GERECHTSHOF ARNHEM - LEEUWARDEN
locatie Leeuwarden
nummer BK-ARN 24/1259
uitspraakdatum: 20 oktober 2026
Uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer
op het hoger beroep van
de inspecteur van de Belastingdienst/Grote ondernemingen/Landelijk Milieubelastingenteam/kantoor Arnhem (hierna: de Inspecteur)
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 16 mei 2024, nummer LEE 23/2611, in het geding tussen de Inspecteur en
[belanghebbende] B.V. te [vestigingsplaats] (hierna: belanghebbende).
1Ontstaan en loop van het geding
1.1
Belanghebbende heeft over het tijdvak september 2021 op aangifte een bedrag van € 527.946 aan afvalstoffenbelasting voldaan.
1.2
Op het bezwaarschrift van belanghebbende heeft de Inspecteur bij uitspraak het bezwaar van belanghebbende tegen de hiervoor – onder 1.1 – bedoelde voldoening op aangifte ongegrond verklaard.
1.3
Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep bij uitspraak van 16 mei 2024 gegrond verklaard, de uitspraak op bezwaar vernietigd, de Inspecteur gelast een teruggave te verlenen van € 280.615, bepaald dat de Inspecteur het griffierecht van € 365 aan belanghebbende moet vergoeden en de Inspecteur veroordeeld tot betaling van € 2.060 aan proceskosten aan belanghebbende.
1.4
De Inspecteur heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
1.5
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 september 2026 te Leeuwarden. Daarbij zijn verschenen en gehoord mr. H. Spaermon, als de gemachtigde van belanghebbende, bijgestaan door [naam1] en [naam2] , alsmede [naam3] namens de Inspecteur, bijgestaan door [naam4] , [naam5] en [naam6] .
1.6
Partijen hebben een pleitnota voorgedragen en overgelegd.
1.7
Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat bij deze uitspraak is gevoegd.
2De vaststaande feiten
2.1
Belanghebbende is houder van een inrichting als bedoeld in artikel 22, eerste lid, onder f, onder 20, van de Wet belastingen op milieugrondslag (hierna: Wbm, tekst 2021), te weten een inrichting als bedoeld in de Wet milieubeheer waarin blijkens een vergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht huishoudelijke afvalstoffen, gemengde bedrijfsafvalstoffen of gemengd sorteerresidu mogen, onderscheidenlijk mag, worden verbrand.
2.2
Over het tijdvak september 2021 heeft belanghebbende aangifte gedaan voor de afvalstoffenbelasting waarbij de aangegeven belasting als volgt is berekend:
20.353 ton afval × tarief € 33,15
€ 674.701
Vermindering (niet CO2)
€ 146.755
-/-
Aangegeven belasting
€ 527.946
2.3
In september 2021 was de CO2-uitstoot via de schoorsteen, vastgesteld volgens de NEa-systematiek (de voorgeschreven wijze van gewichtsvaststelling van CO2 voor de CO2-heffing industrie), 18.948 ton. Van deze totale CO2-uitstoot via de schoorsteen was 5.168 ton koolstof en 3.297 ton zuurstof (in totaal 8.465 ton) afkomstig uit het ter verbranding aangeboden afval. Het verschil in gewicht tussen de totale CO2-uitstoot via de schoorsteen (18.948 ton) en de koolstof en zuurstof die besloten lagen in het verbrande afval (8.465 ton) wordt veroorzaakt door zuurstof die bij de verbranding uit de lucht wordt aangezogen.
2.4
Belanghebbende heeft bij brief van 22 mei 2025 verzocht een aantal stukken die zijn verkregen op grond van de Wet open overheid (Woo) aan het procesdossier toe te voegen, de Inspecteur dan wel de Minister van Financiën de door de Inspecteur aan belanghebbende verstrekte gelakte stukken integraal leesbaar ter beschikking te laten stellen en de Inspecteur alle relevante stukken ‘inzake de aanloop naar en de wetswijziging van artikel 27, eerste lid, van de Wbm zoals doorgevoerd op grond van de Overige Fiscale Maatregelen 2025 (Staatsblad 2024, 435 ARTIKEL VII) in deze procedure in te brengen, voor zover ze niet reeds op grond van het Woo ter beschikking zijn gesteld’.
2.5
De Inspecteur heeft daarop bij brief van 28 augustus 2025 nadere stukken ingebracht, voor zover deze stukken licht kunnen werpen over de vraag of de bedoelde wetswijziging is ingegeven door verduidelijking of reparatie. Hij heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat stukken waar hij niet over heeft beschikt en stukken die enkel gaan over de inhoud van de wijziging of de uitvoeringstoets geen op de zaak betrekking hebbende stukken zijn.
2.6
De Inspecteur heeft eveneens bij brief van 28 augustus 2025 met een beroep op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten aanzien van een aantal van passages uit document nummer 0003, (met codes A en B), verzocht om beperkte kennisneming.
2.7
Belanghebbende heeft bij brief van 13 oktober 2025 aangegeven geen bezwaar te hebben tegen het beroep op beperkte kennisneming van de passages met code A en B in document 0003 in de brief van 28 augustus 2025. In haar brief van 3 december 2025 heeft belanghebbende laten weten dat zij er geen bezwaar tegen heeft dat het Hof kennisneemt van de ongeschoonde versie van document 0003.
3Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen
3.1
In geschil is of belanghebbende te veel afvalstoffenbelasting op haar aangifte over het tijdvak september 2021 heeft voldaan, omdat zij recht heeft op een vermindering van afvalstoffenbelasting te verlenen voor het uit het afval afkomstige gedeelte van de CO2 die de inrichting van belanghebbende heeft verlaten als bedoeld in artikel 27, eerste lid, van de Wbm (wettekst 2021).
3.2
De Inspecteur beantwoordt deze vraag ontkennend en concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank.
3.3
Belanghebbende beantwoordt de hiervoor – onder 3.1 – vermelde vraag bevestigend en concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
3.4
Partijen hebben de afspraak gemaakt dat voor de situatie dat belanghebbende recht heeft op de bedoelde vermindering, voor de berekening daarvan de NEa-systematiek gevolgd kan worden, hetgeen leidt tot een vermindering van € 280.615 voor het tijdvak september 2021.
3.5
Beide partijen hebben voor hun standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van hen afkomstige stukken. Daaraan hebben zij ter zitting toegevoegd hetgeen is vermeld in het bij deze uitspraak gevoegde proces-verbaal van de zitting.
4Beoordeling van het geschil
4.1
Artikel 23, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Wbm (tekst 2021) bepaalt, voor zover hier van belang, dat onder de naam afvalstoffenbelasting een belasting wordt geheven ter zake van de afgifte ter verwijdering van afvalstoffen aan een inrichting. Op grond van artikel 23, tweede lid, van de Wbm, geldt als wettelijke fictie dat “de aan de inrichting afgegeven afvalstoffen worden geacht alle ter verwijdering te zijn afgegeven”. Onder verwijdering wordt op grond van artikel 22, eerste lid, onderdeel c, van de Wbm (tekst 2021) verstaan: 'storten of verbranden van afvalstoffen'.
4.2
Op grond van het bepaalde in artikel 27, eerste lid, van de Wbm (tekst 2021) wordt op de ingevolge artikel 23, eerste lid, onderdeel a, van de Wbm verschuldigde belasting in mindering gebracht de belasting ter zake van stoffen, preparaten of voorwerpen die de inrichting, al dan niet na nuttige toepassing, hebben verlaten, met dien verstande dat de vermindering niet wordt toegepast ter zake van percolaat of stortgas.
4.3
Partijen houdt verdeeld of belanghebbende recht heeft op een belastingvermindering voor de hoeveelheid uit het afval afkomstige koolstof en zuurstof die na verbranding de inrichting als onderdeel en in de vorm van CO2 via de schoorsteen hebben verlaten. Belanghebbende stelt primair dat is voldaan aan de voorwaarden van artikel 27, eerste lid, van de Wbm en subsidiair dat is voldaan aan de voorwaarden van artikel 27, eerste lid, van de Wbm, gelezen in combinatie met artikel 11, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit belastingen op milieugrondslag (hierna: het Uitvoeringsbesluit). De Inspecteur bestrijdt dat.
4.4
De Rechtbank heeft in haar - in hoger beroep bestreden - uitspraak geoordeeld dat de uitzondering van artikel 27, eerste lid, van de Wbm op de vermindering van de afvalstoffenbelasting voor stoffen die de inrichting, al dan niet na nuttige toepassing, hebben verlaten, in het onderhavige geval niet aan de orde is, nu uit de vaststaande feiten volgt dat de uit het afval afkomstige koolstof en zuurstof, die na verbranding de inrichting van belanghebbende als onderdeel en in de vorm van CO2 via de schoorsteen hebben verlaten, geen percolaat of stortgas is. Belanghebbende heeft, aldus de Rechtbank, naar de tekst van de wet recht op de bedoelde vermindering.
4.5
De Inspecteur is in eerste aanleg en in hoger beroep evenwel van mening dat artikel 27, eerste lid, van de Wbm teleologisch moet worden uitgelegd en dat doel en strekking van de afvalstoffenbelasting meebrengen dat belanghebbende in het onderhavige geval geen recht heeft op de bedoelde vermindering.
4.6
In de memorie van toelichting (hierna: MvT) bij de invoering van de afvalstoffenbelasting in de Wet op de verbruiksbelastingen op milieugrondslag (Kamerstukken II 1992/93, 22 849, nr. 3) staat op bladzijde 12:
“Dit voorstel betrekt (…) alleen de eindverwerking die plaatsvindt in inrichtingen waar afvalstoffen worden verwerkt die van anderen afkomstig zijn, in de heffing.”
en op bladzijde 27:
“In het vorenstaande is uitgegaan van de veronderstelling dat de aan een inrichting afgegeven afvalstoffen ook alle bestemd zijn voor verwerking in de zin van artikel 12, onderdeel b: het verbranden van afvalstoffen dan wel het op of in de bodem brengen van afvalstoffen om deze daar te laten. Deze vormen van verwerking worden ook wel eindverwerking genoemd.”
4.7
De MvT bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de herinvoering van de afvalstoffenbelasting met ingang van 1 januari 2014 (Kamerstukken II 2014/15, 34 002, nr. 3) vermeldt op bladzijde 16 en 17 het volgende:
“Voor afvalstoffen die de inrichtingen weer verlaten, bijvoorbeeld plastic, metaal en bodemas, wordt een belastingvermindering toegepast. Per saldo wordt geheven over de hoeveelheid die feitelijk wordt verbrand respectievelijk gestort. Dit wordt wel de in-uit methode genoemd.”
4.8
In de Nota naar aanleiding van het verslag bij het Belastingplan 2000 is nader ingegaan op de achtergrond van de in/uitmethode:
“Om een mogelijk nadeel bij de combinatiebedrijven (inrichtingen waarbinnen afval wordt gestort en afval wordt hergebruikt) tegen te gaan, is voorzien in de zogenoemde 'in/uitmethode' waarbij aan de inrichting op verzoek, teruggaaf van belasting wordt verleend voor de (bewerkte) afvalstoffen die de inrichting weer verlaten. Voor bewerkingen die gepaard gaan met gewichtsverlies (verdamping, afbraak) wordt voorzien in een compensatie hiervan. (Kamerstukken II 1999/2000, 26 820, nr. 12, blz. 30).
4.9
In de MvT bij de wetswijziging van 2008 (Kamerstukken II 2006/07, 30887, nr. 3, blz. 11) is opgenomen:
“Uit de administratie zal voldoende duidelijk moeten blijken hoeveel afvalstoffenbelasting destijds is betaald voor de aangeboden partij afval waaruit de stoffen die de stortplaats weer verlaten, afkomstig zijn. De voorwaarden maken een vergunning, die in het verleden een vereiste voor teruggaaf was, overbodig. Op praktische gronden kan geen vermindering worden toegepast met betrekking tot percolaat en stortgas, omdat het niet mogelijk is bij percolaat en stortgas een corresponderende partij afval aan te wijzen waarover afvalstoffenbelasting is voldaan.”.
4.10
In de MvT bij het Belastingplan 2015 (Kamerstukken II 2014/15, 34 002, nr. 3, blz. 15, 16 en 17) is opgemerkt:
“In de Begrotingsafspraken 2014 is afgesproken dat de afvalstoffenbelasting weer zou worden ingevoerd, met een beoogde structurele opbrengst van € 100 miljoen. Dit is bij het Belastingplan 2014 vooralsnog per 1 april 2014 gerealiseerd in de vorm van een belasting op alleen stortafval. Deze vormgeving levert in 2014 weliswaar de voor dat jaar beoogde opbrengst van € 25 miljoen op, maar niet de structureel beoogde opbrengst van € 100 miljoen vanaf 2015. Tijdens de parlementaire behandeling van het Belastingplan 2014 is toegezegd om samen met de betrokken partijen te onderzoeken hoe de afvalstoffenbelasting zodanig kan worden vormgegeven dat deze vanaf 2015 tot een opbrengst leidt van € 100 miljoen structureel en waar mogelijk een vergroenend effect heeft. (…)
Grondslag
Op basis van de studie van het PBL stelt het kabinet voor het afval te belasten dat vanuit Nederland door bedrijven, gemeenten of particulieren wordt aangeboden om te storten of te verbranden. Op deze wijze worden de lasten van een afvalstoffenbelasting evenwichtig verdeeld over burgers en bedrijven en is sprake van een brede grondslag, waardoor het tarief relatief laag kan worden vastgesteld. Ook draagt het bij aan de doelstellingen van het programma Van Afval Naar Grondstof (VANG), omdat recycling wordt bevoordeeld ten opzichte van verbranden en storten. Dit past tevens in de Groene Groei ambitie van het kabinet.
Systematiek
De systematiek van de afvalstoffenbelasting is als volgt. Het afval van huishoudens en bedrijven komt – al dan niet via de inzamelaars – terecht bij sorteerders en recyclebedrijven, die een deel van het afval bestemmen voor recycling en het overige aanbieden aan verbrandings- en stortinrichtingen. In enkele verbrandingsinrichtingen worden ook na binnenkomst nog herbruikbare stoffen uit het aangeboden afval afgescheiden, alvorens het overgebleven afval wordt verbrand. Bij zowel de verbrandingsinrichtingen als de stortinrichtingen wordt de belasting geheven over de hoeveelheid die aan de inrichting wordt aangeboden. Als de belastingplichtige aantoont dat sprake is van afvalstoffen die afkomstig zijn uit het buitenland, wordt dat afval uitgezonderd van de heffing. Voorwaarde is dat het afval vanuit het buitenland aan de Nederlandse verbrandingsinrichting (of stortplaats) wordt aangeboden zonder dat een bewerking heeft plaatsgevonden, zoals sorteren, waarbij vermenging met afval van Nederlandse herkomst zou kunnen optreden. In het geval dat sprake kan zijn geweest van menging wordt het afval, om de regeling uitvoerbaar en controleerbaar te houden, belast als ware het Nederlands afval. Voor afvalstoffen die de inrichtingen weer verlaten, bijvoorbeeld plastic, metaal en bodemas, wordt een belastingvermindering toegepast. Per saldo wordt geheven over de hoeveelheid die feitelijk wordt verbrand respectievelijk gestort. Dit wordt wel de in-uit methode genoemd. (…)”.
4.11
In de Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2014/15, 34 002, nr. 10, blz. 29, 30 en 31) bij het Belastingplan 2015 is opgemerkt:
“De leden van de fractie van de PvdA vragen hoe de belasting wordt geheven als opslag en verbranding zich op verschillende terreinen bevinden en wijzen in dit verband op het gevaar van een ongelijk speelveld. Bij de verwerking van afvalstoffen van burgers en bedrijven doen zich in de praktijk vele varianten voor in de bedrijfsprocessen. Daarbij worden al dan niet afvalstoffen gescheiden ingezameld, vindt al dan niet nascheiding plaats bij aparte recyclingbedrijven of binnen de poort van de inrichting zelf, en wordt al dan niet gebruikgemaakt van een terrein waar voor korte tijd afval mag worden opgeslagen in afwachting van de verwerking van dat afval in de inrichting. Voor al deze situaties wordt de belasting geheven aan de poort van de inrichting, terwijl de belasting wordt verminderd voor materialen die in de inrichting uit het afval worden gesorteerd en de inrichting weer verlaten. Het maakt hierbij geen verschil of de afvalstoffen enige tijd opgeslagen zijn geweest buiten de inrichting of rechtstreeks van de afvalproducent naar de inrichting zijn overgebracht. Materialen die vooraf uit het afval worden gesorteerd en dus niet aan de inrichting worden aangeboden blijven uiteraard meteen al buiten de heffing. Op deze manier worden binnen de bestaande diversiteit aan bedrijfsprocessen zo goed mogelijk de voorwaarden voor een gelijk speelveld gecreëerd.”.
en
“De leden van de fractie van de PvdA vragen zich af of reststromen van snoeiafval en hout onder de afvalstoffenbelasting vallen. Het kabinet heeft gekozen voor een brede grondslag waardoor het tarief laag gehouden kan worden. De voorgestelde afvalstoffenbelasting geldt voor alle afvalstoffen die ter verwijdering worden aangeboden bij een inrichting waarin op grond van de omgevingsvergunning huishoudelijk afval, gemengd bedrijfsafval of gemengd sorteerresidu mag worden verbrand. Mocht zich onder de aangeboden afvalstoffen ook snoeiafval of sloophout bevinden, dan wordt daarover dus belasting geheven. Wanneer deze afvalstoffen bijvoorbeeld worden uitgesorteerd en de inrichting weer verlaten voor verbranding in een biomassa-energiecentrale, wordt de verschuldigde belasting verminderd met de belasting die betrekking heeft op die afvalstoffen. Onder voorwaarden is het ook mogelijk vooraf al rekening te houden met deze vermindering via het zogenoemde verhoudingsgetal.”.
4.12
De Rechtbank heeft dienaangaande vooropgesteld dat zij uit de totstandkomingsgeschiedenis van de wettelijke regeling afleidt dat het doel en de strekking van de afvalstoffenbelasting zijn: de afvalstroom belasten die (uiteindelijk) wordt verbrand of gestort. Een teleologische uitleg van artikel 27, eerste lid, van de Wbm zou er logischerwijze toe moeten leiden dat de in het ter verbranding aangeboden afval aanwezige koolstof en zuurstof belast worden, omdat het gewicht daarvan immers juist voorwerp van de eindverwerking en de verwijderingshandeling, namelijk de verbranding, is, aldus de Rechtbank. De Rechtbank overweegt vervolgens onder 9. van haar uitspraak “Anders gezegd: wat in het kader van het verbranden zelf (als zodanig) de inrichting verlaat, lijkt naar zijn aard niet te (kunnen) vallen onder de regeling van artikel 27, lid 1, van de Wbm: dat ís de ‘verwijdering’ die de wet beoogt te belasten.”.
Niettemin komt de Rechtbank uiteindelijk tot een ander oordeel, omdat “de wetgever in de regelgeving en in de parlementaire geschiedenis op onderdelen dubbelzinnig en inconsequent is geweest.”.
4.13
Het Hof stelt voorop dat bij de uitleg van een wettelijke bepaling – naar vaste jurisprudentie – rekening mag en moet worden gehouden met de bedoeling van de wetgever. Anders dan belanghebbende betoogt, heeft de wetgever in artikel 27, eerste lid, van de Wbm niet bewust gekozen de daarin verwoorde vermindering te beperken tot percolaat en stortgas, althans bewust ervoor heeft gekozen de uit het afval afkomstige koolstof en zuurstof, die na verbranding de inrichting van belanghebbende als onderdeel en in de vorm van CO2 via de schoorsteen hebben verlaten niet van de vermindering uit te sluiten. Naar het oordeel van het Hof, heeft de Rechtbank terecht uit de totstandkomingsgeschiedenis (zie 4.6 tot en met 4.11) afgeleid dat het doel van de afvalstoffenbelasting is het belasten van afval dat voorwerp van de eindverwerking is, derhalve – voor zover hier van belang - dat wordt verbrand. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 27 van de Wbm blijkt, naar het oordeel van het Hof, dat de in dat artikel geregelde belastingvermindering alleen geldt voor (de restanten van) afvalstoffen die de inrichting weer verlaten en ter zake waarvan geen eindverwerking (storting of verbranding) heeft plaatsgevonden. Een andersluidende uitleg zou ertoe leiden dat CO2 die via de schoorsteen de inrichting verlaat, zou leiden tot vermindering van de afvalstoffenstoffenbelasting zonder dat er ter zake daarvan afvalstoffenbelasting geheven wordt. Overigens zou dat niet alleen gelden voor CO2 die via de schoorsteen de inrichting verlaat, maar evenzeer voor alle stoffen die de inrichting op enigerlei wijze de inrichting verlaten, zoals bijvoorbeeld vocht in de vorm van waterdamp.
4.14
De omstandigheid dat in de MvT bodemas op één lijn gesteld wordt met plastic en metaal, doet daaraan niet af. Reeds niet omdat bodemas de inrichting weer verlaat en naar elders wordt vervoerd voor de eigen verwijdering van dat bodemas dan wel om te worden gerecycled of hergebruikt. Datzelfde geldt voor CO2 die vrijkomt bij de verbranding en die wordt afgevangen en/of vloeibaar wordt gemaakt om vervolgens van het terrein te kunnen worden afgevoerd. Ook de omstandigheid dat de wetgever in artikel 27, eerste lid, van de Wbm alleen een uitzondering op de belastingvermindering heeft opgenomen voor percolaat en stortgas, kan niet leiden tot een ander oordeel. Blijkens de MvT is die uitzondering immers in de wet opgenomen op praktische gronden, omdat het niet mogelijk is bij deze 'producten' een corresponderende partij afval aan te wijzen waarover afvalstoffenbelasting is voldaan. (Kamerstukken II 1999/2000, 26 820, nr. 3, blz. 56). Destijds was het belastbare feit beperkt tot storting van afval en omvatte het niet mede verbranding. Voor de CO2 die vrijkomt bij de verbranding en via de schoorsteen van de inrichting wordt afgevoerd, geldt, naar het oordeel van het Hof, mutatis mutandis hetzelfde als voor percolaat en stortgas bij storting.
4.15
Hetgeen hiervoor is overwogen, leidt tot de gevolgtrekking dat artikel 27, eerste lid, van de Wbm naar doel en strekking aldus moet worden uitgelegd dat de belastingvermindering alleen geldt voor (de restanten van) afvalstoffen die de inrichting weer verlaten en ter zake waarvan geen eindverwerking (storting of verbranding) heeft plaatsgevonden. In zoverre is het gelijk aan de Inspecteur.
4.16
Het Hof wijst er ten overvloede nog op dat deze zienswijze strookt met de per 1 januari 2025 – in het kader van het Belastingplan 2025 – aangebrachte wijziging in artikel 27, eerste lid, van de Wbm, waarbij “percolaat of stortgas” is vervangen door “percolaat, stortgas of stoffen die na verbranding via de schoorsteen de inrichting verlaten”. In de MvT (Kamerstukken II 2024–2025, 36 603, nr. 3, blz. 44 en 45) wordt opgemerkt:
“Het huidige artikel 27 Wbm voorziet in een bepaling op grond waarvan onder omstandigheden een vermindering kan worden toegepast op de verschuldigde belasting met betrekking tot stoffen die de inrichting hebben verlaten. Er kan namelijk een verschil ontstaan tussen de totale hoeveelheid afvalstoffen die aan de inrichting wordt aangeboden en de totale hoeveelheid afvalstoffen die wordt gestort of verbrand. De vermindering van belasting heeft betrekking op stoffen, preparaten of voorwerpen die de inrichting, al dan niet na nuttige toepassing, weer verlaten. Voorbeelden hierbij zijn scheiding van stoffen die geschikt zijn voor bewerking tot nuttig toepasbare stoffen of door vergisten. In artikel 27, eerste lid, Wbm is expliciet geregeld dat de belastingvermindering geen toepassing vindt op percolaat of stortgas dat de inrichting heeft verlaten. Daartoe is om praktische redenen besloten, omdat in dat geval het niet mogelijk is een corresponderende partij afval aan te wijzen waarover afvalstoffenbelasting is voldaan.
De Belastingdienst heeft gesignaleerd dat er discussie bestaat over de toepassing van de vermindering op stoffen die na verbranding via de schoorsteen de inrichting verlaten. Dit betreft zowel stoffen in gasvormige, vaste als vloeibare vorm. Het kabinet acht het daarom wenselijk om de bedoeling van de wet duidelijker in de wet tot uitdrukking te brengen door expliciet te bepalen dat de vermindering niet mag worden toegepast op stoffen die na verbranding via de schoorsteen de inrichting als bedoeld in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, Wbm hebben verlaten. Hiertoe strekt de voorgestelde wijziging van artikel 27, eerste lid, Wbm. Naast het uitzonderen van percolaat en stortgas wordt zo duidelijk aangegeven dat bij het bepalen van de hoogte van de vermindering ook geen rekening wordt gehouden met stoffen die na verbranding via de schoorsteen de inrichting hebben verlaten.”.
4.17
Belanghebbende heeft naar aanleiding van de hiervoor – onder 4.16 – bedoelde wetswijziging nog gesteld dat de Belastingdienst en het Ministerie van Financiën daarmee bewust de uitkomst van de onderhavige procedure hebben willen beïnvloeden, hetgeen in strijd zou komen met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals het beginsel van fair play, het verbod op détournement de pouvoir en het verbod op terugwerkende kracht, alsmede de vereisten voor een eerlijk proces conform artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (hierna: EP).
4.18
Nog daargelaten dat het Ministerie van Financiën geen partij is in de onderhavige procedure, kan noch het Ministerie van Financiën, noch de Inspecteur worden vereenzelvigd met de wetgever in formele zin. Het beroep op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur kunnen reeds daarom niet worden getoetst. Voor toetsing aan artikel 6 EVRM en/of artikel 1 EP is eveneens geen plaats, aangezien de wetswijziging voor het onderhavige jaar geen (rechtstreekse) rol speelt. Zoals het Hof heeft overwogen in r.o. 4.16, is de wetswijziging per 1 januari 2025 geen dragende omstandigheid voor het oordeel van het Hof. Het Hof ziet dan ook geen aanleiding om zowel de Inspecteur als het Ministerie van Financiën op grond van artikel 8:28 juncto 8:45 van de Awb te verzoeken om schriftelijk inlichtingen te geven en alle onder hen berustende stukken in te zenden met betrekking tot de aanloop van de per 1 januari 2025 ingaande wetswijziging in de afvalstoffenbelasting.
4.19
Subsidiair heeft belanghebbende gesteld dat over september 2021 voor bepaling van de belastingvermindering, het gewicht van de afgevoerde bodemassen moet worden verhoogd met het gewichtsverlies dat bij de verbranding is opgetreden voor zover dat bestaat uit de koolstof en zuurstof die in de vorm van CO2 via de schoorsteen de inrichting hebben verlaten. Voor afvalstoffen die een verwerking of bewerking hebben ondergaan die gepaard gaat met gewichtsverlies mag namelijk op grond van artikel 11, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit worden uitgegaan van het gewicht van die stoffen plus het gewichtsverlies.
4.20
Artikel 11, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit bepaalt dat, voor zover sprake is van een verwerking of bewerking van afvalstoffen die gepaard gaat met gewichtsverlies, de vermindering, bedoeld in artikel 27, eerste lid, van de Wbm, zodanig wordt toegepast dat ter zake van de stoffen, preparaten of voorwerpen bij het verlaten van de inrichting wordt uitgegaan van de belasting die verschuldigd werd bij de afgifte ter verwijdering van de afvalstoffen waaruit zij zijn ontstaan.
4.21
Het Hof volgt belanghebbende niet in haar subsidiaire stelling. Nu de koolstof en zuurstof die in de vorm van CO2 via de schoorsteen de inrichting hebben verlaten, zijn verbrand, en er ter zake derhalve een eindverwerking heeft plaatsgevonden, is er geen sprake van “een verwerking of bewerking” in de zin van artikel 11, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit. Anders dan belanghebbende betoogt, maakt de tekst van artikel 25, tweede lid, van de Wbm dat niet anders. In die laatstbedoelde bepaling wordt met “verwerking” bedoeld “gestort of verbrand”, terwijl in artikel 11, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit “verwerking of bewerking” wordt gedoeld op stoffen, preparaten of voorwerpen die niet zijn gestort of verbrand, maar de inrichting weer verlaten. Artikel 11, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit geeft immers een nadere toepassing van de vermindering als bedoeld in artikel 27, eerste lid, van de Wbm, voor stoffen, preparaten of voorwerpen die met gewichtsverlies de inrichting weer verlaten. Zoals hiervoor – onder 4.15 – is overwogen, moet artikel 27, eerste lid, van Wbm naar doel en strekking aldus worden uitgelegd dat de belastingvermindering alleen geldt voor (de restanten van) afvalstoffen die de inrichting weer verlaten en ter zake waarvan geen eindverwerking (storting of verbranding) heeft plaatsgevonden.
4.22
Belanghebbende heeft ten slotte gesteld dat de Inspecteur in strijd met artikel 8:42 van de Awb niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd.
4.23
In zijn arrest van 4 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:672, punt 3.4.2 heeft de Hoge Raad onder meer overwogen:
i) Tot de op grond van artikel 8:42, eerste lid, Awb over te leggen stukken behoren alle stukken die de inspecteur ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten. Tot de door de inspecteur over te leggen stukken behoren niet stukken die zich bevinden onder derden (bijvoorbeeld het Openbaar Ministerie) en die niet aan hem zijn verstrekt, ook al is hij bekend met het bestaan daarvan (vgl. HR 12 juli 2013, ECLI:NL:HR:2013:29).
ii) Een redelijke, met de strekking van artikel 8:42, eerste lid, Awb strokende, uitleg van die bepaling brengt mee dat de daarin opgenomen verplichting tot overlegging van stukken zich ook uitstrekt tot stukken die pas in de loop van het beroep of hoger beroep ter beschikking van de inspecteur zijn gekomen. Indien dergelijke stukken ter beschikking van de inspecteur komen na afloop van de in artikel 8:42 Awb bedoelde termijn, dient hij deze alsnog onverwijld aan de rechter toe te zenden.
iii) Tot de op de zaak betrekking hebbende stukken behoren niet slechts de stukken die de inspecteur heeft gebruikt ter onderbouwing van zijn besluit. Daartoe behoren in beginsel ook stukken als hiervoor onder i) en ii) bedoeld die de inspecteur wel ter beschikking staan of hebben gestaan maar die hij niet heeft gebruikt ter onderbouwing van zijn besluit. Stukken die de inspecteur wel heeft gebruikt ter onderbouwing van zijn besluit, maar die voor de beoordeling van de zaak door de rechter niet (langer) van belang zijn, behoren niet tot de op de zaak betrekking hebbende stukken. Dit is bijvoorbeeld het geval ten aanzien van stukken die betrekking hebben op een element van de aanslag dat in beroep niet (meer) ter discussie staat.
iv) Als een stuk passages bevat die op de zaak betrekking hebben, is dit stuk als geheel een op de zaak betrekking hebbend stuk. De verplichting om dit stuk over te leggen, ziet daardoor niet slechts op de voor de beoordeling van de zaak relevante passages.
4.24
Indien een belanghebbende zich op het standpunt stelt dat een bepaald aan de inspecteur ter beschikking staand stuk dient te worden overgelegd omdat het op de zaak betrekking heeft, kan geen doorslaggevende betekenis toekomen aan de betwisting van dat laatste door de inspecteur. Die betwisting - evenals haar eventuele onderbouwing - berust immers mede op feitelijke gegevens (de inhoud van dat stuk) die aan de belanghebbende en de rechter niet bekend zijn, zodat zij door de belanghebbende niet kunnen worden weerlegd, en door de rechter niet op juistheid kunnen worden getoetst. Daarbij komt dat indien de inspecteur meent dat gewichtige redenen zich tegen overlegging van het stuk verzetten, hij zich kan beroepen op artikel 8:29 van de Awb. In het licht van dit een en ander dient artikel 8:42 van de Awb aldus te worden uitgelegd dat, behoudens gevallen van gerechtvaardigde weigering op grond van artikel 8:29 van de Awb en uitzonderingsgevallen als misbruik van procesrecht, tegemoet dient te worden gekomen aan een verzoek van de belanghebbende tot overlegging van een bepaald stuk indien deze voldoende gemotiveerd heeft gesteld dat het stuk van enig belang kan zijn (geweest) voor de besluitvorming in zijn zaak (vgl. HR 25 april 2008, ECLI:NL:HR:2008:BA3823).
4.25
Hetgeen hiervoor – onder 4.18 – is overwogen, brengt met zich dat de informatie ter zake van de daar bedoelde wetgeving niet tot de op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 8:42 van de Awb behoort. De Inspecteur heeft overigens in zijn brief van 28 augustus 2025 onweersproken gesteld niet te beschikken dan wel te hebben beschikt over stukken die enkel gaan over de inhoud van de wijziging of de uitvoeringstoets.
4.26
Anders kan dat liggen als het gaat om correspondentie tussen de Inspecteur en het Ministerie van Financiën, als medewetgever, als de aanleiding voor de wetswijziging afkomstig zou zijn van de Inspecteur en de bedoelde wetswijziging van invloed zou kunnen zijn op de onderhavige procedure. Daarvan is evenwel niet gebleken.
4.27
Belanghebbende heeft bij brief van 22 mei 2025 verzocht de – deels geanonimiseerde - stukken die op grond van de Woo aan haar zijn verstrekt toe te voegen aan de processtukken, hetgeen het Hof heeft gedaan.
4.28
De Inspecteur heeft, zoals hiervoor reeds is overwogen, in zijn brief van 28 augustus 2025 onweersproken gesteld niet te beschikken dan wel te hebben beschikt over stukken die enkel gaan over de inhoud van de wijziging of de uitvoeringstoets. Bij die brief heeft de Inspecteur voorts als bijlagen stukken, het betreft met name e-mailverkeer, die iets zeggen over de vraag of de wetswijziging nodig is vanwege verduidelijking of reparatie, - deels geanonimiseerd - ingebracht. Voorts heeft de Inspecteur in de bedoelde brief van 28 augustus 2025 per documentnummer (van de documenten die op grond van het Woo-besluit aan belanghebbende zijn verstrekt) aangegeven of naar zijn mening sprake is van een op de zaak betrekking hebbend stuk. Belanghebbende heeft dat niet weersproken. Het Hof gaat er daarom van uit dat niet (langer) in geschil is dat die stukken geen op de zaak betrekking hebbende stukken zijn. Wel wijst belanghebbende erop dat er meer stukken moeten zijn. Zo ontbreken bijvoorbeeld de berichtgeving van de Belastingdienst aan het Ministerie over de uitspraak van de Rechtbank en de signalering van de noodzaak voor wetswijziging. Daarnaast ontbreekt in de stukken ook een weergave van de bespreking van het alternatieve wetsvoorstel dat de Belastingdienst heeft aangedragen, aldus belanghebbende. De Inspecteur heeft ter zitting van het Hof desgevraagd, en naar het oordeel van het Hof geloofwaardig, verklaard niet over meer stukken te beschikken of te hebben beschikt dan hij – al dan niet geanonimiseerd – heeft overgelegd.
4.29
Bij separaat schrijven van eveneens 28 augustus 2025 heeft de Inspecteur op de voet van artikel 8:29 van de Awb ten aanzien van de geanonimiseerde passages in de bedoelde stukken met code A en B in document 0003 in de eerstbedoelde brief van de Inspecteur van 28 augustus 2025, verzocht om beperkte kennisneming. Belanghebbende heeft onder meer bij brief van 13 oktober 2025 aangegeven geen bezwaar te hebben tegen het beroep op beperkte kennisneming van de passages met code A en B in document 0003 in de brief van 28 augustus 2025. De gemachtigde van belanghebbende heeft dat ter zitting van het Hof desgevraagd nog eens bevestigd. Het Hof is van oordeel dat beperking van de kennisneming van de stukken gerechtvaardigd is vanwege het financiële of economische belang van de Staat (code A) en het belang van vrije meningsvorming door de Inspecteur dan wel het belang van de Inspecteur en andere betrokkenen om vrijelijk met elkaar van gedachten te kunnen wisselen (code B). Die belangen wegen zwaarder dan het belang dat belanghebbende heeft bij kennisneming van deze stukken. Het Hof doet na toestemming van belanghebbende mede op grondslag van die passages uitspraak.
4.30
Belanghebbende heeft voorts nog gesteld dat blijkt dat document 0006 van de stukken die zijn verkregen op grond van de Woo een bijlage (“Voorstel aanpassing Wbm inzake ASB”) heeft die niet is ingebracht, maar mogelijk wel relevante informatie behelst. De Inspecteur heeft de desbetreffende bijlage ter zitting van het Hof alsnog overgelegd aan het Hof en de gemachtigde van belanghebbende.
4.31
Mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de Inspecteur niet gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 8:42 van de Awb. Belanghebbende heeft niet verzocht tot overlegging van andere stukken waarvan zij voldoende gemotiveerd heeft gesteld dat die van enig belang kunnen zijn (geweest) voor de besluitvorming in haar zaak. Er is ook overigens niet gebleken dat de Inspecteur beschikt of heeft beschikt over meer stukken in de zin van dat artikel dan hij heeft ingebracht.
4.32
Hetgeen belanghebbende overigens in hoger beroep naar voren heeft gebracht, leidt niet tot een ander oordeel.
Slotsom
Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep gegrond.
5Proceskosten
Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
6Beslissing
Het Hof:
– vernietigt de uitspraak van de Rechtbank, en
– bevestigt de uitspraak van de Inspecteur.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. van der Wal, voorzitter, mr. G.B.A. Brummer en mr. E. Sparidis, in tegenwoordigheid van mr. K. de Jong-Braaksma als griffier.
De beslissing is op 20 oktober 2026 in het openbaar uitgesproken.
De griffier, De voorzitter,
(K. de Jong-Braaksma)
(P. van der Wal)
Deze uitspraak is in Mijn Rechtspraak geplaatst. Indien u niet digitaal procedeert wordt een afschrift aangetekend per post verzonden.
Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl.
Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl).
Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
- bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak gevoegd;
2 - ( alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
3 - het beroepschrift moet ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.