Sur la légalité externe, le Tribunal pose, en premier lieu, que la procédure de recueil de signalements de faits de harcèlement constitue une procédure administrative préalable distincte de la procédure disciplinaire. Un vice affectant son déroulement – que ce soit la concertation alléguée entre les plaignants, la rédaction directe des signalements par ceux-ci plutôt que leur consignation par le Référent Harcèlement, ou l'information délivrée par la hiérarchie sur les voies de signalement disponibles – ne saurait, en lui-même, entacher d'irrégularité la procédure disciplinaire. Ces moyens sont en conséquence écartés comme inopérants. En deuxième lieu, le Tribunal juge que l'enquête administrative préalable à l'engagement d'une procédure disciplinaire ne constitue pas une phase de cette procédure, de sorte que ses conditions de déroulement (défaut allégué d'impartialité, de loyauté ou caractère prétendument à charge de l'instruction) sont sans influence sur la légalité de la décision de sanction. Au demeurant, les pièces du dossier ne révèlent aucune méconnaissance de ces principes, toutes les parties ayant été entendues et ayant pu produire leurs observations. En troisième lieu, sur le délai de procédure, le Tribunal retient que la sanction disciplinaire ne constituant pas une décision de tribunal au sens de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme, cette disposition est respectée dès lors que l'intéressée peut en saisir le Tribunal Suprême. Par ailleurs, l'article 43 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, qui se borne à régler les modalités de rémunération du fonctionnaire suspendu, n'impose pas à l'autorité disciplinaire de statuer dans un délai de quatre mois à compter de la suspension à peine d'irrégularité.
Sur la légalité interne, le Tribunal rappelle qu'il lui appartient de contrôler la matérialité des faits reprochés, leur qualification disciplinaire et la proportionnalité entre la gravité des fautes commises et la sanction prononcée. Il retient, d'une part, qu'aucun texte n'impose qu'une enquête administrative repose sur des preuves écrites pour établir la matérialité de certains faits et constate, au vu des rapports d'instruction, que la requérante a commis de façon répétée des actions et omissions (pressions, dévalorisations, propos blessants) ayant eu pour effet une dégradation des conditions de travail des cinq plaignants portant atteinte à leur dignité et à leur santé, constitutives de harcèlement moral et de violence au travail au sens de l'article 2 de la loi n° 1.457 du 12 décembre 2017. Il retient, d'autre part, que la sanction de mise à la retraite d'office, prononcée à raison de faits incompatibles avec le maintien en fonction de l'intéressée compte tenu des obligations de dignité et d'exemplarité s'imposant à elle, n'est pas entachée de disproportion.
La demande d'indemnisation est rejetée par voie de conséquence du rejet de la demande d'annulation. Les conclusions à fin d'injonction sont déclarées irrecevables, le Tribunal Suprême ne disposant pas du pouvoir d'adresser des injonctions à l'administration.
TRIBUNAL SUPRÊME
TS 2025-34
Affaire :
m-c A
Contre :
État de Monaco
DÉCISION
Audience du 28 mai 2026
Lecture du 12 juin 2026
Recours tendant d'une part à l'annulation pour excès de pouvoir de l'Ordonnance Souveraine n°xxx du jma prononçant la mise à la retraite d'office de m-c A, ensemble la décision implicite née du silence gardé par l'administration pendant quatre mois sur son recours adressé le 3 septembre 2024, d'autre part à ce que soit ordonnée la réintégration de la requérante, et, en dernière part, à la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 1.000.000 d'euros à titre de dommages et intérêts ainsi qu'aux entiers dépens.
En la cause de :
m-c A, née le jma à Monaco, de nationalité monégasque, demeurant au x1, à Monaco ;
Ayant élu domicile en l'étude de Maître Joëlle PASTOR-BENSA, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, et plaidant par Maître Aurélie SOUSTELLE, avocat au Barreau de Nice ;
Contre :
L'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe SOSSO et plaidant par Maître François MOLINIE, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France ;
LE TRIBUNAL SUPRÊME
Siégeant et délibérant en Assemblée plénière
Vu la requête présentée par m-c A, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 3 mars 2025 sous le numéro TS 2025-34, tendant, d'une part, à l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n°xxx du jma prononçant la mise à la retraite d'office d'une fonctionnaire publiée au Journal officiel le jma, ensemble la décision implicite née du silence gardé par l'administration pendant quatre mois sur son recours adressé le 3 septembre 2024 ; d'autre part, à ce qu'il soit enjoint au Ministre d'État de réintégrer m-c A ; en dernière part, à la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 1.000.000 d'euros à titre de dommages et intérêts ainsi qu'aux entiers dépens.
CE FAIRE :
Attendu que m-c A a occupé les fonctions de Directeur-Adjoint au sein de la B depuis le 2 janvier 2014 ; que, par lettres recommandées avec avis de réception des 22 mars et 8 avril 2022, le Ministre d'État l'a informée avoir saisi l'C (I) aux fins d'instruction de plusieurs signalements déposés à son encontre, conformément à la circulaire n°2021-001 du 17 juin 2021 relative à la procédure de signalement dans le cadre de la lutte contre le harcèlement et la violence au travail ; que, par lettre recommandée du 23 mai 2022 du Ministre d'État, m-c A a été convoquée en vue de son audition devant l'I ; qu'elle a été informée par le Ministre d'État que, l'enquête menée par l'I ayant permis d'établir que les faits signalés relevaient de l'article 2 de la loi n° 1.457 du 12 décembre 2017 relative au harcèlement et à la violence au travail, une procédure disciplinaire allait être engagée à son encontre ; que, le 14 février 2024, elle a été convoquée devant le Conseil de discipline ; que ce dernier a formulé une proposition motivée de sanction le 12 juin 2024 ; qu'après délibération du Conseil du Gouvernement le 20 juin 2024, l'Ordonnance Souveraine n°xxx du jma publiée au Journal Officiel du jma a prononcé la mise à la retraite d'office de m-c A, considérant que les faits qui lui étaient reprochés étaient " incompatibles avec son maintien en fonction au sein de l'Administration " ; que, par courrier du 3 septembre 2024, elle a adressé un recours gracieux à l'encontre de cette décision ; que ce recours gracieux a été rejeté implicitement par l'absence de réponse de l'autorité compétente durant un délai de quatre mois ; que m-c A a formé devant le Tribunal Suprême un recours en annulation pour excès de pouvoir contre l'Ordonnance Souveraine n°xxx du jma et contre la décision implicite ;
Attendu qu'à l'appui de sa requête, m-c A fait grief à la décision attaquée, en premier lieu et sur le plan de la légalité externe, de ne pas respecter la procédure de signalement prévue et formalisée par la circulaire n°2021-001 du 17 juin 2021 dans le cadre de la lutte contre le harcèlement et la violence au travail ; que cette circulaire prévoit que c'est le Référent Harcèlement qui " consigne le signalement circonstancié de l'agent qui s'estime victime de tels faits ", puis qui " transmet immédiatement, par l'intermédiaire de sa hiérarchie, le signalement co-signé par son auteur " ; qu'en l'espèce, le Référent Harcèlement a reçu les cinq plaignants, puis a réceptionné ultérieurement une lettre recommandée rédigée par chaque intéressé et a remis, enfin, ces signalements au D ; que Madame A argue de ce que les faits n'ont ainsi pas été consignés par le Référent Harcèlement, mais rédigés par les plaignants eux-mêmes, sans qu'ils n'aient été co-signés ; que le non-respect de la circulaire n°2021-001 du 17 juin 2021 a porté atteinte au principe de loyauté en permettant une concertation entre les plaignants et en altérant le caractère objectif de leurs déclarations ; qu'ainsi la procédure d'élaboration de la sanction est entachée d'un vice de procédure affectant le principe du contradictoire et les droits de la défense ;
Attendu, en deuxième lieu, que m-c A soutient que le recueil de signalements a été organisé en amont par sa hiérarchie, entachant la décision attaquée d'irrégularité formelle ; que la note dont elle a été destinataire par erreur démontre le caractère organisé de la démarche disciplinaire à son encontre, les premiers signalements des plaignants étant survenus postérieurement à cette note interne ; qu'elle soutient que l'I et le Conseil de discipline ont ignoré ces notes, qui constituent pourtant un élément fondamental dans la chronologie ;
Attendu, en troisième lieu, que m-c A argue de ce que la procédure de recueil de signalements a été orientée par sa supérieure hiérarchique, démontrant son absence de neutralité et entachant la décision attaquée d'irrégularité ; qu'elle soutient que les démarches des plaignants n'avaient pas de caractère spontané et ont été entreprises sur l'impulsion de sa Directrice et supérieure hiérarchique directe ; que cette dernière a entendu les plaignants en dehors de tout cadre légal et règlementaire, sans qu'un procès-verbal ou compte-rendu de réunion n'ait été rédigé ; que le ministre de l'Intérieur, en organisant une réunion, qui n'était pas une réunion administrative neutre, selon la requérante, le 18 février 2022 a joué un rôle déterminant et irrégulier dans le déclenchement de la procédure disciplinaire ; que la requérante estime que la collecte des témoignages a été orientée et insistante, certains témoignages faisant apparaître une organisation préalable au déclenchement de la procédure à l'initiative de sa hiérarchie ; qu'en somme, aucun des signalements n'aurait eu un caractère spontané et que la procédure aurait ainsi été orchestrée par la supérieure hiérarchique de la requérante ; que cela constitue une tentative d'atteinte au professionnalisme et à la réputation de la requérante ; qu'ainsi, la procédure de recueil de signalements a été organisée par sa supérieure hiérarchique, entachant la décision attaquée d'irrégularité ;
Attendu, en quatrième lieu, toujours selon m-c A, que l'enquête menée par l'I présente un défaut d'impartialité et de loyauté, entachant la décision attaquée d'irrégularité formelle ; qu'elle soutient que le principe général du droit au respect des droits de la défense implique que l'autorité administrative compétente doive faire connaître les motifs de toute mesure prise en considération de la personne et lui permettre de prendre connaissance des pièces correspondantes de son dossier ; que la loi n° 975 du 12 juillet 1975 sur le statut des fonctionnaires impose le respect des droits de la défense dans toute procédure disciplinaire ; que la requérante a demandé prendre connaissance des signalements avant son audition devant l'I, demande qui est demeurée sans réponse ; qu'en faisant obstacle à cette consultation, l'administration a porté une atteinte grave au principe des droits de la défense, la privant de la possibilité de formuler des réponses éclairées et de structurer son argumentation avec son Conseil en amont de son audition ;
Attendu, en cinquième lieu, que m-c A avance qu'une enquête doit être menée à charge et à décharge ; que la requérante a été entendue par l'I le 3 juin 2022, sans avoir connaissance des signalements et des éléments de son dossier ; qu'elle soutient que l'enquête de l'I aurait dû être réalisée en procédant au contrôle de la crédibilité des déclarations et au contrôle de leur véracité, en recueillant notamment des éléments matériels tangibles ; que ce n'est que sur la base des déclarations des cinq plaignants que l'I a conclu au harcèlement ; que l'administration doit établir les faits de manière objective avant de sanctionner un fonctionnaire et qu'une telle sanction doit être fondée sur une instruction complète et impartiale, sans reposer sur de simples impressions ; que la requérante argue de ce que les auditions de dix-huit personnes présentent des contradictions et qu'il n'est fait aucune mention de l'audition du seul témoin extérieur au service dans les rapports d'instruction établis par l'I ; que l'audition de ce témoin était pourtant déterminante, comme l'était un audit managérial mené au sein du service en 2020, dont la communication n'a pas été demandée dans le cadre de l'enquête menée par l'I ; que la requérante soutient qu'il a été considéré à tort par le Conseil de discipline que l'I aurait " matériellement établis les faits dans le cadre de son enquête administrative ", car les allégations portées par les plaignants n'ont été accompagnées d'aucun recueil de documents médicaux ;
Attendu, en sixième lieu, toujours selon m-c A, que la décision attaquée serait entachée d'irrégularité car l'exigence d'un délai raisonnable de procédure n'aurait pas été respecté ; qu'elle rappelle qu'elle a été suspendue de ses fonctions le 27 avril 2022 ; qu'entre les rapports de l'I établis le 27 mars 2023 et sa convocation devant le Conseil de discipline le 3 mai 2024, une année s'est écoulée ; qu'elle soutient que le troisième alinéa de l'article 43 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, s'il n'impose pas à l'administration de traiter la situation du fonctionnaire suspendu de manière stricte dans un délai de quatre mois, implique que sa situation soit traitée dans un délai raisonnable, alors qu'elle n'a pas fait l'objet d'une enquête pénale qui suspendrait le prononcé de la sanction ; que l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'homme et des Libertés fondamentales consacre le droit de toute personne à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial ; que le caractère raisonnable de la durée d'une procédure s'apprécie selon les circonstances de la cause, notamment au regard de la complexité de l'affaire, du comportement du requérant et des autorités compétentes et de l'enjeu du litige pour l'intéressé ; que la requérante soutient qu'aucun élément objectif ne justifiait qu'un délai d'un an se soit écoulé entre la remise du rapport de l'I et la tenue du Conseil de discipline ; que durant cette période, elle est demeurée suspendue de ses fonctions, situation lui occasionnant un stress important ; que la durée excessive durant laquelle elle a été suspendue ôte à cette mesure tout caractère provisoire et manifeste l'existence d'une sanction déguisée ; que, durant deux années, elle s'est retrouvée dans une situation d'isolement relationnel et intellectuel, privée de ses relations professionnelles et de l'exercice de sa profession ; que le non-respect d'un délai raisonnable a porté atteinte à sa réputation, son honneur, à sa vie privée et à sa santé psychologique ;
Attendu, en septième lieu, que m-c A soutient, sur le plan de la légalité interne, que la décision attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; qu'elle argue de ce que le Tribunal Suprême doit contrôler la matérialité des faits reprochés, leur qualification disciplinaire ainsi que la proportionnalité entre, d'une part, la gravité des fautes retenues et, d'autre part, la gravité de la sanction prononcée et, en cas d'illégalité de cette sanction, d'en réparer les conséquences dommageables ; qu'elle rappelle qu'elle a toujours contesté les faits qui lui étaient reprochés et estimé que ces faits constituaient des éléments étrangers à tout harcèlement ; qu'elle soutient qu'un management strict ou exigeant ne relève pas du harcèlement et que ce dernier ne se caractérise pas par le ressenti de la personne déposant le signalement mais par l'analyse d'actions ou d'omissions concrètes et, surtout, prouvées ; qu'elle fait grief à l'enquête de l'I d'avoir recueilli des témoignages exprimant principalement des ressentis, qui font état d'incohérences et contradictions que l'I ne relève pas, tout en concluant, au regard du nombre important de témoignages et de leur concordance, à la qualification des faits en harcèlement, alors qu'aucun échange de mail ou élément matériel précis ne vient corroborer les déclarations des différents plaignants ; que l'I n'a pas davantage procédé à une vérification par le recueil d'éléments matériels ; que la requérante rappelle qu'elle n'a jamais fait l'objet d'une sanction disciplinaire ;
Attendu, en huitième et dernier lieu, que m-c A soutient qu'elle a subi un préjudice moral important ; que le délai de la procédure dont elle a fait l'objet a détérioré son état psychologique, la menant à se voir prescrire une médication lourde ; qu'elle argue que cette affaire aura porté atteinte à son honneur et à sa dignité, ce qui l'empêcherait de retrouver du travail ; que sa carrière au sein de l'Administration a été brutalement interrompue ; qu'elle a également subi un préjudice financier et économique considérable ; qu'elle s'estime ainsi fondée à solliciter la somme de 1.000.000 d'euros au titre de son préjudice, toute cause confondue ;
Vu la contre-requête enregistrée au Greffe Général le 2 mai 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux entiers dépens ;
Attendu, en premier lieu, que le Ministre d'État soutient que le moyen selon lequel la procédure de recueil de signalement prévue par la circulaire n°2021-001 du 17 juin 2021 n'aurait pas été respectée doit être écarté ; qu'un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de cette décision ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; que l'irrégularité invoquée par la requérante n'a eu d'influence ni sur le contenu des signalements recueillis, ni sur la décision et qu'elle ne l'a pas privée de garanties ; que le fait que les signalements aient été rédigés directement par les plaignants et non recueillis par le Référent Harcèlement n'est pas susceptible d'en avoir modifié la teneur car le rôle de ce Référent se limite à consigner les signalements ; qu'en outre, les signalements consignés doivent être contresignés par les plaignants, lesquels doivent donc s'assurer que les éléments consignés correspondent à leurs déclarations ; que la circulaire n°2023-003 du 13 juin 2023 relative à la procédure de signalement prévoit désormais que c'est l'agent qui témoigne qui consigne lui-même " par écrit le signalement circonstancié des faits ou agissements dont il allègue être victime " ; que c'est en vain que la requérante soutient que la possibilité offerte aux plaignants d'établir leur signalement par écrit leur aurait permis de se concerter, car cette concertation peut avoir lieu avant que les plaignants soient entendus par le Référent Harcèlement ;
Attendu, en deuxième lieu, que le Ministre d'État soutient que c'est en vain que la requérante affirme que le recueil des signalements aurait été organisé en amont par sa hiérarchie ou que sa supérieure hiérarchique aurait orienté le recueil des signalements ; qu'il ressort des éléments du dossier que la hiérarchie s'est bornée à informer les agents qui considéraient être victimes d'actes de harcèlement qu'ils avaient la possibilité de signaler ces agissements ; que les allégations de la requérante ne sont étayées par aucun élément probant, comme l'a constaté le Conseil de discipline ; qu'ainsi, elle n'est pas fondée à soutenir que la procédure de recueil des signalements aurait été irrégulière ;
Attendu, en troisième lieu, toujours selon le Ministre d'État, que le moyen selon lequel l'enquête menée par l'I aurait manqué d'impartialité et de loyauté car la requérante n'aurait pas eu accès aux signalements avant d'être entendue dans le cadre de l'enquête doit être écarté ; que la circulaire n°2021-001 ne prévoyait pas que ces signalements soient consultables ; que la requérante a été auditionnée dans le cadre de l'enquête et qu'elle a pu faire valoir son point de vue ; qu'elle a été assistée de son conseil et a produit un dossier en défense lors de cette audition ; qu'ainsi la procédure d'enquête mise en oeuvre a présenté un caractère contradictoire ;
Attendu, en quatrième lieu, que le Ministre d'État argue de ce que le moyen selon lequel l'enquête aurait été irrégulière pour n'avoir été menée qu'à charge doit être écarté ; que Madame E, témoin extérieur au service, a été entendue par l'I ; que les rapports d'instruction établis par l'I ont pour objet de déterminer parmi les allégations de chacun des plaignants, celles susceptibles de constituer des faits contraires à la loi ; que l'I a donc correctement mis en oeuvre l'instruction du dossier, en analysant les allégations des plaignants et en procédant à l'audition des témoins ; que l'I n'avait pas à se référer aux détails de l'audition de Madame E car ses déclarations ne remettaient pas en cause la réalité des faits évoqués par les signalements ; que la requérante n'établit donc pas que l'enquête aurait manqué d'impartialité et de loyauté ; qu'enfin, le Tribunal Suprême juge que l'enquête administrative, au vu de laquelle une procédure disciplinaire a été engagée ne constitue pas une phase de la procédure disciplinaire, de sorte que les conditions dans lesquelles elle s'est déroulée ne peuvent entacher d'illégalité la décision de sanction ;
Attendu, en cinquième lieu, que le Ministre d'État soutient que le moyen selon lequel l'Ordonnance Souveraine serait entachée d'une illégalité externe en raison du caractère excessif du délai ayant couru entre la date du courriel dont elle a été rendue destinataire par erreur et la date à laquelle le Conseil de discipline a émis son avis doit être écarté ; qu'une décision de sanction prise à l'encontre d'un fonctionnaire n'est pas adoptée par un tribunal au sens de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme mais constitue une décision administrative sur laquelle il appartient au Tribunal Suprême d'exercer un contrôle ; que l'article 43 de la loi du 12 juillet 1975 se borne à prévoir les modalités de rémunération pendant la durée de la procédure disciplinaire de l'agent ayant fait l'objet d'une mesure de suspension ; que le Tribunal Suprême a confirmé que ce délai de quatre mois a pour seul objet de " limiter les conséquences de la suspension " et ne doit avoir " pour effet de priver l'autorité investie du pouvoir disciplinaire du droit de prendre sa décision après l'expiration de ce délai " ;
Attendu, en sixième lieu et sur le plan de la légalité interne, que le Ministre d'État soutient que le moyen selon lequel la décision attaquée serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dans la mesure où les faits reprochés à la requérante ne constitueraient pas des faits de harcèlement doit être écarté ; que le Tribunal Suprême en matière de sanctions disciplinaires prononcées contre un agent public exerce un contrôle limité à l'erreur manifeste d'appréciation ; qu'il appartient au Tribunal Suprême de vérifier si le Ministre d'État s'est manifestement trompé en considérant que les faits invoqués par les agents dans leurs signalements faisaient présumer l'existence d'un harcèlement ; que pour chaque plaignant, l'I a vérifié si leurs allégations étaient susceptibles de constituer des faits contraires à la loi ; que le Conseil de discipline a également considéré que la matérialité des faits était établie ; que les éléments invoqués par la requérante n'établissent pas l'absence de matérialité des faits qui lui sont reprochés ; qu'elle n'établit pas que la sanction disciplinaire qui lui a été infligée serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, en se bornant à affirmer que les critiques formulées par les plaignants constituaient uniquement des ressentis subjectifs ;
Attendu, en septième lieu, que le Ministre d'État argue de ce que la demande indemnitaire présentée par la requérante doit être rejetée par voie de conséquence du rejet de sa demande d'annulation de la décision attaquée ; qu'en outre, elle n'établit pas la réalité des préjudices qu'elle affirme avoir subis ni l'existence d'un lien de causalité entre ces préjudices et la décision dont elle demande l'annulation ;
Vu la réplique, enregistrée au Greffe Général le 2 juin 2025, par laquelle m-c A tend aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ;
Attendu que la requérante précise, en premier lieu, en ce qui concerne le moyen tiré du non-respect de la circulaire n°2021-001 du 17 juin 2021, que la matérialité du grief n'est pas contestée ; que les plaignants ont pu préparer leur courrier de signalement et se concerter entre eux ; que l'analyse des signalements de deux plaignants met en exergue une organisation narrative évidente, incompatible avec l'exigence de signalements spontanés et autonomes ;
Attendu, en deuxième lieu, que la requérante indique, s'agissant du moyen tiré de l'organisation en amont du recueil de signalements par sa hiérarchie, qu'elle n'a fait l'objet d'aucun recadrage, son évolution de carrière étant exemplaire ; qu'il n'appartenait pas à sa hiérarchie d'influencer les agents et qu'en agissant ainsi, celle-ci a méconnu son devoir de neutralité ; que la réunion du 18 février 2022 s'est tenue en-dehors de tout cadre légal, avant l'activation de la procédure de signalement, en conduisant au recueil des témoignages de façon non contradictoire et à une orientation disciplinaire explicite sans qu'elle en soit informée ;
Attendu, en troisième lieu, que m-c A soutient avoir sollicité le 14 janvier 2025 une copie du procès-verbal d'audition devant le Conseil de discipline, demande restée sans retour ; que cette absence de transmission constitue une violation des droits de la défense ;
Attendu, en quatrième lieu, que m-c A invoque un manque d'impartialité et de loyauté de l'enquête menée par l'I en raison de l'impossibilité d'accéder aux signalements préalablement à son audition devant l'I ; qu'elle n'a pu prendre connaissance des signalements prononcés à son encontre que le 19 février 2024, soit deux ans après son audition et avant la tenue du Conseil de discipline ; que cela constitue une violation de ses droits de la défense ;
Attendu, en cinquième lieu, s'agissant du moyen tiré du non-respect d'un délai raisonnable de procédure, que m-c A fait valoir que le Tribunal Suprême, dans sa décision du 9 avril 2025 annulant la décision implicite rejetant la demande de levée de la suspension dont elle avait fait l'objet, a retenu que " le maintien de cette mesure plus de 17 mois après son entrée en vigueur excède " un délai raisonnable ;
Attendu, en sixième lieu, s'agissant du moyen tiré d'une erreur manifeste d'appréciation, que m-c A soutient que chaque grief doit être établi de façon autonome, circonstanciée, contradictoire et prouvée ; qu'aucun élément matériel n'a été produit ni recherché par l'I pour étayer les propos tenus par les plaignants et démontrer la dégradation de leurs conditions de travail ; que les pièces communiquées par la requérante dans le cadre de l'enquête n'ont pas été mentionnées dans les rapports d'instruction de l'I ; qu'elle produit des pièces révélant des échanges bienveillants avec l'une des plaignantes, démontrant que leurs rapports ne constituaient pas des faits de harcèlement ; que la surcharge de travail alléguée n'est pas fondée, la requérante apportant la preuve que les tâches relatives aux travaux relevaient des tâches de la plaignante ;
Attendu, en septième et dernier lieu, que m c A précise que, depuis sa mise à la retraite d'office, elle a subi une perte mensuelle de revenus ; que sa sanction disciplinaire implique une perte de chance d'évolution professionnelle ; qu'elle aurait pu prétendre à une retraite plus élevée si elle avait pu poursuivre sa carrière ; que sur le plan moral, son état de santé nécessite une prise en charge médicale ; qu'ainsi le lien de causalité entre les faits et le préjudice est établi ;
Vu la duplique, enregistrée au Greffe Général le 2 juillet 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ;
Attendu, en premier lieu, que le Ministre d'État ajoute, sur le moyen tiré de ce que les signalements ont été rédigés directement par les plaignants et non recueillis par le Référent Harcèlement, que la possibilité de concertation entre les différentes personnes qui se plaignent d'être victimes de harcèlement existe à tout stade de la procédure, que les témoignages aient été recueillis par le Référent Harcèlement ou que ce dernier ait demandé aux témoins de lui transmettre leurs déclarations par courrier ; qu'en l'espèce, la requérante ne démontre pas l'existence de cette concertation ;
Attendu, en deuxième lieu, toujours selon le Ministre d'État, s'agissant du moyen selon lequel la hiérarchie de la requérante aurait influencé les agents à témoigner, que la requérante n'invoque aucun élément permettant de caractériser l'intention de sa hiérarchie de lui nuire ;
Attendu, en troisième lieu, que le Ministre d'État précise, s'agissant du moyen tiré de la non-communication du procès-verbal de la séance du Conseil de discipline du 3 mai 2024, que le D a répondu à la demande de la requérante par une lettre du 23 juin 2025 ; que cette lettre indique qu'aux termes de l'article 46 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, seul l'avis motivé du Conseil de discipline doit être notifié à l'agent concerné et que ce document lui a été adressé par lettre recommandée avec avis de réception le 28 juin 2024 ;
Attendu, en quatrième lieu, que le Ministre d'État soutient, s'agissant du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, que les éléments invoqués par la requérante dans sa réplique ne sont pas de nature à remettre en cause les témoignages des plaignants ; que les bons rapports entretenus avec certains plaignants ou leurs insuffisances ne permettent pas de remettre en cause la matérialité des faits ;
Attendu, en cinquième lieu, que le Ministre d'État, au sujet de la demande indemnitaire présentée par la requérante, ajoute que cette dernière n'établit pas la réalité du préjudice moral qu'elle invoque ;
Vu la requête, déposée au Greffe Général le 4 juillet 2025 par laquelle Madame A sollicite un ultime délai pour répondre à la duplique ;
Vu l'ordonnance du 9 juillet 2025, par laquelle le Président du Tribunal Suprême accorde à la requérante un délai pour déposer une triplique ;
Vu la triplique, enregistrée au Greffe Général le 30 juillet 2025, par laquelle la requérante conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ;
Attendu, en premier lieu, que la requérante précise, s'agissant de l'argument tiré de la non-communication du procès-verbal d'audition devant le Conseil de discipline, que le silence de l'administration durant quatre mois a entraîné un rejet implicite de cette demande ; que ce n'est que six mois plus tard, le 25 juin 2025, qu'elle a obtenu une réponse lui refusant la transmission du procès-verbal ; qu'elle ne fait pas grief à l'État de Monaco de ne pas avoir réceptionné l'avis motivé du Conseil de discipline, mais de ne pas avoir obtenu le procès-verbal de la séance ; que ce document tend à éclairer le Tribunal Suprême sur les auditions des différents témoins cités ; que l'État de Monaco ne peut se soustraire à l'obligation de produire le procès-verbal de la séance du Conseil de discipline ; que le document de notification de la sanction proposée par le Conseil de discipline ne fait pas mention des observations orales de la défense ni des témoignages à décharge entendus lors de cette séance ; que ces éléments sont absents de l'exposé des motifs de la proposition de sanction motivée du Conseil de discipline, cet exposé des motifs étant ainsi incomplet, ce qui compromettrait l'analyse de la proportionnalité de la sanction et le contrôle juridictionnel opérés par le Tribunal Suprême ;
Attendu, en second lieu, que la requérante ajoute, s'agissant du moyen tiré du défaut d'impartialité et de loyauté de l'enquête pour défaut d'accès préalable aux signalements, que si le Conseil de discipline n'est pas un tribunal au sens de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des Droits de l'homme, cet article s'applique à la procédure disciplinaire dans son ensemble, dès lors qu'elle affecte de manière décisive des droits civils ; qu'ainsi la notion de délai raisonnable doit être appréciée, le non-respect de ce délai en l'espèce entraînant une violation des droits de la défense de la requérante ; que, s'agissant du moyen tiré du non-respect d'un délai raisonnable de la procédure, il ne peut être soutenu que la décision administrative, en l'absence de toute poursuite pénale, pouvait intervenir au terme de ce délai excessif ;
Vu les observations complémentaires, enregistrées au Greffe Général le 28 août 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ;
Attendu, selon le Ministre d'État, s'agissant de la non-communication du procès-verbal de la séance du Conseil de discipline du 3 mai 2024, que, dans la jurisprudence du Tribunal Suprême à laquelle la requérante se réfère, ce n'est pas le procès-verbal de la séance qui avait été versé aux débats mais l'avis de ce Conseil de discipline ;
SUR CE,
Vu les décisions attaquées ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu la Constitution, notamment le 1° du B de son article 90 ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;
Vu la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la loi n°975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État ;
Vu la loi n°1.457 du 12 décembre 2017 relative au harcèlement et à la violence au travail ;
Vu l'Ordonnance du 13 mars 2025 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Jean-Philippe DEROSIER, Membre suppléant, comme rapporteur ;
Vu le procès-verbal de clôture de Mme le Greffier en Chef en date du 15 septembre 2025 ;
Vu l'Ordonnance du 3 avril 2026 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 28 mai 2026 ;
Ouï Monsieur Jean-Philippe DEROSIER, Membre suppléant du Tribunal Suprême, en son rapport ;
Ouï Maître Aurélie SOUSTELLE, avocat au barreau de Nice, pour m-c A ;
Ouï Maître François MOLINIÉ, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ;
Ouï Monsieur le Premier Substitut du Procureur Général en ses conclusions ;
La parole ayant été donnée en dernier aux parties ;
Après en avoir délibéré
- Considérant que m-c A demande au Tribunal Suprême, d'une part, l'annulation pour excès de pouvoir de l'Ordonnance Souveraine n°xxx du jma prononçant sa mise à la retraite d'office et de la décision implicite née du silence gardé par l'administration pendant quatre mois sur son recours gracieux du 3 septembre 2024, d'autre part, à ce que soient ordonnées sa réintégration et la publication de la décision à intervenir et, enfin, la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 1.000.000 euros à titre de dommages et intérêts, tous préjudices confondus, ainsi qu'aux entiers dépens ;
Sur les conclusions à fin d'annulation
En ce qui concerne la légalité externe
S'agissant de la procédure de recueil de signalements
- Considérant que la procédure de recueil de signalements de faits de harcèlement constitue une procédure préalable susceptible de donner lieu à l'engagement d'une procédure disciplinaire contre un fonctionnaire ; qu'un vice affectant le déroulement d'une telle procédure administrative préalable n'est pas de nature, en lui-même, à entacher d'irrégularité la procédure disciplinaire ;
- Considérant que, dans ces conditions, doivent être écartés comme inopérants les moyens tirés, d'une part, de la concertation entre les plaignants, à la supposer établie, d'autre part, de la circonstance que les signalements aient été rédigés directement par les plaignants et non recueillis par le Référent Harcèlement, en dernière part, de l'information dont auraient bénéficié neuf collaborateurs du service de la requérante, de la part de leur hiérarchie, sur les moyens mis en place au sein de la fonction publique afin de lutter contre des agissements relevant de harcèlement ou de violence au travail ;
S'agissant de l'enquête administrative
- Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la décision d'engager une procédure disciplinaire contre m-c A a été prise le 1er juin 2023 par le Ministre d'État au vu des rapports d'instruction de l'enquête administrative établis par l'I le 27 mars 2023 ; que cette enquête ne constitue pas une phase de la procédure disciplinaire ; que, par suite, la requérante ne peut utilement soutenir que les conditions dans lesquelles elle s'est déroulée affecteraient la régularité de cette procédure et entacheraient d'illégalité la décision attaquée ;
- Considérant, au demeurant, qu'il ne ressort pas de la lecture des rapports d'instruction de l'enquête administrative que celle-ci aurait été conduite à charge ou en méconnaissance des principes d'impartialité et de loyauté ; que toutes les parties ont été entendues, y compris la requérante ; qu'elles ont pu faire valoir leurs observations et présenter des éléments matériels à l'appui de leurs déclarations ; que l'I a ensuite analysé les allégations des plaignants, des témoins et de la requérante, procédant à une comparaison entre les différents témoignages afin de déterminer s'ils constituaient des faits contraires à la loi ou non ; qu'ainsi et en tout état de cause, la requérante ne peut soutenir que l'enquête administrative aurait été conduite à charge ou en méconnaissance des principes d'impartialité et de loyauté ;
S'agissant du délai de procédure