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# Tribunal Suprême de Monaco, 27 juillet 2015, n° jp-100004 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 27 juillet 2015, n° jp-100004 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/07-27-jp-100004)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la refonte normative régissant le fonctionnement interne de l'assemblée délibérante monégasque, le Conseil National. En amont de cette décision, le cadre législatif relatif à cette institution a fait l'objet d'une réforme substantielle. Lors de la séance publique du Conseil National du 17 juin 2015, Monsieur Jacques Rit a présenté un rapport au nom de la Commission spéciale en charge de la modification de la loi électorale ainsi que de la loi sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National. À la suite des débats tenus lors de cette même séance publique du 17 juin 2015, a été adoptée la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, laquelle est venue modifier la loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National. Pour assurer la mise en œuvre de ces nouvelles dispositions législatives et adapter ses règles internes de fonctionnement, le Conseil National a procédé à l'élaboration et à l'adoption de son Règlement intérieur. Conformément à l'architecture constitutionnelle monégasque, et plus particulièrement aux exigences de l'article 61 de la Constitution visé par la décision, les dispositions de ce Règlement intérieur ne pouvaient entrer en vigueur sans avoir été préalablement soumises au contrôle obligatoire de conformité exercé par le Tribunal Suprême. Il ne s'agit donc pas d'un litige interindividuel au sens contentieux classique, mais d'une procédure objective de contrôle préventif de la régularité juridique de l'acte interne de l'assemblée au regard des normes supérieures. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi de l'examen du Règlement intérieur par le Président du Conseil National (la date exacte de la saisine n'est pas précisée dans la décision), le Tribunal Suprême a mis en œuvre la procédure prévue par la Constitution, notamment ses articles 61, 90 et 91, ainsi que par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Par une Ordonnance en date du 6 juillet 2015, le Président du Tribunal Suprême a procédé à la désignation d'un binôme de rapporteurs pour instruire le dossier, en les personnes de Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-président de la juridiction, et de Monsieur José Savoye, Membre titulaire. Le Procureur Général a déposé ses réquisitions écrites le 20 juillet 2015. Lors de la séance de jugement, le Tribunal Suprême a entendu Messieurs Jean-Michel Lemoyne de Forges et José Savoye en la lecture de leurs rapports respectifs, avant d'entrer en délibéré pour rendre sa décision le 27 juillet 2015. S'agissant d'un contrôle institutionnel abstrait et obligatoire de conformité du Règlement intérieur du Conseil National, la décision ne fait état d'aucune prétention contradictoire de parties au sens d'un procès civil ou administratif contentieux. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le problème juridique soumis à l'examen du Tribunal Suprême consistait à déterminer si l'ensemble des articles composant le Règlement intérieur adopté par le Conseil National était conforme, d'une part, aux règles et principes de valeur constitutionnelle (notamment les articles 2, 6, 8, 20, 43, 50, 52, 54, 59, 61, 66 et 67 de la Constitution) et, d'autre part, aux dispositions législatives en vigueur, au premier rang desquelles figurent la loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National telle que modifiée par la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, ainsi que la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. Cette question globale se déclinait en une série de problématiques juridiques précises touchant aux équilibres institutionnels et aux droits fondamentaux : 1. Le Règlement intérieur a-t-il correctement transposé les exigences législatives relatives à la suppléance du Président du Conseil National en cas d'empêchement momentané ou définitif, ainsi qu'à la création d'organes internes et de commissions ? 2. Le Conseil National peut-il, par la voie de son seul Règlement intérieur, intégrer des personnalités extérieures (telles que le Président du Conseil d'État) au sein du conseil de discipline de son personnel, et qualifier de « peines » les mesures prononcées à l'encontre de ses agents ou de ses membres ? 3. Les dispositions relatives au statut des élus et à leurs assistants respectent-elles le principe constitutionnel d'égalité des sexes et le cadre légal des déclarations préalables ? 4. Les prérogatives constitutionnelles et légales du Prince et du Gouvernement (représenté par le Ministre d'État et les Conseillers de Gouvernement) en matière de sessions extraordinaires, d'auditions en commission et d'accès à l'information parlementaire sont-elles pleinement garanties par le texte ? 5. L'utilisation d'une terminologie faisant référence à l'« activité parlementaire » est-elle compatible avec la nature de monarchie constitutionnelle de la Principauté de Monaco ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême opère une distinction tripartite dans son contrôle, qui structure l'ensemble de sa motivation : il identifie premièrement les dispositions entachées d'une inconstitutionnalité ou d'une illégalité frontale entraînant leur censure (Article 1er) ; il isole deuxièmement un ensemble d'articles dont la validité ne peut être sauvée qu'au prix de réserves d'interprétation strictes et parfois directives (Article 2) ; il valide enfin purement et simplement le reste du texte (Article 3). Note méthodologique remarquable : contrairement à la structure habituelle des arrêts où les motifs précèdent le dispositif, la présente décision intègre directement la motivation juridique sous forme de paragraphes justificatifs (« Par le motif que... », « Pour autant que... ») à l'intérieur même des articles de son dispositif. #### 1. Les motifs de censure (Déclarations de non-conformité) Le Tribunal Suprême prononce l'invalidation de quatre dispositions spécifiques (les articles 6, 11 alinéa 2, 72 et 77 alinéa 1er) sur le fondement de trois séries de motifs : * **L'incompétence négative ou la transposition incomplète de la loi en matière d'empêchement de la présidence (Article 6) :** Le juge confronte l'article 6 du Règlement intérieur à l'article 6 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964, dans sa rédaction issue de la loi n° 1.415 du 22 juin 2015. Pour éclairer la portée de la loi, le Tribunal recourt expressément aux travaux préparatoires de la loi du 22 juin 2015. Il relève que le législateur a entendu viser, à travers la notion de « tout autre empêchement », non seulement l'obstacle « momentané » à l'exercice normal des fonctions présidentielles, mais également l'obstacle « définitif ». Or, l'article 6 du Règlement intérieur s'est borné à prévoir l'exercice provisoire des pouvoirs « en cas d'empêchement », omettant de régir l'hypothèse de l'empêchement définitif. Le Tribunal précise avec minutie le cahier des charges que le Règlement aurait dû respecter pour être conforme à la loi : il fallait, d'une part, prévoir que le caractère définitif de l'empêchement soit dûment constaté par le Conseil National lui-même (au besoin par une majorité qualifiée) et, d'autre part, limiter dans le temps la durée de l'exercice provisoire des pouvoirs du Président dans une telle hypothèse, à l'instar de ce que l'article 5 du Règlement intérieur a prévu pour les cas de décès ou de démission. * **Le dépassement de l'objet du Règlement intérieur et la violation de la répartition des compétences normatives (Article 11, alinéa 2) :** S'agissant de la composition du conseil de discipline compétent à l'égard du personnel du Conseil National, le Règlement intérieur prévoyait d'y faire siéger des personnalités extérieures à l'assemblée, et notamment d'attribuer une compétence au Président du Conseil d'État. Le Tribunal Suprême censure cette disposition au visa des articles 6 et 52 de la Constitution ainsi qu'au regard de « l'objet même du Règlement intérieur ». Le juge pose le principe selon lequel, « quels que soient les avantages du dispositif retenu », le Conseil National ne dispose d'aucune compétence autonome pour attraire des tiers dans ses organes internes sans une habilitation législative expresse. Plus encore, s'agissant du Président du Conseil d'État (institution régie par l'article 52 de la Constitution), le Règlement intérieur ne saurait lui conférer une compétence nouvelle sans y être autorisé par une Ordonnance Souveraine. * **La confusion inconstitutionnelle entre répression pénale et répression disciplinaire (Articles 72 et 77, alinéa 1er) :** Ces dispositions du Règlement intérieur utilisaient le terme de « peine » pour qualifier les sanctions applicables. Le Tribunal Suprême les déclare incompatibles avec l'alinéa 1er de l'article 20 de la Constitution, qui consacre le principe de légalité des délits et des peines en réservant exclusivement à la loi l'établissement et l'application de toute « peine ». Le juge rappelle que le pouvoir réglementaire interne de l'assemblée ne peut instituer que de simples « mesures » ou « sanctions » disciplinaires, la qualification pénale lui étant constitutionnellement interdite. #### 2. Les motifs de validation sous réserve (Les réserves d'interprétation) Pour douze ensembles de dispositions (Article 2 de la décision), le Tribunal Suprême choisit d'éviter l'annulation sèche en formulant des réserves d'interprétation (« Pour autant que... »), qui conditionnent la constitutionnalité et la légalité des textes à une lecture stricte, voire à des recommandations de réécriture. * **Le respect du caractère impératif des créations d'organes et de suppléances prévus par la loi (Articles 1, 7 et 26) :** * À l'article 1er (deuxième alinéa), le juge neutralise toute lecture qui rendrait facultative la création de l'organe d'assistance mentionné, en rappelant que l'alinéa 2 de l'article 2 de la loi n° 771 modifiée rend cette création obligatoire. * À l'article 7, le Tribunal exige qu'aucun doute ne subsiste quant au caractère « automatique et impératif » de la suppléance du Président par le Vice-président. Fait notable, le juge se fait grammairien en observant que cette impérativité « serait mieux assurée si le présent de l'indicatif était substitué à l'imparfait ». * À l'article 26, le juge précise que le texte doit être lu comme énonçant une simple condition de « bon fonctionnement » des commissions, et nullement une condition d'« existence » des commissions prévues à l'article 25, faute de quoi il violerait l'article 28 de la loi n° 771 modifiée. * **L'encadrement constitutionnel et statutaire du droit disciplinaire des agents (Article 11, alinéa 1er) :** Le juge émet une double réserve. D'une part, à l'instar des articles 72 et 77, cette disposition ne doit pas être interprétée à rebours de l'article 20 alinéa 1er de la Constitution : il ne s'agit que de « sanctions disciplinaires » et non de « peines ». D'autre part, la sanction de « privation de traitement » envisagée par le texte ne saurait être interprétée comme autorisant une retenue financière d'une quotité supérieure à celle permise par les règles générales de la fonction publique, et singulièrement par l'article 43 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. * **L'égalité des sexes, la neutralité terminologique et le régime des assistants (Chapitre III, Articles 18 à 24, et Article 23, alinéa 1er) :** * Examinant globalement le Chapitre III (articles 18 à 24), le Tribunal relève une disparité terminologique par rapport au reste du Règlement intérieur concernant la féminisation des termes. Il valide le chapitre sous réserve que cette différence ne soit pas interprétée a contrario comme excluant les membres du Conseil National de sexe féminin du bénéfice des autres articles du Règlement. Se fondant sur l'article 8 de la Constitution (principe d'égalité), le juge rappelle qu'il suffit de mentionner les « élus » dans l'ensemble du texte. De même, par une application combinée des articles 8 et 54 de la Constitution, le masculin générique « les assistants » ne saurait exclure le recrutement d'assistants de sexe féminin. * Sur l'article 23, alinéa 1er, éclairé par l'objectif de l'article 8-1 nouveau de la loi n° 771 et les travaux préparatoires de la loi n° 1.415, le Tribunal restreint la portée de la déclaration préalable auprès du Secrétaire Général : elle ne peut porter que sur l'identité de l'assistant, et ses auteurs ne peuvent être que l'élu, les élus ou le président du groupe politique ayant décidé de recourir à ses services. Le juge suggère expressément que ces précisions figurent dans le corps même de l'article 23. * **La sauvegarde des prérogatives constitutionnelles et légales de l'Exécutif (Articles 40, 43 alinéa 3, 44 alinéa 2, 47 et 85 alinéa 2) :** Le Tribunal Suprême veille scrupuleusement à ce que le Règlement intérieur n'entame pas les droits du Prince et du Gouvernement : * *Droit d'audition (Article 40) :* Conformément à l'article 31 de la loi n° 771, les commissions n'ont pas le pouvoir de refuser d'entendre le Ministre d'État et les Conseillers de Gouvernement lorsqu'ils en formulent la demande. * *Égalité d'information et de délais (Articles 43 alinéa 3 et 85 alinéa 2) :* Afin de garantir « l'exacte application des articles 66 et 67 de la Constitution », le Ministre d'État doit impérativement être destinataire des mêmes documents que les Conseillers Nationaux, et ce dans des délais strictement identiques. * *Autorité du Ministre d'État (Article 44 alinéa 2) :* Parce qu'il est « seul chargé du Gouvernement par l'article 43 de la Constitution », le Ministre d'État doit avoir un droit d'accès aux procès-verbaux d'audition des Conseillers de Gouvernement entendus par les commissions en vertu de l'article 40. * *Sessions extraordinaires convoquées par le Prince (Article 47) :* Le texte ne saurait recevoir une interprétation qui méconnaîtrait l'article 13 de la loi n° 771, lequel règle de manière exhaustive les questions de date, de convocation, d'ordre du jour et de durée lorsque la session extraordinaire est convoquée par le Prince sur le fondement de l'article 59 de la Constitution. * **La préservation de la nature de monarchie constitutionnelle du régime (Article 61) :** C'est l'une des réserves les plus fondamentales sur le plan de la théorie constitutionnelle monégasque. L'article 61 du Règlement intérieur employait l'expression « activité parlementaire ». Le Tribunal Suprême ne censure pas la disposition, mais la valide sous la réserve expresse que cet emploi soit « sans incidence sur la nature de monarchie constitutionnelle de la Principauté, définie et caractérisée par les articles 2 et 50 de la Constitution ». Le juge relève que l'adjectif « parlementaire » est totalement étranger au texte de la Constitution ainsi qu'à la loi n° 771 modifiée, et souligne que l'expression « activité d'élu » serait mieux adaptée à la nature de la Constitution. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision, qui incorpore les motifs de censure et les réserves d'interprétation, est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > > Article 1er : Sont déclarés non conformes aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, législatives, les articles du Règlement intérieur du Conseil National ci-après mentionnés : > > ARTICLE 6 : Par le motif que cet article n'est pas conforme à l'article 6 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964, dans sa rédaction issue de la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, en ce que, ne prévoyant que l'exercice provisoire des pouvoirs du Président du Conseil National « en cas d'empêchement », il ne comporte pas les dispositions applicables à « tout autre empêchement » du Président du Conseil National alors que les travaux préparatoires de la loi n° 1.415 du 22 juin 2015 montrent que son article 6 vise non seulement le cas de l'obstacle « momentané » à l'exercice normal des fonctions mais aussi celui de l'obstacle « définitif », ce qui suppose d'une part que ce caractère définitif soit dûment constaté par le Conseil National lui-même, au besoin par une majorité qualifiée, et d'autre part que, dans cette hypothèse, la durée de l'exercice provisoire des pouvoirs du Président soit limitée, comme il a été procédé par l'article 5 du Règlement intérieur pour les cas de décès ou de démission. > > ARTICLE 11, alinéa 2 : Par le motif que, au regard d'une part des articles 6 et 52 de la Constitution et d'autre part de l'objet même du Règlement intérieur du Conseil National, ce dernier ne saurait, quels que soient les avantages du dispositif retenu pour la composition du conseil de discipline compétent à l'égard de son personnel, décider d'y faire siéger des personnalités extérieures au Conseil National sans y être autorisé par la loi ni, comme en l'espèce, conférer une compétence nouvelle au Président du Conseil d'Etat sans y être autorisé par une Ordonnance Souveraine. > > ARTICLES 72 et 77 alinéa 1er : Par le motif que ces dispositions ne sont pas compatibles avec l'alinéa 1er de l'article 20 de la Constitution qui réserve à la loi l'établissement et l'application de toute « peine » alors qu'il s'agit en l'espèce seulement de « mesures » ou de « sanctions » disciplinaires. > > Article 2 : Sont déclarés conformes aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, législatives, sous réserve des observations qui suivent, les articles du Règlement intérieur du Conseil National ci-après mentionnés : > > ARTICLE 1 : Pour autant que son deuxième alinéa ne soit pas interprété comme signifiant que la création de l'organe d'assistance qu'il mentionne serait facultative alors qu'il résulte de l'alinéa 2 de l'article 2 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964, tel que modifié par la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, que la création de cet organe d'assistance est obligatoire. > > ARTICLE 7 : Pour autant qu'il soit entendu que la rédaction retenue ne laisse aucun doute quant au caractère automatique et impératif de la suppléance du Président du Conseil National par le Vice-président, ce qui serait mieux assuré si le présent de l'indicatif était substitué à l'imparfait. > > ARTICLE 11, alinéa 1er : Pour autant que, d'une part, cette disposition ne soit pas interprétée dans un sens incompatible avec l'alinéa 1er de l'article 20 de la Constitution qui réserve à la loi l'établissement et l'application de toute « peine » alors qu'il s'agit en l'espèce seulement de « sanctions disciplinaires », et que, d'autre part, cet article 11 ne puisse être interpr
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 janvier 2016, n° jp-100000 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 janvier 2016, n° jp-100000 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/01-14-jp-100000)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente décision s'inscrit dans le cadre de la procédure obligatoire de contrôle de constitutionnalité et de légalité du Règlement intérieur de l'assemblée parlementaire monégasque, le Conseil National. En vertu de l'architecture institutionnelle de la Principauté de Monaco, les règles internes régissant le fonctionnement de l'organe délibérant ne peuvent entrer en vigueur sans avoir été préalablement soumises à l'examen du Tribunal Suprême. À la suite de l'adoption de la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, qui est venue modifier la loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National, l'assemblée a entrepris une réforme de son propre Règlement intérieur afin d'en adapter les dispositions aux nouvelles normes législatives. Une première mouture de ce texte avait déjà fait l'objet d'un examen par la haute juridiction monégasque, donnant lieu à la décision n° 2015-10 rendue le 27 juillet 2015. par ailleurs, le cadre normatif institutionnel a également connu l'intervention de l'Ordonnance Souveraine n° 5.548 du 10 novembre 2015 modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 3.191 du 29 mai 1964 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil d'État. Tirant les conséquences de cette première décision du Tribunal Suprême, la Commission spéciale en charge de la modification de la loi électorale ainsi que de la loi sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National a poursuivi ses travaux pour élaborer de nouvelles propositions de modifications du Règlement intérieur. Lors de sa séance publique du 30 novembre 2015, le Conseil National a procédé au vote et a adopté les modifications proposées par ladite Commission spéciale, formant ainsi un nouveau projet de Règlement intérieur. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Conformément aux prescriptions de l'article 61 de la Constitution, le Président du Conseil National a saisi « à nouveau » le Tribunal Suprême le 14 décembre 2015, afin de soumettre à son contrôle le projet de Règlement intérieur adopté en séance publique le 30 novembre 2015. Cette saisine faisait suite à une lettre de présentation des travaux de la Commission spéciale en charge de la modification de la loi électorale ainsi que de la loi sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National, adressée le 11 décembre 2015 au Président du Tribunal Suprême par le Président du Conseil National. Dès le 16 décembre 2015, par voie d'ordonnance, le Président du Tribunal Suprême a procédé à la désignation de deux rapporteurs chargés d'instruire le dossier, à savoir Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-président, et Monsieur Guillaume Drago, Membre suppléant. Le ministère public a également été appelé à formuler son avis dans le cadre de cette procédure non contentieuse mais objective : le Procureur Général a déposé ses réquisitions écrites le 11 janvier 2016 (dont la teneur exacte n'est pas précisée dans la décision). Le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière au regard de la nature constitutionnelle et institutionnelle de la saisine, a entendu Messieurs Jean-Michel Lemoyne de Forges et Guillaume Drago en leurs rapports respectifs avant de délibérer et de rendre sa décision le 14 janvier 2016. S'agissant d'un contrôle objectif de conformité exercé a priori sur saisine institutionnelle obligatoire, la procédure ne met pas en présence des parties aux prétentions antagonistes au sens du contentieux subjectif, mais vise uniquement à vérifier la régularité juridique du texte voté par l'assemblée au regard des normes supérieures. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême, statuant sur le fondement des articles 61, 90 et 91 de la Constitution ainsi que de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur son organisation et son fonctionnement, devait répondre à la question juridique suivante : les dispositions nouvellement adoptées du projet de Règlement intérieur du Conseil National, issues du vote du 30 novembre 2015, sont-elles conformes aux dispositions de la Constitution et, le cas échéant, aux dispositions législatives en vigueur, particulièrement celles de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée par la loi n° 1.415 du 22 juin 2015 et de la loi n° 839 du 23 février 1968 modifiée ? De manière plus spécifique, l'examen de conformité soulevait quatre difficultés juridiques distinctes portant sur des articles précis du projet : 1. En premier lieu, l'article 7 du projet de Règlement intérieur pouvait-il légalement fixer une condition de majorité des deux tiers ainsi qu'une assiette de calcul particulière pour l'élection du successeur du président ou du vice-président empêché, et aménager les règles de présidence de la séance d'élection en cas de vacance de la seule vice-présidence, sans méconnaître l'article 3 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée et l'article 23-1 de la loi n° 839 du 23 février 1968 modifiée ? 2. En deuxième lieu, l'article 23, alinéa 1er, du projet, relatif à l'autorisation d'accès délivrée par le Président du Conseil National aux assistants d'élus, respectait-il la liberté de recrutement garantie par les articles 8-1 et 8-2 de la loi n° 771 modifiée ? 3. En troisième lieu, l'article 40 du projet régissant les travaux des commissions parlementaires était-il compatible avec le droit d'audition du Ministre d'État et des Conseillers de Gouvernement consacré par l'article 31 de la loi n° 771 modifiée ? 4. En quatrième lieu, l'article 85, alinéa 2, du projet respectait-il les règles et délais de transmission des rapports des commissions au Ministre d'État tels qu'imposés par l'article 20 de la loi n° 771 dans sa rédaction issue de la loi n° 1.415 du 22 juin 2015 ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ces questions, le Tribunal Suprême opère une distinction méthodologique classique dans le contentieux de la régularité des règlements des assemblées : il prononce, d'une part, une déclaration de non-conformité totale ou partielle pour les dispositions frontalement contraires à la loi, et formule, d'autre part, des déclarations de conformité assorties de réserves d'interprétation constructives et directives pour les dispositions dont la lettre, bien qu'ambiguë, peut être sauvée par une lecture conforme aux textes supérieurs. Le reste des dispositions fait l'objet d'une validation pure et simple. #### 1. La censure de l'article 7 relatif au remplacement du président et du vice-président Le Tribunal Suprême examine d'abord l'article 7 du projet de Règlement intérieur au prisme de l'article 3 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée. Ce texte législatif dispose expressément que : « Le président et le vice-président du Conseil National sont élus au scrutin secret et à la majorité absolue des membres en exercice ; si la majorité requise n'est pas obtenue, l'élection a lieu, au second tour de scrutin, à la majorité relative ; en cas d'égalité de suffrages, le candidat le plus âgé est déclaré élu ». Le juge constitutionnel et législatif du Règlement intérieur déduit de cette disposition législative trois conséquences juridiques impératives qui entraînent l'invalidation de l'article 7 sur un triple fondement : * **Sur la règle de majorité applicable à l'élection du successeur :** Le Tribunal opère une dissociation nette entre deux phases procédurales : la constatation de l'empêchement définitif d'un membre du bureau, d'une part, et l'élection de son successeur, d'autre part. La haute juridiction admet que, dans le silence de la loi sur ce point précis, il est « loisible au Conseil National de prévoir une majorité des deux tiers pour constater l'empêchement définitif de son président ou de son vice-président ». En revanche, dès lors qu'il s'agit de procéder à l'élection du successeur, le Règlement intérieur ne saurait déroger à la loi : exiger une telle majorité qualifiée des deux tiers pour cette élection est jugé directement contraire aux règles de majorité (absolue au premier tour, relative au second) impérativement fixées par l'article 3 de la loi n° 771. * **Sur la détermination de l'effectif à prendre en compte (« membres en exercice ») :** Le Tribunal relève une contradiction logique et juridique susceptible de paralyser le fonctionnement de l'institution. Il se réfère à la situation visée au dernier alinéa de l'article 23-1 de la loi n° 839 du 23 février 1968 modifiée. Afin de ne pas « rendre impossible le remplacement de l'un ou l'autre des membres du bureau » dans cette hypothèse légale, le Tribunal juge que l'effectif du Conseil National à retenir, tant pour le vote constatant l'empêchement définitif que pour celui élisant le successeur, doit impérativement être celui des « membres en exercice » à l'instant précis où intervient le vote. Appliquant ce principe à la phase électorale, le juge précise que la personne dont l'empêchement définitif vient d'être dûment constaté ne saurait, par définition, continuer à être comptabilisée au nombre des « membres en exercice » pour le calcul du quorum ou de la majorité lors de l'élection de son remplaçant. * **Sur la compétence pour organiser et présider la séance d'élection d'un nouveau vice-président :** Enfin, le Tribunal Suprême sanctionne une méconnaissance des prérogatives propres du président de l'assemblée. Il juge que lorsque la vacance (qu'elle résulte du décès, de la démission ou de l'empêchement définitif dûment constaté) affecte exclusivement la personne du vice-président, le président du Conseil National demeure en fonction et conserve la plénitude de ses attributions. Par conséquent, « seul le président du Conseil National est chargé d'organiser l'élection d'un nouveau vice-président et peut présider la séance au cours de laquelle a lieu cette élection ». Toute disposition réglementaire transférant cette compétence à un autre organe ou membre lorsque seul le vice-président fait défaut est donc illégale. #### 2. Les déclarations de conformité sous réserve d'interprétation (articles 23 alinéa 1er, 40 et 85 alinéa 2) Soucieux de préserver l'œuvre normative du Conseil National lorsque celle-ci peut être conciliée avec la loi, le Tribunal Suprême valide trois articles sous d'expresses réserves d'interprétation. La juridiction prend soin de préciser en préambule que ces observations, tout « comme celles figurant dans la décision du Tribunal Suprême du 27 juillet 2015, s'imposent au Conseil National ». Elles revêtent ainsi une autorité absolue et conditionnent la légalité même de l'application future du Règlement intérieur. * **S'agissant de l'article 23, alinéa 1er (accès des assistants d'élus) :** Cet article confère au Président du Conseil National le pouvoir de délivrer une autorisation d'accès aux locaux de l'assemblée. Le Tribunal valide le procédé, en précisant que cette autorisation est « nécessairement nominative ». Toutefois, il pose comme condition impérative que l'exercice de ce pouvoir de police administrative interne ne puisse être détourné pour « porter atteinte à la liberté de recrutement des assistants d'élus ». Cette liberté fondamentale pour l'exercice du mandat parlementaire est consacrée par l'article 8-1 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 (issu de l'article 7 de la loi n° 1.415 du 22 juin 2015). Le Tribunal se réfère explicitement aux « travaux préparatoires de cette loi n° 1.415 » pour éclairer la portée de cette liberté, et rappelle qu'elle ne connaît d'autres limites légales que les seules conditions énoncées à l'article 8-2 de la même loi n° 771 modifiée. Le Président ne dispose donc d'aucun pouvoir discrétionnaire d'agrément sur le choix de l'assistant par le biais de l'autorisation d'accès. * **S'agissant de l'article 40 (audition des membres du Gouvernement par les commissions) :** Le Tribunal Suprême confronte cet article aux prescriptions de l'article 31 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée, qui régit les rapports entre l'exécutif et les organes internes de l'assemblée. Pour neutraliser toute lecture de l'article 40 qui conférerait aux commissions un pouvoir d'appréciation sur l'opportunité d'entendre l'exécutif, le Tribunal énonce que les commissions « ne sont pas habilitées à refuser d'entendre le Ministre d'État et les Conseillers de Gouvernement qui en font la demande ». L'audition demandée par le Gouvernement est de droit. * **S'agissant de l'article 85, alinéa 2 (transmission des rapports au Ministre d'État) :** Le contrôle porte ici sur le respect de l'article 20 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964, tel que modifié par la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, lequel fixe des règles et des délais stricts pour la transmission des travaux parlementaires au Ministre d'État. Le Tribunal Suprême livre une interprétation téléologique et littérale de l'expression législative « rapports des commissions intéressées » figurant à l'article 20 : cette formulation générale « inclut dans son champ d'application les rapports des commissions saisies pour avis ». Dès lors, l'article 85, alinéa 2, du Règlement intérieur n'est conforme à la loi que pour autant que ces règles et délais légaux de transmission soient scrupuleusement appliqués non seulement aux rapports des commissions saisies au fond, mais également à ceux des commissions saisies pour avis. Enfin, par une formule balai, le Tribunal déclare l'ensemble des autres articles du projet de Règlement intérieur, qui n'appellent ni censure ni réserve, pleinement conformes à la Constitution et à la loi. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision du Tribunal Suprême s'énonce dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > Est déclaré non conforme aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, législatives, l'article du Règlement intérieur du Conseil National ci-après mentionné : > ARTICLE 7 : Par le motif que l'article 3 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée dispose : « Le président et le vice-président du Conseil National sont élus au scrutin secret et à la majorité absolue des membres en exercice ; si la majorité requise n'est pas obtenue, l'élection a lieu, au second tour de scrutin, à la majorité relative ; en cas d'égalité de suffrages, le candidat le plus âgé est déclaré élu » ; qu'il en résulte d'abord que, s'il est loisible au Conseil National de prévoir une majorité des deux tiers pour constater l'empêchement définitif de son président ou de son vice-président, exiger une telle majorité des deux tiers pour l'élection de son successeur serait contraire aux règles de majorité fixées par cet article 3 ; qu'il en résulte ensuite que, sauf à rendre impossible le remplacement de l'un ou l'autre des membres du bureau dans la situation visée au dernier alinéa de l'article 23-1 de la loi n° 839 du 23 février 1968 modifiée, l'effectif du Conseil National à prendre en considération, tant pour la constatation de l'empêchement définitif que pour l'élection du successeur, ne peut être que celui des « membres en exercice » au moment où intervient le vote et en particulier que, s'agissant de l'élection, ne saurait être comptée au nombre des « membres en exercice » la personne dont l'empêchement définitif a été dûment constaté ; qu'il en résulte enfin que, lorsque le décès, la démission ou l'empêchement définitif dûment constaté ne concerne que le vice-président, seul le président du Conseil National est chargé d'organiser l'élection d'un nouveau vice-président et peut présider la séance au cours de laquelle a lieu cette élection. > Sous réserve des observations suivantes, qui, comme celles figurant dans la décision du Tribunal Suprême du 27 juillet 2015, s'imposent au Conseil National, sont déclarés conformes aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, législatives, les articles du Règlement intérieur du Conseil National ci-après mentionnés : > ARTICLE 23 alinéa 1er : Pour autant qu'il soit entendu que l'autorisation d'accès, nécessairement nominative, délivrée par le Président du Conseil National ne saurait porter atteinte à la liberté de recrutement des assistants d'élus consacrée par l'article 8-1 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964, issu de l'article 7 de la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, tel qu'éclairé par les travaux préparatoires de cette loi n° 1.415, liberté qui n'est limitée que par les conditions posées par l'article 8-2 de la loi n° 771 modifiée. > ARTICLE 40 : Pour autant qu'il soit entendu que, comme le prévoit l'article 31 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée, les commissions ne sont pas habilitées à refuser d'entendre le Ministre d'État et les Conseillers de Gouvernement qui en font la demande. > ARTICLE 85 alinéa 2 : Pour autant que soient respectés les règles et délais de transmission au Ministre d'État fixés par l'article 20 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 dans sa rédaction issue de la loi n° 1.415 du 22 juin 2015 qui, en visant les « rapports des commissions intéressées », inclut dans son champ d'application les rapports des commissions saisies pour avis. > Sont déclarés conformes à la Constitution et à la loi les articles du Règlement intérieur du Conseil National non mentionnés aux articles 1 et 2 de la présente décision. > La présente décision, préalablement adressée au Prince et au Président du Conseil National, sera publiée au Journal de Monaco. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 14 janvier 2016 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême s'inscrit dans la continuité directe et immédiate de sa jurisprudence relative au contrôle des normes parlementaires internes, et tout particulièrement de sa décision n° 2015-10 du 27 juillet 2015 explicitement visée et rappelée dans le corps même du dispositif. Ce « dialogue des juges et du législateur » — ou plus exactement ici, du juge constitutionnel et du pouvoir réglementaire parlementaire — illustre la spécificité du droit constitutionnel monégasque quant à la hiérarchie des normes régissant le fonctionnement des pouvoirs publics. #### 1. L'intégration des lois organiques matériellement entendues dans le bloc de contrôle À la lecture de la décision, il apparaît de manière frappante que l'ensemble des griefs d'inconstitutionnalité ou d'illégalité retenus, ainsi que toutes les réserves d'interprétation formulées, prennent pour norme de référence directe la loi, et non le texte même de la Constitution (hormis la compétence générale tirée des articles 61, 90 et 91). Les normes de contrôle mobilisées sont exclusivement la loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National (telle que modifiée par la loi n° 1.415 du 22 juin 2015) et la loi n° 839 du 23
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 janvier 2021, n° jp-100001 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 janvier 2021, n° jp-100001 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/01-04-jp-100001)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre spécifique et solennel du contrôle obligatoire et a priori de la conformité à la Constitution et à la loi du Règlement intérieur de l'assemblée délibérante monégasque, le Conseil National. À l'origine de cette procédure ne se trouve donc pas un litige contentieux intersubjectif opposant deux parties aux intérêts divergents, mais l'exercice par le Conseil National de son pouvoir normatif d'organisation interne. En effet, l'assemblée a entrepris une réforme de son Règlement intérieur. Ce processus normatif interne s'est matérialisé par les travaux d'une « Commission spéciale en charge de la modification du Règlement intérieur du Conseil National ». Au nom de cette commission spéciale, un rapport a été élaboré et présenté par Monsieur Thomas Brezzo devant le Conseil National le 25 novembre 2020. À cette même date du 25 novembre 2020, le texte modifiant le Règlement intérieur a fait l'objet de débats lors de la séance publique du Conseil National, à l'issue desquels le nouveau Règlement intérieur a été adopté. Toutefois, en vertu de l'ordonnancement constitutionnel monégasque et plus particulièrement de l'article 61 de la Constitution (visé par la décision), les dispositions du Règlement intérieur du Conseil National ne peuvent entrer en vigueur avant d'avoir été soumises à l'examen du Tribunal Suprême afin que celui-ci se prononce sur leur conformité aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, législatives. C'est cette adoption du Règlement intérieur du 25 novembre 2020 qui constitue le fait générateur exclusif de l'intervention de la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties S'agissant d'un contrôle obligatoire de constitutionnalité et de légalité en matière constitutionnelle, la procédure suivie devant le Tribunal Suprême obéit à des règles particulières, dépourvues du caractère contradictoire classique d'un procès opposant un demandeur à un défendeur, bien que le titre de la décision fasse référence au « Président du Conseil National », autorité habilitée à saisir la juridiction (les modalités exactes et la date de la lettre de saisine ne sont pas précisées dans la décision). Le parcours procédural interne au Tribunal Suprême est en revanche précisément documenté par les visas de la décision du 4 janvier 2021 : - Par une ordonnance en date du 4 décembre 2020, le Président du Tribunal Suprême a procédé à la désignation de deux rapporteurs chargés d'instruire l'examen du texte : Monsieur Didier Ribes, Vice-Président du Tribunal Suprême, et Monsieur Philippe Blacher, Membre titulaire. Cette double désignation témoigne de l'importance institutionnelle attachée à l'examen de l'ensemble du Règlement intérieur révisé. - Le même jour, soit le 4 décembre 2020, Madame le Procureur Général a déposé ses réquisitions écrites (le sens et le contenu de ces réquisitions ne sont pas précisés dans la décision). - Lors de la séance de jugement (dont la date exacte d'audience n'est pas précisée si elle diffère du 4 janvier 2021), le Tribunal Suprême a entendu (« Ouï ») Monsieur Didier Ribes et Monsieur Philippe Blacher en la lecture de leurs rapports respectifs. En l'absence de parties au sens contentieux du terme, il n'existe pas de « prétentions des parties » à proprement parler. L'objet de la procédure réside exclusivement dans la vérification objective, par le juge constitutionnel monégasque, de la régularité juridique de l'intégralité des articles composant le nouveau Règlement intérieur du Conseil National adopté le 25 novembre 2020, au regard des normes supérieures que constituent la Constitution et la loi organique de facto régissant l'assemblée, à savoir la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le problème juridique central soumis à l'examen du Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : **les dispositions du nouveau Règlement intérieur du Conseil National, adoptées lors de la séance publique du 25 novembre 2020, respectent-elles l'ensemble des règles et principes de valeur constitutionnelle ainsi que les dispositions législatives régissant l'organisation et le fonctionnement de cette assemblée, en particulier au regard de l'équilibre institutionnel propre à la monarchie constitutionnelle monégasque, des prérogatives du Gouvernement, des droits des Conseillers Nationaux et des exigences de rédaction normative ?** Plus spécifiquement, au fil de l'examen minutieux des articles du Règlement intérieur, cette question générale s'est déclinée en sept sous-questions juridiques précises portant sur des dispositions déterminées : 1. L'introduction dans le Règlement intérieur (article 2) de règles ou de mentions relatives à la féminisation de certains titres, mandats ou fonctions est-elle conforme aux principes constitutionnels d'égalité (article 8) et d'éligibilité (article 54), et ne risque-t-elle pas, par une lecture *a contrario*, de restreindre l'accès des femmes aux fonctions non expressément féminisées ? 2. Le pouvoir de police et de réglementation de l'accès à l'enceinte du Conseil National conféré à son Président (article 50) peut-il s'exercer au détriment des collaborateurs, fonctionnaires et personnes qualifiées chargés d'assister le Ministre d'État et les Conseillers de Gouvernement ? 3. L'usage de la terminologie « activité parlementaire » (article 76) et « indemnité parlementaire » (articles 93, 99, 100 et 101) est-il juridiquement compatible avec la nature même du régime politique de la Principauté, défini par les articles 2 et 50 de la Constitution comme une monarchie constitutionnelle où le pouvoir législatif est partagé entre le Prince et le Conseil National ? 4. Le régime disciplinaire applicable aux Conseillers Nationaux (article 93), prévoyant notamment l'interdiction temporaire de voter en commission sur un sujet déterminé (4°) et l'exclusion temporaire (8° et 9°), porte-t-il une atteinte disproportionnée à l'exercice du mandat et à la représentation de la minorité au sein de l'assemblée ? 5. L'aménagement par le Conseil National des délais de convocation des commissions et de communication des documents en cas d'urgence (article 124) respecte-t-il les prérogatives du Ministre d'État en matière de déclaration d'urgence et d'examen des projets de loi telles qu'issues de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 ? 6. Le régime d'adoption et d'inscription à l'ordre du jour des propositions de résolution (articles 125 à 128) garantit-il le respect de l'inviolabilité de la Personne du Prince et de Ses fonctions ainsi que la priorité d'examen accordée aux projets de loi gouvernementaux par la loi n° 771 du 25 juillet 1964 ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La structure formelle de la décision du 4 janvier 2021 présente une particularité rédactionnelle notable : le Tribunal Suprême n'expose pas ses motifs dans des « considérant » préalables au dispositif. Il procède par une intégration directe de sa motivation au sein même du dispositif (« DECIDE : »), sous la forme de réserves d'interprétation substantielles (« sous réserve des observations qui suivent », « Pour autant que... »). Pour asseoir son contrôle, le Tribunal Suprême mobilise un bloc de référence normatif clairement identifié dans ses visas : - **La Constitution**, et notamment ses articles 61 (fondement du contrôle du Règlement intérieur), 90 et 91 (compétence et fonctionnement du Tribunal Suprême), auxquels le corps de la décision ajoute la référence expresse aux articles 2, 8, 50 et 54. - **L'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée**, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (et son article 37 pour la délivrance de l'extrait conforme). - **La loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée**, sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National, dont les articles 21 et 34 sont expressément mobilisés dans le corps de la décision. Le raisonnement développé par la haute juridiction ne conduit à aucune censure sèche (invalidation pure et simple d'un article), mais privilégie une validation globale encadrée par sept séries de réserves d'interprétation constructives et directives, complétée par une déclaration de conformité pure et simple pour le reste du texte. #### 1. Sur la neutralité des dénominations de fonctions et l'égalité des sexes (Article 2) Le Tribunal Suprême examine l'article 2 du Règlement intérieur au prisme des articles 8 (égalité devant la loi) et 54 (conditions d'éligibilité des citoyens des deux sexes) de la Constitution. Le juge craint que l'énumération limitative, dans cet article 2, de certains mandats ou fonctions susceptibles d'être exercés par des femmes ne produise un effet pervers par une interprétation *a contrario*. Le raisonnement du Tribunal est double : - D'une part, il neutralise toute lecture restrictive en posant que l'article 2 ne saurait signifier que seuls les mandats ou fonctions qu'il cite peuvent être exercés par des personnes de sexe féminin. Il en va de même pour les fonctions administratives ou d'assistance (« agent du Conseil National », « assistant d'élu », « déontologue »), dont les dénominations au masculin ne sauraient exclure des titulaires de sexe féminin. - D'autre part, le Tribunal rappelle une règle de légistique constitutionnelle fondée sur le masculin à valeur générique neutre : en application des articles 8 et 54 de la Constitution, « il suffit de mentionner "le Conseiller National", "le Président", "le Vice-président", "le Secrétaire Général" et "le Rapporteur" dans l'ensemble des articles du Règlement intérieur ». #### 2. Sur la police de l'assemblée et l'assistance des membres du Gouvernement (Article 50) À propos de l'article 50, relatif à l'accès à l'enceinte du Conseil National, le Tribunal Suprême veille à ce que l'autonomie administrative et de police interne de l'assemblée n'entrave pas le bon fonctionnement de l'exécutif lors des travaux législatifs ou budgétaires. Le juge pose ainsi deux limites impératives au pouvoir du Président du Conseil National : - En temps normal, cette disposition ne lui permet pas de refuser l'accès de l'enceinte aux fonctionnaires, agents ou toute autre personne qualifiée qui assistent le Ministre d'État ou les Conseillers de Gouvernement. - En présence de « circonstances exceptionnelles », le Président du Conseil National ne dispose pas d'un pouvoir unilatéral à l'égard de ces personnes : les modalités de leur accès doivent impérativement être « décidées d'un commun accord entre le Président du Conseil National et le Ministre d'État ». #### 3. Sur l'impropriété constitutionnelle de l'adjectif « parlementaire » (Articles 76, 93, 99, 100 et 101) C'est sur le terrain des principes fondamentaux du régime politique monégasque que le Tribunal Suprême formule ses observations relatives à l'article 76 (qui emploie l'expression « activité parlementaire ») et aux articles 93, 99, 100 et 101 (qui emploient l'expression « indemnité parlementaire »). Le raisonnement s'appuie sur les articles 2 et 50 de la Constitution qui définissent et caractérisent la Principauté comme une « monarchie constitutionnelle ». Le juge relève un constat textuel objectif : l'adjectif « parlementaire » est totalement étranger tant au texte de la Constitution qu'à celui de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée. Sans aller jusqu'à censurer ces articles pour ce motif purement terminologique, le Tribunal Suprême : - Neutralise toute portée politique ou institutionnelle de ce vocabulaire : l'emploi de ces expressions est déclaré « sans incidence sur la nature de monarchie constitutionnelle de la Principauté ». - Formule une recommandation légistique expresse à l'attention du Conseil National, soulignant que les expressions « l'exercice de leur mandat » (pour l'article 76) et « indemnité de Conseiller National » (pour les articles 93, 99, 100 et 101) « serai[en]t mieux adaptée[s] à la nature de la Constitution ». #### 4. Sur l'encadrement du pouvoir disciplinaire et la protection de la minorité (Article 93) Examinant l'article 93 qui régit les sanctions disciplinaires pouvant frapper un Conseiller National, le Tribunal Suprême cherche à concilier le maintien de l'ordre interne de l'assemblée avec la protection de l'exercice effectif du mandat représentatif et le pluralisme politique. Il émet une double réserve stricte : - Concernant la sanction prévue au 4° (l'interdiction temporaire de voter en commission sur un « sujet déterminé »), le juge exige un rapport de proportionnalité et de connexité : le sujet sur lequel porte l'interdiction de vote doit impérativement être « en lien direct avec les motifs de la sanction prononcée à son encontre ». - Concernant les sanctions les plus lourdes prévues aux 8° et 9° (l'exclusion temporaire), le juge pose une limite substantielle liée aux équilibres démocratiques internes : cette exclusion ne doit pas, par sa durée, être « de nature à remettre en cause la représentation de la minorité au sein du Conseil National ». #### 5. Sur la caractérisation et le régime de l'urgence législative (Article 124) À l'occasion du contrôle de l'article 124, le Tribunal Suprême précise l'articulation entre l'organisation interne des travaux des commissions du Conseil National et les prérogatives gouvernementales en matière de procédure législative, régies notamment par l'article 21 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964. Le juge distingue deux aspects : - D'une part, s'il reconnaît la compétence du Conseil National pour déterminer les cas et modalités d'aménagement des délais de convocation des commissions et de communication de documents à leurs membres (notamment afin de respecter les délais d'examen des projets de loi fixés par l'article 21 de la loi n° 771), il rappelle avec force que « l'urgence tenant à l'examen d'un projet de loi est caractérisée par sa seule déclaration par le Ministre d'État ». Le Conseil National ne saurait donc subordonner ou apprécier lui-même la réalité de cette urgence déclarée par l'exécutif. - D'autre part, le Tribunal préserve la souplesse institutionnelle en précisant que les dispositions nouvelles de l'article 124 ne font pas obstacle à ce que le Conseil National et le Ministre d'État décident « d'un commun accord » qu'une autre situation d'urgence justifie d'écarter les délais prévus aux articles 35, 40 et 45 du Règlement intérieur pour l'examen d'un projet de loi, « notamment dans le cadre d'une session extraordinaire ». #### 6. Sur l'encadrement matériel et procédural des propositions de résolution (Articles 125 à 128) Enfin, le contrôle des articles 125 à 128, relatifs aux résolutions du Conseil National, conduit le Tribunal Suprême à rappeler la hiérarchie des normes en se fondant directement sur la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée : - Sur le plan matériel, en application de l'article 34 de ladite loi, les résolutions adoptées par l'assemblée ne peuvent en aucun cas « mett[re] en cause la Personne du Prince ou Ses fonctions ». - Sur le plan procédural, la règle interne prévoyant l'examen d'une proposition de résolution « à la plus prochaine séance publique après son dépôt » n'est conforme qu'à la condition d'être compatible avec l'application de l'article 21 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 (qui régit les délais et priorités d'examen des textes gouvernementaux). ### C. Le dispositif Conformément aux exigences méthodologiques, le dispositif intégral de la décision rendue par le Tribunal Suprême le 4 janvier 2021 est reproduit ci-après : > « DECIDE : > Sont déclarés conformes aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, législatives, sous réserve des observations qui suivent, les articles du Règlement intérieur du Conseil National ci-après mentionnés : > ARTICLE 2 : Pour autant que cette disposition ne soit pas interprétée comme signifiant que seuls les mandats ou fonctions qu'elle cite peuvent être exercés par des personnes de sexe féminin, étant rappelé que, en application des articles 8 et 54 de la Constitution, il suffit de mentionner « le Conseiller National », « le Président », « le Vice-président », « le Secrétaire Général » et « le Rapporteur » dans l'ensemble des articles du Règlement intérieur, de la même manière que les termes « agent du Conseil National », « assistant d'élu » et « déontologue » ne sauraient être interprétés comme excluant que les titulaires de ces fonctions soient de sexe féminin. > ARTICLE 50 : Pour autant qu'il soit entendu que cette disposition ne permet pas au Président du Conseil National de refuser l'accès de l'enceinte du Conseil National aux fonctionnaires, aux agents ou à toute autre personne qualifiée assistant le Ministre d'État ou les Conseillers de Gouvernement et qu'en présence de circonstances exceptionnelles, les modalités d'accès de ces personnes sont décidées d'un commun accord entre le Président du Conseil National et le Ministre d'État. > ARTICLE 76 : Pour autant qu'il soit entendu que l'emploi de l'expression « activité parlementaire » est sans incidence sur la nature de monarchie constitutionnelle de la Principauté, définie et caractérisée par les articles 2 et 50 de la Constitution, alors que, d'une part, l'adjectif « parlementaire » ne figure ni dans la Constitution ni dans la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée et que, d'autre part, l'expression « l'exercice de leur mandat » serait mieux adaptée à la nature de la Constitution. > ARTICLE 93 : Pour autant, d'une part, que le sujet déterminé, mentionné au 4°, sur lequel le Conseiller National sanctionné a l'interdiction temporaire de voter en commission soit en lien direct avec les motifs de la sanction prononcée à son encontre et, d'autre part, que l'exclusion temporaire, prévue aux 8° et 9°, ne soit pas, par sa durée, de nature à remettre en cause la représentation de la minorité au sein du Conseil National. > ARTICLES 93, 99, 100 et 101 : Pour autant qu'il soit entendu que l'emploi de l'expression « indemnité parlementaire » est sans incidence sur la nature de monarchie constitutionnelle de la Principauté, définie et caractérisée par les articles 2 et 50 de la Constitution, alors que, d'une part, l'adjectif « parlementaire » ne figure ni dans la Constitution ni dans la loi n° 771 du 25 juillet 1964, modifiée, et que, d'autre part, l'expression « indemnité de Conseiller National » serait mieux adaptée à la nature de la Constitution. > ARTICLE 124 : Pour autant qu'il soit entendu, d'une part, que s'il appartient au Conseil National de déterminer les cas et modalités d'aménagement des délais de convocation des commissions et de communication de documents à leurs membres, en particulier pour garantir le respect des délais d'examen des projets de loi prévus par l'article 21 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964, l'urgence tenant à l'examen d'un projet de loi est caractérisée par sa seule déclaration par le Ministre d'État et, d'autre part, que les dispositions nouvelles ne font pas obstacle à ce qu'il soit décidé d'un commun accord par le Conseil National et le Ministre d'État qu'une autre situation d'urgence justifie de ne pas appliquer les délais prévus aux articles 35, 40 et 45 pour l'examen d'un projet de loi, notamment dans le cadre d'une session extraordinaire. > ARTICLES 125 à 128
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 mai 2016, n° jp-100002 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 mai 2016, n° jp-100002 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/05-25-jp-100002)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La décision rendue le 25 mai 2016 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit en dehors de tout contentieux intersubjectif ou litige opposant des parties privées ou publiques au sens processuel classique. Elle intervient dans le cadre spécifique, objectif et institutionnel du contrôle obligatoire et préalable de constitutionnalité et de légalité du Règlement intérieur de l’assemblée parlementaire monégasque, le Conseil National. L’origine factuelle et normative de cette saisine réside dans un processus de réforme législative et réglementaire interne aux institutions de la Principauté, amorcé au cours de l'année 2015. En effet, le législateur monégasque a adopté la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, laquelle est venue modifier la loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National. Parallèlement ou consécutivement à cette évolution du cadre législatif régissant l'assemblée, le pouvoir exécutif a également procédé à des ajustements réglementaires touchant d'autres organes institutionnels, ainsi qu'en témoigne l'adoption de l'Ordonnance Souveraine n° 5.548 du 10 novembre 2015 modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 3.191 du 29 mai 1964 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil d'État. La modification de la loi organique de facto que constitue la loi n° 771 du 25 juillet 1964 appelait nécessairement une mise en conformité et une refonte des règles internes régissant les travaux des élus nationaux, à savoir le Règlement intérieur du Conseil National. Ce processus d'adaptation normative n'a toutefois pas pu aboutir en une seule étape. Il a donné lieu à une séquence jurisprudentielle et parlementaire en trois temps, véritable navette institutionnelle entre l'assemblée délibérante et la juridiction constitutionnelle. Dans un premier temps, une refonte du Règlement intérieur a été soumise au contrôle du Tribunal Suprême, donnant lieu à une première décision n° 2015-10 rendue le 27 juillet 2015. À la suite de cette décision — dont le contenu matériel exact n'est pas précisé dans la décision commentée, mais qui portait déjà sur la conformité dudit règlement à la Constitution —, le Conseil National a dû remettre son ouvrage sur le métier. Dans un deuxième temps, une nouvelle mouture du texte réglementaire a été derechef soumise à la haute juridiction monégasque. Par une décision n° 2016-04 en date du 14 janvier 2016, le Tribunal Suprême s'est prononcé une seconde fois sur la conformité du Règlement intérieur à la Constitution. Il ressort des visas et du dispositif de la décision commentée que cette décision du 14 janvier 2016 comportait un article 2 formulant des observations, et qu'elle nécessitait l'adoption d'une nouvelle rédaction du Règlement intérieur par le Conseil National pour purger le texte des inconstitutionnalités ou illégalités résiduelles relevées par le juge. C'est dans ce contexte précis que s'ouvre le troisième temps de cette séquence institutionnelle, qui constitue le fait générateur immédiat de la décision du 25 mai 2016. Afin de tirer les conséquences de la décision du Tribunal Suprême n° 2016-04 du 14 janvier 2016, la Commission spéciale du Conseil National en charge de la modification de la loi électorale ainsi que de la loi sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National a élaboré de nouvelles propositions de modifications du Règlement intérieur. Lors de la séance publique du 27 avril 2016, le Président de cette Commission spéciale a présenté aux membres du Conseil National le texte de cette nouvelle rédaction du Règlement intérieur, expressément qualifiée dans les visas de « consécutive à la décision du Tribunal Suprême n° 2016-04 du 14 janvier 2016 ». À l'issue des débats intervenus lors de cette même séance publique du 27 avril 2016, le Conseil National a procédé au vote et a adopté les nouvelles modifications proposées par sa Commission spéciale. L'adoption définitive de cette nouvelle rédaction du Règlement intérieur le 27 avril 2016 a alors déclenché l'obligation constitutionnelle de transmission du texte au juge suprême avant toute entrée en vigueur. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties S'agissant d'une procédure objective de contrôle de conformité exercée à titre préventif en application des dispositions constitutionnelles (notamment les articles 61, 90 et 91 de la Constitution), l'instance ne comporte pas de « parties » au sens contentieux du terme, ni de « prétentions » antagonistes prenant la forme de demandes d'annulation ou d'indemnisation. La procédure revêt un caractère strictement institutionnel, unilatéral et inquisitoire, régi par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Le déclenchement de l'instance résulte de l'accomplissement par le Président du Conseil National de son obligation constitutionnelle de saisine. Dès le lendemain du vote en séance publique, soit le 28 avril 2016, le Président du Conseil National a adressé une lettre officielle au Président du Tribunal Suprême afin de lui transmettre la nouvelle rédaction du Règlement intérieur adoptée le 27 avril 2016. Ce courrier de saisine est officiellement parvenu au greffe ou à la présidence du Tribunal Suprême le 6 mai 2016. Dès la réception de cette transmission, le 6 mai 2016, le Président du Tribunal Suprême a fait usage de ses prérogatives d'instruction en prenant une ordonnance désignant non pas un, mais deux rapporteurs pour instruire le dossier : Monsieur José SAVOYE, en sa qualité de Membre titulaire du Tribunal Suprême, et Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, en sa qualité de Membre suppléant. Cette double désignation témoigne du soin particulier apporté à l'examen de cette troisième mouture du texte réglementaire. Au cours de cette phase d'instruction, le dossier transmis par l'assemblée parlementaire a été complété. Par une seconde lettre en date du 11 mai 2016, parvenue au Président du Tribunal Suprême dès le lendemain, 12 mai 2016, le Président du Conseil National a transmis un document préparatoire déterminant pour l'appréciation de l'intention du législateur réglementaire : le texte de présentation, par le Président de la Commission spéciale aux membres du Conseil National lors de la séance publique du 27 avril 2016, de la nouvelle rédaction du Règlement intérieur. La production de ce document visait manifestement à éclairer la haute juridiction sur la manière dont l'assemblée avait entendu se conformer à la décision n° 2016-04 du 14 janvier 2016. Conformément aux règles régissant la procédure devant le Tribunal Suprême en matière constitutionnelle, le ministère public a été appelé à formuler son avis sur la conformité du texte transmis. Le Procureur Général a ainsi déposé des réquisitions écrites en date du 18 mai 2016 (le sens et la teneur précise de ces réquisitions ne sont pas précisés dans la décision). Enfin, lors de la séance de jugement (dont la date exacte, si elle diffère du jour du prononcé, n'est pas précisée dans la décision), le Tribunal Suprême a entendu Monsieur José SAVOYE, Membre titulaire, et Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, Membre suppléant, en la lecture de leurs rapports respectifs, avant d'entrer en délibéré et de rendre sa décision le 25 mai 2016, soit dans un délai particulièrement célére de moins de trois semaines à compter de la réception de la saisine initiale. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le problème juridique soumis à l'examen du Tribunal Suprême dans cette affaire s'articulait autour d'une double exigence de conformité normative, doublée d'une question spécifique relative à l'autorité de la chose précédemment jugée par la juridiction constitutionnelle elle-même. De manière générale et fondamentale, au regard des articles 61, 90 et 91 de la Constitution ainsi que de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National (telle que modifiée notamment par la loi n° 1.415 du 22 juin 2015), la question posée au Tribunal Suprême était de savoir si les nouvelles dispositions du Règlement intérieur du Conseil National, telles qu'adoptées en séance publique le 27 avril 2016, étaient conformes aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, aux dispositions législatives en vigueur dans la Principauté. De manière plus spécifique et dynamique, compte tenu de la genèse de ce texte qui faisait directement suite aux décisions n° 2015-10 du 27 juillet 2015 et surtout n° 2016-04 du 14 janvier 2016, la question de droit consistait à déterminer si les modifications adoptées par le Conseil National le 27 avril 2016 avaient correctement et intégralement purgé le Règlement intérieur des griefs d'inconstitutionnalité ou d'illégalité antérieurement censurés par le Tribunal Suprême. En outre, se posait la question de la pérennité et de la portée juridique des réserves d'interprétation ou observations déjà formulées par la haute juridiction dans sa décision précédente du 14 janvier 2016 (plus précisément en son article 2) à l'égard des dispositions du Règlement intérieur qui, bien que faisant partie de l'ensemble normatif désormais validé, demeuraient régies par les prescriptions interprétatives antérieures du juge constitutionnel. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour L'examen de la structure formelle et substantielle de la décision du 25 mai 2016 révèle une singularité rédactionnelle tout à fait remarquable au regard des canons habituels de la motivation des décisions de justice, y compris celles des cours constitutionnelles. En effet, la décision se caractérise par une absence totale de motifs propres développés sous forme de « considérants » ou d'« attendus » entre la mention « APRÈS EN AVOIR DÉLIBÉRÉ » et l'annonce du dispositif (« DÉCIDE : »). Cette économie radicale de motivation explicite dans le corps même de la décision ne signifie nullement une absence de raisonnement juridique de la part du Tribunal Suprême ; elle traduit au contraire une technique de motivation par renvoi et par incorporation des actes préparatoires et des décisions antérieures, dont toute la substance est concentrée dans la rédaction minutieuse des visas et dans la formulation conditionnelle du dispositif. En premier lieu, le raisonnement de la juridiction repose sur la délimitation stricte du bloc de constitutionnalité et de légalité servant de norme de référence à son contrôle. En visant expressément la Constitution — et « notamment ses articles 61, 90 et 91 » —, le Tribunal Suprême rappelle le fondement de sa compétence (les articles 90 et 91 fixant les attributions du Tribunal Suprême, notamment en matière constitutionnelle) ainsi que le fondement de l'obligation de soumission du Règlement intérieur à son contrôle (l'article 61 de la Constitution régissant l'établissement et le contrôle du règlement de l'assemblée). Surtout, en visant la loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National modifiée notamment par la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, ainsi que l'Ordonnance Souveraine n° 5.548 du 10 novembre 2015 modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 3.191 du 29 mai 1964 sur le Conseil d'État, et en déclarant dans son dispositif le règlement conforme aux dispositions constitutionnelles « et, le cas échéant, législatives », le Tribunal Suprême affirme que son contrôle sur le Règlement intérieur du Conseil National ne se limite pas à un contrôle de pure constitutionnalité directe. Le Règlement intérieur étant un acte de nature infra-législative dans la hiérarchie des normes monégasques, il doit également respecter les lois organiques ou ordinaires qui encadrent le fonctionnement de l'assemblée. Le bloc de référence intègre donc la loi. En deuxième lieu, l'absence de « considérants » analytiques s'explique par la prise en compte déterminante des travaux préparatoires transmis par le Président du Conseil National le 11 mai 2016. Le visa explicite du « texte de présentation, par le Président de la même Commission spéciale aux membres du Conseil national, lors de la séance publique du 27 avril 2016, de cette nouvelle rédaction du Règlement intérieur consécutive à la décision du Tribunal Suprême n° 2016-04 du 14 janvier 2016 » démontre que le juge constitutionnel a confronté la lettre des nouvelles dispositions votées le 27 avril 2016 avec l'intention explicite des rédacteurs du texte de se plier scrupuleusement aux exigences de la décision du 14 janvier 2016. Constatant une adéquation parfaite entre les exigences posées dans sa décision de janvier 2016 et les modifications correctives adoptées en avril 2016 telles qu'éclairées par le rapport de présentation de la Commission spéciale, le Tribunal Suprême a estimé qu'il n'était plus nécessaire de réitérer une démonstration analytique article par article : l'exécution fidèle de sa précédente décision suffisait à fonder le constat de conformité. En troisième et dernier lieu, le cœur du raisonnement juridique du Tribunal Suprême réside dans le mécanisme de l'incorporation par référence des réserves d'interprétation antérieures. Plutôt que de reproduire in extenso les développements de sa décision du 14 janvier 2016 portant sur des dispositions non modifiées ou connexes, la haute juridiction opère un verrouillage juridique par l'insertion, en tête de son dispositif, d'une clause expresse de sauvegarde : « Sous réserve des observations figurant dans l'article 2 de la décision n° 2016-04 du 14 janvier 2016 du Tribunal Suprême, qui conservent leur effet utile ». Par ce raisonnement, le Tribunal Suprême pose le principe selon lequel les décisions successives rendues sur un même texte au fil de ses navettes de mise en conformité forment un tout indissociable. Le brevet de constitutionnalité et de légalité délivré le 25 mai 2016 n'efface pas les réserves (« observations ») émises le 14 janvier 2016 ; au contraire, la validité définitive du Règlement intérieur demeure perpétuellement conditionnée au respect de l'« effet utile » de ces observations antérieures. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante, dont le dispositif est ainsi intégralement rédigé : > « DÉCIDE : > Sous réserve des observations figurant dans l'article 2 de la décision n° 2016-04 du 14 janvier 2016 du Tribunal Suprême, qui conservent leur effet utile, le Règlement intérieur du Conseil National est déclaré conforme aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, législatives. > La présente décision, préalablement adressée au Prince et au Président du Conseil National, sera publiée au Journal de Monaco . » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 25 mai 2016 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue l'épilogue d'une trilogie jurisprudentielle majeure relative au droit parlementaire et au droit processuel constitutionnel monégasque, formée avec les décisions n° 2015-10 du 27 juillet 2015 et n° 2016-04 du 14 janvier 2016, toutes deux expressément visées dans le texte commenté. À ce titre, elle offre un éclairage de premier plan sur la nature, l'étendue et les techniques du contrôle de constitutionnalité des règlements des assemblées parlementaires. #### 1. L'affirmation d'un contrôle intégral du Règlement intérieur au regard d'un bloc de référence élargi Dans la tradition constitutionnelle d'inspiration romano-germanique, à laquelle se rattache le système juridique monégasque, l'autonomie financière, administrative et réglementaire des assemblées parlementaires est traditionnellement encadrée afin d'éviter que l'assemblée délibérante, sous couvert d'organiser ses travaux internes, ne modifie à son profit l'équilibre des pouvoirs institué par la Constitution. L'article 61 de la Constitution monégasque, visé en tête de la décision, constitue la clé de voûte de cet encadrement en soumettant le Règlement intérieur du Conseil National au contrôle préalable du Tribunal Suprême avant sa mise en application. L'intérêt majeur de la décision du 25 mai 2016 est de synthétiser dans son dispositif même la dualité des normes de référence utilisées par le juge suprême dans le cadre de cet article 61. En déclarant le Règlement intérieur « conforme aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, législatives », le Tribunal Suprême consacre formellement l'intégration de la loi dans le bloc de constitutionnalité (ou plus exactement le bloc de contrôle) applicable au règlement parlementaire. Dans le cas d'espèce, les normes législatives servant de paramètres de contrôle sont clairement identifiées dans les visas : il s'agit de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National, telle que modifiée notamment par la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, ainsi que de la loi électorale (mentionnée à travers l'intitulé de la Commission spéciale). En droit public monégasque, l'organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics ne relèvent pas exclusivement du texte constitutionnel stricto sensu ni du seul pouvoir d'auto-organisation de l'assemblée ; ils sont largement précisés par la loi. Dès lors, une disposition du Règlement intérieur qui méconnaîtrait une prescription de la loi n° 771 modifiée encourrait la censure du Tribunal Suprême, quand bien même elle ne heurterait frontalement aucun article de la Constitution. En jugeant que le règlement est conforme aux dispositions constitutionnelles « et, le cas échéant, législatives », le Tribunal Suprême garantit la stricte hiérarchie des normes au sein de l'État monégasque : la Constitution prime la loi, laquelle prime le Règlement intérieur du Conseil National. Par ailleurs, la présence dans les visas de l'Ordonnance Souveraine n° 5.548 du 10 novembre 2015 modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 3.191 du 29 mai 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil d'État montre que le Tribunal Suprême appréhende le fonctionnement du Conseil National dans son environnement institutionnel global, en tenant compte des interactions normatives pouvant exister entre les travaux parlementaires et les prérogatives des autres organes de la Principauté, tels que le Conseil d'État. #### 2. La consécration de l'« effet utile » perpétuel des réserves d'interprétation à travers les navettes de constitutionnalité Sur le plan de la technique du contentieux constitutionnel, l'apport le plus remarquable de la décision du 25 mai 2016 réside dans la gestion de la succession dans le temps des décisions de contrôle portant sur un même instrument normatif. Le fait que le Tribunal Suprême ait dû statuer à trois reprises en moins de dix mois (27 juillet 2015, 14 janvier 2016, 25 mai 2016) sur le Règlement intérieur du Conseil National démontre la rigueur du contrôle exercé par la haute juridiction. L'autorité de la chose jugée attachée aux décisions du Tribunal Suprême interdit au Conseil National de mettre en vigueur des dispositions déclarées non conformes, l'obligeant à reprendre la procédure d'élaboration et de vote en commission puis en séance publique. Toutefois, cette fragmentation du contrôle en trois étapes successives posait une difficulté théorique et pratique majeure : lorsque le juge constitutionnel, lors de la troisième étape (en mai 2016), délivre enfin une déclaration générale et finale de conformité (« le Règlement intérieur du Conseil National est déclaré conforme... »), cette déclaration globale a-t-elle pour effet de se substituer entièrement aux décisions intermédiaires et d'effacer les réserves d'interprétation (« observations ») dont le juge
Compétence Compétence constitutionnelle - Recours en déclaration de conformité - Recours relatif à la conformité du Règlement intérieur du Conseil National Constitution, Article 90.A. 1°- Loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National Déclaration de non-conformité (article 1er) Article 6 - Exercice des pouvoirs du Président du Conseil National. Hypothèses d'empêchement. Constatation de l'empêchement. Limitation temporelle de l'exercice provisoire Article 11, alinéa 2 - Composition du conseil de discipline compétent à l'égard du personnel du Conseil National. Exclusion de personnalités extérieures au Conseil National Articles 72 et 77, alinéa 1 - Peines disciplinaires. Incompatibilité avec l'article 20 de la Constitution. Compétence du législateur pour l'établissement et l'application des peines Déclaration de conformité sous réserve d'interprétation (article 2) Article 1 - Organe d'assistance. Création obligatoire Article 7 - Suppléance du Président du Conseil National par le Vice-président. Caractère automatique et impératif Article 11, alinéa 1er - Peine disciplinaire comportant une « privation de traitement ». Quotité compatible avec celle autorisée par la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État Articles 18 à 24 - Terminologie retenue compatible avec l'applicabilité des autres articles aux membres de sexe féminin du Conseil National Article 23, alinéa 1er - Assistant d'un élu. Autorisation d'accès dans l'enceinte du Conseil National. Déclaration préalable auprès du Secrétaire Général, relative exclusivement à l'identité de l'assistant. Auteurs de la déclaration exclusivement l'élu, les élus ou le Président du groupe politique ayant décidé de recourir aux services de l'assistant Article 26 - Composition des commissions. Condition de bon fonctionnement des commissions. Condition d'existence des commissions prévues par l'article 25 du Règlement intérieur (non) Article 40 - Audition du Ministre d'État et des Conseillers de Gouvernement. Commissions tenues d'entendre le Ministre d'État et les Conseillers de Gouvernement à leur demande Article 43, alinéa 3 - Application des articles 66 et 67 de la Constitution. Ministre d'État destinataire des mêmes documents que les Conseillers de Gouvernement et dans les mêmes délais Article 44, alinéa 2 - Accès du Ministre d'État aux procès-verbaux d'audition des Conseillers de Gouvernement Article 47 - Sessions extraordinaires. Application de l'article 13 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 relatif aux modalités de date, de convocation, d'ordre du jour et de durée de la session extraordinaire convoquée par le Prince Article 61 - Expression « activité parlementaire ». Sans incidence sur la nature de monarchie constitutionnelle de la Principauté de Monaco Article 85, alinéa 2 - Application des articles 66 et 67 de la Constitution. Ministre d'État destinataire des mêmes documents que les Conseillers de Gouvernement et dans les mêmes délais Déclaration de conformité (article 3) Articles du Règlement intérieur du Conseil National autres que ceux mentionnés aux articles 1 et 2