Tribunal Suprême de Monaco, 27 juillet 2015, n° jp-100004

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 27 juillet 2015, n° jp-100004 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la refonte normative régissant le fonctionnement interne de l'assemblée délibérante monégasque, le Conseil National.

En amont de cette décision, le cadre législatif relatif à cette institution a fait l'objet d'une réforme substantielle. Lors de la séance publique du Conseil National du 17 juin 2015, Monsieur Jacques Rit a présenté un rapport au nom de la Commission spéciale en charge de la modification de la loi électorale ainsi que de la loi sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National. À la suite des débats tenus lors de cette même séance publique du 17 juin 2015, a été adoptée la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, laquelle est venue modifier la loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National.

Pour assurer la mise en œuvre de ces nouvelles dispositions législatives et adapter ses règles internes de fonctionnement, le Conseil National a procédé à l'élaboration et à l'adoption de son Règlement intérieur. Conformément à l'architecture constitutionnelle monégasque, et plus particulièrement aux exigences de l'article 61 de la Constitution visé par la décision, les dispositions de ce Règlement intérieur ne pouvaient entrer en vigueur sans avoir été préalablement soumises au contrôle obligatoire de conformité exercé par le Tribunal Suprême. Il ne s'agit donc pas d'un litige interindividuel au sens contentieux classique, mais d'une procédure objective de contrôle préventif de la régularité juridique de l'acte interne de l'assemblée au regard des normes supérieures.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Saisi de l'examen du Règlement intérieur par le Président du Conseil National (la date exacte de la saisine n'est pas précisée dans la décision), le Tribunal Suprême a mis en œuvre la procédure prévue par la Constitution, notamment ses articles 61, 90 et 91, ainsi que par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.

Par une Ordonnance en date du 6 juillet 2015, le Président du Tribunal Suprême a procédé à la désignation d'un binôme de rapporteurs pour instruire le dossier, en les personnes de Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-président de la juridiction, et de Monsieur José Savoye, Membre titulaire. Le Procureur Général a déposé ses réquisitions écrites le 20 juillet 2015.

Lors de la séance de jugement, le Tribunal Suprême a entendu Messieurs Jean-Michel Lemoyne de Forges et José Savoye en la lecture de leurs rapports respectifs, avant d'entrer en délibéré pour rendre sa décision le 27 juillet 2015. S'agissant d'un contrôle institutionnel abstrait et obligatoire de conformité du Règlement intérieur du Conseil National, la décision ne fait état d'aucune prétention contradictoire de parties au sens d'un procès civil ou administratif contentieux.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le problème juridique soumis à l'examen du Tribunal Suprême consistait à déterminer si l'ensemble des articles composant le Règlement intérieur adopté par le Conseil National était conforme, d'une part, aux règles et principes de valeur constitutionnelle (notamment les articles 2, 6, 8, 20, 43, 50, 52, 54, 59, 61, 66 et 67 de la Constitution) et, d'autre part, aux dispositions législatives en vigueur, au premier rang desquelles figurent la loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National telle que modifiée par la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, ainsi que la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État.

Cette question globale se déclinait en une série de problématiques juridiques précises touchant aux équilibres institutionnels et aux droits fondamentaux :

1. Le Règlement intérieur a-t-il correctement transposé les exigences législatives relatives à la suppléance du Président du Conseil National en cas d'empêchement momentané ou définitif, ainsi qu'à la création d'organes internes et de commissions ?
2. Le Conseil National peut-il, par la voie de son seul Règlement intérieur, intégrer des personnalités extérieures (telles que le Président du Conseil d'État) au sein du conseil de discipline de son personnel, et qualifier de « peines » les mesures prononcées à l'encontre de ses agents ou de ses membres ?
3. Les dispositions relatives au statut des élus et à leurs assistants respectent-elles le principe constitutionnel d'égalité des sexes et le cadre légal des déclarations préalables ?
4. Les prérogatives constitutionnelles et légales du Prince et du Gouvernement (représenté par le Ministre d'État et les Conseillers de Gouvernement) en matière de sessions extraordinaires, d'auditions en commission et d'accès à l'information parlementaire sont-elles pleinement garanties par le texte ?
5. L'utilisation d'une terminologie faisant référence à l'« activité parlementaire » est-elle compatible avec la nature de monarchie constitutionnelle de la Principauté de Monaco ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême opère une distinction tripartite dans son contrôle, qui structure l'ensemble de sa motivation : il identifie premièrement les dispositions entachées d'une inconstitutionnalité ou d'une illégalité frontale entraînant leur censure (Article 1er) ; il isole deuxièmement un ensemble d'articles dont la validité ne peut être sauvée qu'au prix de réserves d'interprétation strictes et parfois directives (Article 2) ; il valide enfin purement et simplement le reste du texte (Article 3). Note méthodologique remarquable : contrairement à la structure habituelle des arrêts où les motifs précèdent le dispositif, la présente décision intègre directement la motivation juridique sous forme de paragraphes justificatifs (« Par le motif que... », « Pour autant que... ») à l'intérieur même des articles de son dispositif.

1. Les motifs de censure (Déclarations de non-conformité)

Le Tribunal Suprême prononce l'invalidation de quatre dispositions spécifiques (les articles 6, 11 alinéa 2, 72 et 77 alinéa 1er) sur le fondement de trois séries de motifs :

• L'incompétence négative ou la transposition incomplète de la loi en matière d'empêchement de la présidence (Article 6) : Le juge confronte l'article 6 du Règlement intérieur à l'article 6 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964, dans sa rédaction issue de la loi n° 1.415 du 22 juin 2015. Pour éclairer la portée de la loi, le Tribunal recourt expressément aux travaux préparatoires de la loi du 22 juin 2015. Il relève que le législateur a entendu viser, à travers la notion de « tout autre empêchement », non seulement l'obstacle « momentané » à l'exercice normal des fonctions présidentielles, mais également l'obstacle « définitif ». Or, l'article 6 du Règlement intérieur s'est borné à prévoir l'exercice provisoire des pouvoirs « en cas d'empêchement », omettant de régir l'hypothèse de l'empêchement définitif. Le Tribunal précise avec minutie le cahier des charges que le Règlement aurait dû respecter pour être conforme à la loi : il fallait, d'une part, prévoir que le caractère définitif de l'empêchement soit dûment constaté par le Conseil National lui-même (au besoin par une majorité qualifiée) et, d'autre part, limiter dans le temps la durée de l'exercice provisoire des pouvoirs du Président dans une telle hypothèse, à l'instar de ce que l'article 5 du Règlement intérieur a prévu pour les cas de décès ou de démission.

• Le dépassement de l'objet du Règlement intérieur et la violation de la répartition des compétences normatives (Article 11, alinéa 2) : S'agissant de la composition du conseil de discipline compétent à l'égard du personnel du Conseil National, le Règlement intérieur prévoyait d'y faire siéger des personnalités extérieures à l'assemblée, et notamment d'attribuer une compétence au Président du Conseil d'État. Le Tribunal Suprême censure cette disposition au visa des articles 6 et 52 de la Constitution ainsi qu'au regard de « l'objet même du Règlement intérieur ». Le juge pose le principe selon lequel, « quels que soient les avantages du dispositif retenu », le Conseil National ne dispose d'aucune compétence autonome pour attraire des tiers dans ses organes internes sans une habilitation législative expresse. Plus encore, s'agissant du Président du Conseil d'État (institution régie par l'article 52 de la Constitution), le Règlement intérieur ne saurait lui conférer une compétence nouvelle sans y être autorisé par une Ordonnance Souveraine.

• La confusion inconstitutionnelle entre répression pénale et répression disciplinaire (Articles 72 et 77, alinéa 1er) : Ces dispositions du Règlement intérieur utilisaient le terme de « peine » pour qualifier les sanctions applicables. Le Tribunal Suprême les déclare incompatibles avec l'alinéa 1er de l'article 20 de la Constitution, qui consacre le principe de légalité des délits et des peines en réservant exclusivement à la loi l'établissement et l'application de toute « peine ». Le juge rappelle que le pouvoir réglementaire interne de l'assemblée ne peut instituer que de simples « mesures » ou « sanctions » disciplinaires, la qualification pénale lui étant constitutionnellement interdite.

2. Les motifs de validation sous réserve (Les réserves d'interprétation)

Pour douze ensembles de dispositions (Article 2 de la décision), le Tribunal Suprême choisit d'éviter l'annulation sèche en formulant des réserves d'interprétation (« Pour autant que... »), qui conditionnent la constitutionnalité et la légalité des textes à une lecture stricte, voire à des recommandations de réécriture.

• Le respect du caractère impératif des créations d'organes et de suppléances prévus par la loi (Articles 1, 7 et 26) :

  • À l'article 1er (deuxième alinéa), le juge neutralise toute lecture qui rendrait facultative la création de l'organe d'assistance mentionné, en rappelant que l'alinéa 2 de l'article 2 de la loi n° 771 modifiée rend cette création obligatoire.
  • À l'article 7, le Tribunal exige qu'aucun doute ne subsiste quant au caractère « automatique et impératif » de la suppléance du Président par le Vice-président. Fait notable, le juge se fait grammairien en observant que cette impérativité « serait mieux assurée si le présent de l'indicatif était substitué à l'imparfait ».
  • À l'article 26, le juge précise que le texte doit être lu comme énonçant une simple condition de « bon fonctionnement » des commissions, et nullement une condition d'« existence » des commissions prévues à l'article 25, faute de quoi il violerait l'article 28 de la loi n° 771 modifiée.

• L'encadrement constitutionnel et statutaire du droit disciplinaire des agents (Article 11, alinéa 1er) : Le juge émet une double réserve. D'une part, à l'instar des articles 72 et 77, cette disposition ne doit pas être interprétée à rebours de l'article 20 alinéa 1er de la Constitution : il ne s'agit que de « sanctions disciplinaires » et non de « peines ». D'autre part, la sanction de « privation de traitement » envisagée par le texte ne saurait être interprétée comme autorisant une retenue financière d'une quotité supérieure à celle permise par les règles générales de la fonction publique, et singulièrement par l'article 43 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État.

• L'égalité des sexes, la neutralité terminologique et le régime des assistants (Chapitre III, Articles 18 à 24, et Article 23, alinéa 1er) :

  • Examinant globalement le Chapitre III (articles 18 à 24), le Tribunal relève une disparité terminologique par rapport au reste du Règlement intérieur concernant la féminisation des termes. Il valide le chapitre sous réserve que cette différence ne soit pas interprétée a contrario comme excluant les membres du Conseil National de sexe féminin du bénéfice des autres articles du Règlement. Se fondant sur l'article 8 de la Constitution (principe d'égalité), le juge rappelle qu'il suffit de mentionner les « élus » dans l'ensemble du texte. De même, par une application combinée des articles 8 et 54 de la Constitution, le masculin générique « les assistants » ne saurait exclure le recrutement d'assistants de sexe féminin.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision, qui incorpore les motifs de censure et les réserves d'interprétation, est ainsi rédigé :

« DÉCIDE :

Article 1er : Sont déclarés non conformes aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, législatives, les articles du Règlement intérieur du Conseil National ci-après mentionnés :

ARTICLE 6 : Par le motif que cet article n'est pas conforme à l'article 6 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964, dans sa rédaction issue de la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, en ce que, ne prévoyant que l'exercice provisoire des pouvoirs du Président du Conseil National « en cas d'empêchement », il ne comporte pas les dispositions applicables à « tout autre empêchement » du Président du Conseil National alors que les travaux préparatoires de la loi n° 1.415 du 22 juin 2015 montrent que son article 6 vise non seulement le cas de l'obstacle « momentané » à l'exercice normal des fonctions mais aussi celui de l'obstacle « définitif », ce qui suppose d'une part que ce caractère définitif soit dûment constaté par le Conseil National lui-même, au besoin par une majorité qualifiée, et d'autre part que, dans cette hypothèse, la durée de l'exercice provisoire des pouvoirs du Président soit limitée, comme il a été procédé par l'article 5 du Règlement intérieur pour les cas de décès ou de démission.

ARTICLE 11, alinéa 2 : Par le motif que, au regard d'une part des articles 6 et 52 de la Constitution et d'autre part de l'objet même du Règlement intérieur du Conseil National, ce dernier ne saurait, quels que soient les avantages du dispositif retenu pour la composition du conseil de discipline compétent à l'égard de son personnel, décider d'y faire siéger des personnalités extérieures au Conseil National sans y être autorisé par la loi ni, comme en l'espèce, conférer une compétence nouvelle au Président du Conseil d'Etat sans y être autorisé par une Ordonnance Souveraine.

ARTICLES 72 et 77 alinéa 1er : Par le motif que ces dispositions ne sont pas compatibles avec l'alinéa 1er de l'article 20 de la Constitution qui réserve à la loi l'établissement et l'application de toute « peine » alors qu'il s'agit en l'espèce seulement de « mesures » ou de « sanctions » disciplinaires.