le Ministre d'État avait commis une erreur manifeste d'appréciation.

Le Tribunal Suprême opère ici un constat décisif : « *Considérant toutefois qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'autorisation délivrée le 30 juin 2023 aux associés de la société