Tribunal Suprême de Monaco, 14 janvier 2016, n° jp-100000

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 janvier 2016, n° jp-100000 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La présente décision s'inscrit dans le cadre de la procédure obligatoire de contrôle de constitutionnalité et de légalité du Règlement intérieur de l'assemblée parlementaire monégasque, le Conseil National. En vertu de l'architecture institutionnelle de la Principauté de Monaco, les règles internes régissant le fonctionnement de l'organe délibérant ne peuvent entrer en vigueur sans avoir été préalablement soumises à l'examen du Tribunal Suprême.

À la suite de l'adoption de la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, qui est venue modifier la loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National, l'assemblée a entrepris une réforme de son propre Règlement intérieur afin d'en adapter les dispositions aux nouvelles normes législatives. Une première mouture de ce texte avait déjà fait l'objet d'un examen par la haute juridiction monégasque, donnant lieu à la décision n° 2015-10 rendue le 27 juillet 2015. par ailleurs, le cadre normatif institutionnel a également connu l'intervention de l'Ordonnance Souveraine n° 5.548 du 10 novembre 2015 modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 3.191 du 29 mai 1964 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil d'État.

Tirant les conséquences de cette première décision du Tribunal Suprême, la Commission spéciale en charge de la modification de la loi électorale ainsi que de la loi sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National a poursuivi ses travaux pour élaborer de nouvelles propositions de modifications du Règlement intérieur. Lors de sa séance publique du 30 novembre 2015, le Conseil National a procédé au vote et a adopté les modifications proposées par ladite Commission spéciale, formant ainsi un nouveau projet de Règlement intérieur.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Conformément aux prescriptions de l'article 61 de la Constitution, le Président du Conseil National a saisi « à nouveau » le Tribunal Suprême le 14 décembre 2015, afin de soumettre à son contrôle le projet de Règlement intérieur adopté en séance publique le 30 novembre 2015. Cette saisine faisait suite à une lettre de présentation des travaux de la Commission spéciale en charge de la modification de la loi électorale ainsi que de la loi sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National, adressée le 11 décembre 2015 au Président du Tribunal Suprême par le Président du Conseil National.

Dès le 16 décembre 2015, par voie d'ordonnance, le Président du Tribunal Suprême a procédé à la désignation de deux rapporteurs chargés d'instruire le dossier, à savoir Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-président, et Monsieur Guillaume Drago, Membre suppléant. Le ministère public a également été appelé à formuler son avis dans le cadre de cette procédure non contentieuse mais objective : le Procureur Général a déposé ses réquisitions écrites le 11 janvier 2016 (dont la teneur exacte n'est pas précisée dans la décision).

Le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière au regard de la nature constitutionnelle et institutionnelle de la saisine, a entendu Messieurs Jean-Michel Lemoyne de Forges et Guillaume Drago en leurs rapports respectifs avant de délibérer et de rendre sa décision le 14 janvier 2016. S'agissant d'un contrôle objectif de conformité exercé a priori sur saisine institutionnelle obligatoire, la procédure ne met pas en présence des parties aux prétentions antagonistes au sens du contentieux subjectif, mais vise uniquement à vérifier la régularité juridique du texte voté par l'assemblée au regard des normes supérieures.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal Suprême, statuant sur le fondement des articles 61, 90 et 91 de la Constitution ainsi que de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur son organisation et son fonctionnement, devait répondre à la question juridique suivante : les dispositions nouvellement adoptées du projet de Règlement intérieur du Conseil National, issues du vote du 30 novembre 2015, sont-elles conformes aux dispositions de la Constitution et, le cas échéant, aux dispositions législatives en vigueur, particulièrement celles de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée par la loi n° 1.415 du 22 juin 2015 et de la loi n° 839 du 23 février 1968 modifiée ?

De manière plus spécifique, l'examen de conformité soulevait quatre difficultés juridiques distinctes portant sur des articles précis du projet :

1. En premier lieu, l'article 7 du projet de Règlement intérieur pouvait-il légalement fixer une condition de majorité des deux tiers ainsi qu'une assiette de calcul particulière pour l'élection du successeur du président ou du vice-président empêché, et aménager les règles de présidence de la séance d'élection en cas de vacance de la seule vice-présidence, sans méconnaître l'article 3 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée et l'article 23-1 de la loi n° 839 du 23 février 1968 modifiée ?
2. En deuxième lieu, l'article 23, alinéa 1er, du projet, relatif à l'autorisation d'accès délivrée par le Président du Conseil National aux assistants d'élus, respectait-il la liberté de recrutement garantie par les articles 8-1 et 8-2 de la loi n° 771 modifiée ?
3. En troisième lieu, l'article 40 du projet régissant les travaux des commissions parlementaires était-il compatible avec le droit d'audition du Ministre d'État et des Conseillers de Gouvernement consacré par l'article 31 de la loi n° 771 modifiée ?
4. En quatrième lieu, l'article 85, alinéa 2, du projet respectait-il les règles et délais de transmission des rapports des commissions au Ministre d'État tels qu'imposés par l'article 20 de la loi n° 771 dans sa rédaction issue de la loi n° 1.415 du 22 juin 2015 ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ces questions, le Tribunal Suprême opère une distinction méthodologique classique dans le contentieux de la régularité des règlements des assemblées : il prononce, d'une part, une déclaration de non-conformité totale ou partielle pour les dispositions frontalement contraires à la loi, et formule, d'autre part, des déclarations de conformité assorties de réserves d'interprétation constructives et directives pour les dispositions dont la lettre, bien qu'ambiguë, peut être sauvée par une lecture conforme aux textes supérieurs. Le reste des dispositions fait l'objet d'une validation pure et simple.

1. La censure de l'article 7 relatif au remplacement du président et du vice-président

Le Tribunal Suprême examine d'abord l'article 7 du projet de Règlement intérieur au prisme de l'article 3 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée. Ce texte législatif dispose expressément que : « Le président et le vice-président du Conseil National sont élus au scrutin secret et à la majorité absolue des membres en exercice ; si la majorité requise n'est pas obtenue, l'élection a lieu, au second tour de scrutin, à la majorité relative ; en cas d'égalité de suffrages, le candidat le plus âgé est déclaré élu ».

Le juge constitutionnel et législatif du Règlement intérieur déduit de cette disposition législative trois conséquences juridiques impératives qui entraînent l'invalidation de l'article 7 sur un triple fondement :

• Sur la règle de majorité applicable à l'élection du successeur : Le Tribunal opère une dissociation nette entre deux phases procédurales : la constatation de l'empêchement définitif d'un membre du bureau, d'une part, et l'élection de son successeur, d'autre part. La haute juridiction admet que, dans le silence de la loi sur ce point précis, il est « loisible au Conseil National de prévoir une majorité des deux tiers pour constater l'empêchement définitif de son président ou de son vice-président ». En revanche, dès lors qu'il s'agit de procéder à l'élection du successeur, le Règlement intérieur ne saurait déroger à la loi : exiger une telle majorité qualifiée des deux tiers pour cette élection est jugé directement contraire aux règles de majorité (absolue au premier tour, relative au second) impérativement fixées par l'article 3 de la loi n° 771.
• Sur la détermination de l'effectif à prendre en compte (« membres en exercice ») : Le Tribunal relève une contradiction logique et juridique susceptible de paralyser le fonctionnement de l'institution. Il se réfère à la situation visée au dernier alinéa de l'article 23-1 de la loi n° 839 du 23 février 1968 modifiée. Afin de ne pas « rendre impossible le remplacement de l'un ou l'autre des membres du bureau » dans cette hypothèse légale, le Tribunal juge que l'effectif du Conseil National à retenir, tant pour le vote constatant l'empêchement définitif que pour celui élisant le successeur, doit impérativement être celui des « membres en exercice » à l'instant précis où intervient le vote. Appliquant ce principe à la phase électorale, le juge précise que la personne dont l'empêchement définitif vient d'être dûment constaté ne saurait, par définition, continuer à être comptabilisée au nombre des « membres en exercice » pour le calcul du quorum ou de la majorité lors de l'élection de son remplaçant.
• Sur la compétence pour organiser et présider la séance d'élection d'un nouveau vice-président : Enfin, le Tribunal Suprême sanctionne une méconnaissance des prérogatives propres du président de l'assemblée. Il juge que lorsque la vacance (qu'elle résulte du décès, de la démission ou de l'empêchement définitif dûment constaté) affecte exclusivement la personne du vice-président, le président du Conseil National demeure en fonction et conserve la plénitude de ses attributions. Par conséquent, « seul le président du Conseil National est chargé d'organiser l'élection d'un nouveau vice-président et peut présider la séance au cours de laquelle a lieu cette élection ». Toute disposition réglementaire transférant cette compétence à un autre organe ou membre lorsque seul le vice-président fait défaut est donc illégale.

2. Les déclarations de conformité sous réserve d'interprétation (articles 23 alinéa 1er, 40 et 85 alinéa 2)

Soucieux de préserver l'œuvre normative du Conseil National lorsque celle-ci peut être conciliée avec la loi, le Tribunal Suprême valide trois articles sous d'expresses réserves d'interprétation. La juridiction prend soin de préciser en préambule que ces observations, tout « comme celles figurant dans la décision du Tribunal Suprême du 27 juillet 2015, s'imposent au Conseil National ». Elles revêtent ainsi une autorité absolue et conditionnent la légalité même de l'application future du Règlement intérieur.

• S'agissant de l'article 23, alinéa 1er (accès des assistants d'élus) : Cet article confère au Président du Conseil National le pouvoir de délivrer une autorisation d'accès aux locaux de l'assemblée. Le Tribunal valide le procédé, en précisant que cette autorisation est « nécessairement nominative ». Toutefois, il pose comme condition impérative que l'exercice de ce pouvoir de police administrative interne ne puisse être détourné pour « porter atteinte à la liberté de recrutement des assistants d'élus ». Cette liberté fondamentale pour l'exercice du mandat parlementaire est consacrée par l'article 8-1 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 (issu de l'article 7 de la loi n° 1.415 du 22 juin 2015). Le Tribunal se réfère explicitement aux « travaux préparatoires de cette loi n° 1.415 » pour éclairer la portée de cette liberté, et rappelle qu'elle ne connaît d'autres limites légales que les seules conditions énoncées à l'article 8-2 de la même loi n° 771 modifiée. Le Président ne dispose donc d'aucun pouvoir discrétionnaire d'agrément sur le choix de l'assistant par le biais de l'autorisation d'accès.
• S'agissant de l'article 40 (audition des membres du Gouvernement par les commissions) : Le Tribunal Suprême confronte cet article aux prescriptions de l'article 31 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée, qui régit les rapports entre l'exécutif et les organes internes de l'assemblée. Pour neutraliser toute lecture de l'article 40 qui conférerait aux commissions un pouvoir d'appréciation sur l'opportunité d'entendre l'exécutif, le Tribunal énonce que les commissions « ne sont pas habilitées à refuser d'entendre le Ministre d'État et les Conseillers de Gouvernement qui en font la demande ». L'audition demandée par le Gouvernement est de droit.
• S'agissant de l'article 85, alinéa 2 (transmission des rapports au Ministre d'État) : Le contrôle porte ici sur le respect de l'article 20 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964, tel que modifié par la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, lequel fixe des règles et des délais stricts pour la transmission des travaux parlementaires au Ministre d'État. Le Tribunal Suprême livre une interprétation téléologique et littérale de l'expression législative « rapports des commissions intéressées » figurant à l'article 20 : cette formulation générale « inclut dans son champ d'application les rapports des commissions saisies pour avis ». Dès lors, l'article 85, alinéa 2, du Règlement intérieur n'est conforme à la loi que pour autant que ces règles et délais légaux de transmission soient scrupuleusement appliqués non seulement aux rapports des commissions saisies au fond, mais également à ceux des commissions saisies pour avis.

Enfin, par une formule balai, le Tribunal déclare l'ensemble des autres articles du projet de Règlement intérieur, qui n'appellent ni censure ni réserve, pleinement conformes à la Constitution et à la loi.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision du Tribunal Suprême s'énonce dans les termes exacts suivants :

« DÉCIDE : Est déclaré non conforme aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, législatives, l'article du Règlement intérieur du Conseil National ci-après mentionné : ARTICLE 7 : Par le motif que l'article 3 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée dispose : « Le président et le vice-président du Conseil National sont élus au scrutin secret et à la majorité absolue des membres en exercice ; si la majorité requise n'est pas obtenue, l'élection a lieu, au second tour de scrutin, à la majorité relative ; en cas d'égalité de suffrages, le candidat le plus âgé est déclaré élu » ; qu'il en résulte d'abord que, s'il est loisible au Conseil National de prévoir une majorité des deux tiers pour constater l'empêchement définitif de son président ou de son vice-président, exiger une telle majorité des deux tiers pour l'élection de son successeur serait contraire aux règles de majorité fixées par cet article 3 ; qu'il en résulte ensuite que, sauf à rendre impossible le remplacement de l'un ou l'autre des membres du bureau dans la situation visée au dernier alinéa de l'article 23-1 de la loi n° 839 du 23 février 1968 modifiée, l'effectif du Conseil National à prendre en considération, tant pour la constatation de l'empêchement définitif que pour l'élection du successeur, ne peut être que celui des « membres en exercice » au moment où intervient le vote et en particulier que, s'agissant de l'élection, ne saurait être comptée au nombre des « membres en exercice » la personne dont l'empêchement définitif a été dûment constaté ; qu'il en résulte enfin que, lorsque le décès, la démission ou l'empêchement définitif dûment constaté ne concerne que le vice-président, seul le président du Conseil National est chargé d'organiser l'élection d'un nouveau vice-président et peut présider la séance au cours de laquelle a lieu cette élection. Sous réserve des observations suivantes, qui, comme celles figurant dans la décision du Tribunal Suprême du 27 juillet 2015, s'imposent au Conseil National, sont déclarés conformes aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, législatives, les articles du Règlement intérieur du Conseil National ci-après mentionnés : ARTICLE 23 alinéa 1er : Pour autant qu'il soit entendu que l'autorisation d'accès, nécessairement nominative, délivrée par le Président du Conseil National ne saurait porter atteinte à la liberté de recrutement des assistants d'élus consacrée par l'article 8-1 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964, issu de l'article 7 de la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, tel qu'éclairé par les travaux préparatoires de cette loi n° 1.415, liberté qui n'est limitée que par les conditions posées par l'article 8-2 de la loi n° 771 modifiée. ARTICLE 40 : Pour autant qu'il soit entendu que, comme le prévoit l'article 31 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée, les commissions ne sont pas habilitées à refuser d'entendre le Ministre d'État et les Conseillers de Gouvernement qui en font la demande. ARTICLE 85 alinéa 2 : Pour autant que soient respectés les règles et délais de transmission au Ministre d'État fixés par l'article 20 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 dans sa rédaction issue de la loi n° 1.415 du 22 juin 2015 qui, en visant les « rapports des commissions intéressées », inclut dans son champ d'application les rapports des commissions saisies pour avis. Sont déclarés conformes à la Constitution et à la loi les articles du Règlement intérieur du Conseil National non mentionnés aux articles 1 et 2 de la présente décision. La présente décision, préalablement adressée au Prince et au Président du Conseil National, sera publiée au Journal de Monaco. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 14 janvier 2016 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême s'inscrit dans la continuité directe et immédiate de sa jurisprudence relative au contrôle des normes parlementaires internes, et tout particulièrement de sa décision n° 2015-10 du 27 juillet 2015 explicitement visée et rappelée dans le corps même du dispositif. Ce « dialogue des juges et du législateur » — ou plus exactement ici, du juge constitutionnel et du pouvoir réglementaire parlementaire — illustre la spécificité du droit constitutionnel monégasque quant à la hiérarchie des normes régissant le fonctionnement des pouvoirs publics.

1. L'intégration des lois organiques matériellement entendues dans le bloc de contrôle

À la lecture de la décision, il apparaît de manière frappante que l'ensemble des griefs d'inconstitutionnalité ou d'illégalité retenus, ainsi que toutes les réserves d'interprétation formulées, prennent pour norme de référence directe la loi, et non le texte même de la Constitution (hormis la compétence générale tirée des articles 61, 90 et 91). Les normes de contrôle mobilisées sont exclusivement la loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National (telle que modifiée par la loi n° 1.415 du 22 juin 2015) et la loi n° 839 du 23