8 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Cour de Révision de Monaco, 07 octobre 1985, n° 25130 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 07 octobre 1985, n° 25130 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1985/10-07-25130)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen de la Cour de révision de la Principauté de Monaco tire son origine d'une relation d'affaires impliquant trois protagonistes : une société créancière, une société débitrice principale et une personne physique garante. En l'espèce, une personne physique, désignée comme dame H. et domiciliée à Monaco, avait souscrit un engagement de garantie personnelle. Elle s'était ainsi constituée caution solidaire et indivisible, selon des modalités strictement encadrées portant sur un montant et une période déterminés, afin de garantir le paiement des dettes contractées par la société d'emboutissage de la Turbie (ci-après S.E.T.) envers la société anonyme Usinor. Les modalités précises de la relation commerciale unissant la société S.E.T. et la société Usinor comprennent des facturations, des créations d'effets et des paiements partiels de marchandises, éléments auxquels s'ajoutent l'existence de liens — dont la nature exacte a fait l'objet de débats — entre la société S.E.T. et une tierce entreprise dénommée Cofrapid (les détails supplémentaires sur l'origine de la dette et le montant exact du cautionnement ne sont pas précisés dans la décision). À la suite de défaillances dans le règlement des sommes dues par la débitrice principale, la société créancière Usinor a engagé des poursuites judiciaires pour recouvrer sa créance. Dans un premier temps, l'action a été dirigée contre la débitrice principale devant les juridictions françaises. Par un jugement rendu le 1er octobre 1979, le Tribunal de commerce de Nice a condamné la société S.E.T. à payer à la société Usinor le montant des demandes formulées par cette dernière. Parallèlement ou consécutivement à cette condamnation en France, la société Usinor a entendu mettre en œuvre la garantie souscrite par la caution en l'assignant devant les juridictions de son domicile, en Principauté de Monaco. De son côté, dame H. a entendu contester la décision française ayant fixé ou consacré la dette principale en formant une tierce-opposition à l'encontre du jugement du Tribunal de commerce de Nice du 1er octobre 1979 (la date d'introduction de cette tierce-opposition n'est pas précisée dans la décision). C'est dans ce contexte d'imbrication de procédures civiles et commerciales de part et d'autre de la frontière franco-monégasque que s'est noué le contentieux relatif à l'exécution de l'engagement de caution. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi par la société Usinor d'une demande en paiement dirigée contre la caution, le Tribunal de première instance de Monaco a statué en deux étapes distinctes. Par un premier jugement rendu le 26 juin 1980, la juridiction monégasque de premier degré a d'abord reconnu la validité de l'engagement de cautionnement souscrit par dame H. Toutefois, s'estimant insuffisamment éclairé sur le quantum exact de l'obligation, le tribunal a ordonné une mesure d'instruction sous la forme d'une expertise, confiée à un technicien avec pour mission de déterminer les sommes exactement dues par dame H. en sa qualité de caution. Une fois le rapport d'expertise déposé, l'affaire est revenue devant le Tribunal de première instance de Monaco pour qu'il soit statué au fond sur les résultats de cette mesure. Bien que le rapport ait contenu une erreur relative aux liens unissant la société débitrice S.E.T. et l'entreprise Cofrapid, l'expert a néanmoins constaté les conditions de facturations, de créations d'effets et de paiements partiels des marchandises. Entérinant les conclusions de l'expert, le Tribunal de première instance a, par un second jugement en date du 27 octobre 1983, condamné dame H. à payer une certaine somme (dont le montant exact n'est pas précisé dans la décision) à la société Usinor. Dès ce stade de la procédure, les premiers juges avaient relevé que la défenderesse s'opposait à des demandes qui ne pouvaient être sérieusement contestées. Mécontente de cette décision, dame H. a interjeté appel du jugement du 27 octobre 1983 devant la Cour d'appel de Monaco. Au soutien de son recours, l'appelante a articulé plusieurs moyens de défense, tant procéduraux que substantiels. En premier lieu, sur le terrain procédural, elle a formulé dans ses conclusions une demande de sursis à statuer, sollicitant de la cour qu'elle suspende l'instance monégasque jusqu'à ce qu'une décision intervienne en France sur la tierce-opposition qu'elle avait formée à l'encontre du jugement du Tribunal de commerce de Nice du 1er octobre 1979. L'appelante s'est limitée à cette seule demande de suspension fondée sur la bonne administration de la justice, sans aucunement solliciter le dessaisissement de la juridiction monégasque ni le renvoi de l'affaire à une juridiction étrangère en vertu d'une exception de litispendance ou de connexité. En second lieu, sur le fond, elle a contesté l'homologation du rapport d'expertise en mettant en exergue l'erreur commise par le technicien quant aux liens entre la S.E.T. et l'entreprise Cofrapid. De son côté, la société Usinor, intimée, a conclu à la confirmation du jugement entrepris et a sollicité la condamnation de l'appelante au paiement de dommages-intérêts pour procédure d'appel abusive et dilatoire. Par un arrêt confirmatif rendu le 18 décembre 1984, la Cour d'appel de Monaco a intégralement rejeté les prétentions de dame H. D'une part, la cour a refusé de surseoir à statuer, en qualifiant au passage la demande de sursis d'exception de litispendance et en jugeant qu'une telle exception n'était pas admise en droit international. D'autre part, tout en relevant l'existence de l'erreur dans le rapport d'expertise concernant les liens entre la S.E.T. et Cofrapid, la cour a estimé que cette erreur n'était pas de nature à vicier ledit rapport, dont les conclusions avaient été à juste titre entérinées par le tribunal, dès lors que l'expert avait exactement constaté les conditions de facturations, de créations d'effets et de paiements partiels des marchandises. Enfin, faisant droit à la demande reconventionnelle de l'intimée, la Cour d'appel a condamné dame H. à payer à la société Usinor la somme de 5 000 francs à titre de dommages-intérêts, en énonçant que son appel revêtait un caractère dilatoire et avait causé un préjudice à la société créancière. Le 15 février 1985, dame H. a formé un pourvoi en révision contre cet arrêt du 18 décembre 1984. À l'appui de son recours devant la Cour de révision, la demanderesse développe trois moyens distincts : * Le premier moyen, divisé en deux branches, fait grief à l'arrêt attaqué d'avoir refusé de surseoir à statuer dans l'attente de l'issue de la tierce-opposition niçoise. La première branche reproche à la Cour d'appel d'avoir à tort qualifié cette demande de sursis à statuer d'exception de litispendance ; la seconde branche lui reproche d'avoir jugé que cette exception n'était pas admise en droit international. * Le deuxième moyen reproche à la Cour d'appel, après avoir pourtant relevé une erreur dans le rapport d'expertise quant aux liens unissant la S.E.T. et l'entreprise Cofrapid, de ne pas avoir recherché si cette erreur n'était pas de nature à modifier les conclusions de l'expert relativement au montant des sommes réellement dues par la S.E.T. et la caution à Usinor. Selon le pourvoi, en statuant ainsi, la cour aurait dénaturé le rapport d'expertise ainsi que certains documents de la cause, et aurait violé les articles 982 et 1852 du Code civil. * Le troisième moyen critique enfin sa condamnation au paiement de 5 000 francs de dommages-intérêts pour procédure d'appel abusive et dilatoire, en reprochant aux juges d'appel de ne pas avoir précisé en quoi cet appel aurait eu un caractère dilatoire. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le pourvoi soumis à la Cour de révision posait une triple problématique juridique touchant aux prérogatives de l'office du juge du fond en matière de conduite de l'instance, d'appréciation des preuves techniques et de sanction des comportements procéduraux fautifs. En premier lieu, sur le terrain de la procédure civile et du droit judiciaire international, se posait la question du régime juridique de la demande de sursis à statuer motivée par l'existence d'une instance parallèle à l'étranger : quelle est l'étendue du contrôle exercé par la Cour de révision sur le refus des juges du fond d'ordonner un sursis à statuer sollicité au titre d'une bonne administration de la justice, et quelle est l'incidence, sur la légalité de l'arrêt, d'une requalification erronée de cette demande par la cour d'appel en une exception de litispendance internationale ? En deuxième lieu, sur le terrain du droit de la preuve et du contrôle de la motivation, la Cour devait déterminer la frontière entre le vice de dénaturation (ou le défaut de base légale au regard des articles 982 et 1852 du Code civil) et le pouvoir souverain d'appréciation des juges du fond : une cour d'appel qui constate l'existence d'une erreur factuelle au sein d'un rapport d'expertise judiciaire peut-elle néanmoins homologuer les conclusions financières de ce rapport sans encourir le grief de dénaturation ou de manque de base légale ? En troisième et dernier lieu, sur le terrain de la responsabilité civile délictuelle appliquée à l'exercice des voies de recours, il convenait de préciser le degré d'exigence pesant sur la motivation des arrêts prononçant des sanctions pour abus du droit d'agir : à quelles conditions la motivation d'une cour d'appel caractérise-t-elle suffisamment la faute de l'appelant pour justifier sa condamnation à des dommages-intérêts pour appel abusif et dilatoire ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité du pourvoi, la Cour de révision déploie un raisonnement méthodique, s'appuyant sur la répartition classique des compétences entre le juge du fait et le juge de cassation/révision, ainsi que sur les techniques de sauvetage des décisions de justice (telles que la théorie des motifs surabondants et la lecture combinée des motifs de première instance et d'appel). #### 1. Sur le premier moyen : le pouvoir discrétionnaire en matière de sursis à statuer et l'abstraction des motifs surabondants Face au premier moyen qui tentait d'entraîner la Haute juridiction sur le terrain glissant du droit international privé — à savoir l'admissibilité de l'exception de litispendance internationale et la distinction conceptuelle entre litispendance et sursis à statuer —, la Cour de révision opère un recentrage strict sur les termes du litige tels que fixés par les écritures des parties. La Cour relève avec précision la nature exacte de la prétention formulée par dame H. devant les juges d'appel : celle-ci avait uniquement présenté une « demande de sursis à statuer fondée sur la bonne administration de la justice ». La Haute juridiction souligne négativement que l'appelante, « dans ses conclusions, n'avait aucunement sollicité le dessaisissement de la juridiction monégasque et le renvoi à une juridiction étrangère en vertu d'une exception de litispendance ou de connexité ». Par cette constatation, la Cour de révision rappelle implicitement la définition rigoureuse de l'exception de litispendance ou de connexité, laquelle a pour objet et pour effet le dessaisissement d'une juridiction au profit d'une autre, à la différence du simple sursis à statuer qui ne tend qu'à une suspension temporaire du cours de l'instance sans remise en cause de la compétence ou de la saisine du juge. Une fois l'objet de la demande restitué dans son exacte qualification (un sursis pour bonne administration de la justice), la Cour de révision énonce la règle de droit applicable : « les juges du fond disposent d'un pouvoir discrétionnaire pour se prononcer sur une demande de sursis à statuer fondée sur la bonne administration de la justice ». Dès lors que le sursis n'est pas imposé par un texte légal mais relève de la simple opportunité procédurale (la bonne administration de la justice), la décision de l'accorder ou de le refuser relève du pur pouvoir discrétionnaire du juge du fond, échappant ainsi au contrôle de la Cour de révision. Pour neutraliser l'erreur manifeste commise par la Cour d'appel — qui avait maladroitement qualifié la demande d'exception de litispendance pour ensuite la déclarer irrecevable en droit international —, la Cour de révision mobilise la technique classique du motif surabondant. Elle juge qu'« abstraction faite du motif critiqué par le moyen et qui peut être tenu pour surabondant », l'arrêt a légalement justifié sa décision. En d'autres termes, le seul fait que les juges du fond aient usé de leur pouvoir discrétionnaire pour refuser de suspendre l'instance suffit à fonder légalement le rejet de la demande de sursis, peu important les considérations erronées de droit international privé par lesquelles ils ont cru devoir motiver ce refus. Le moyen, s'attaquant à un motif inopérant car surabondant, ne saurait donc être admis. #### 2. Sur le deuxième moyen : le pouvoir souverain d'appréciation de la portée d'une erreur d'expertise En réponse au deuxième moyen, qui articulait un grief de défaut de base légale (défaut de recherche sur l'incidence d'une erreur de l'expert) doublé d'un grief de dénaturation du rapport d'expertise et de documents de la cause en violation des articles 982 et 1852 du Code civil, la Cour de révision oppose le rempart du pouvoir souverain d'appréciation des éléments de preuve par les juges du fond. La Cour de révision commence par analyser la motivation de l'arrêt attaqué. Elle observe que la Cour d'appel n'a pas ignoré l'erreur commise par le technicien quant aux liens unissant la société S.E.T. et l'entreprise Cofrapid, mais qu'elle en a souverainement mesuré la portée. En effet, les juges d'appel ont retenu que si l'expert avait commis cette erreur sur les liens inter-entreprises, il avait « par ailleurs, exactement constaté les conditions de facturations, de créations d'effets et de paiements partiels des marchandises ». Mettant en balance l'inexactitude relevée d'un côté, et l'exactitude des constatations comptables et commerciales fondamentales de l'autre, la Cour d'appel a estimé que ladite erreur « n'était pas de nature à vicier le rapport dont les conclusions ont été, à juste titre, entérinées par le tribunal ». La Cour de révision valide pleinement cette démarche intellectuelle. Elle affirme que ces énonciations « relèvent de son pouvoir souverain » et que, par conséquent, la Cour d'appel a statué « hors de toute dénaturation » et a « légalement justifié sa décision ». Ce faisant, la Haute juridiction rappelle que la dénaturation suppose une altération du sens clair et précis d'un écrit, et non une discussion sur la valeur probante ou la pertinence des conclusions d'un expert. Le juge du fond n'est pas lié par l'intégralité d'un rapport d'expertise de manière indivisible : il lui appartient d'apprécier souverainement si une erreur matérielle ou factuelle contenue dans ce rapport affecte ou non la fiabilité du chiffrage final de la créance. Ayant procédé à cette évaluation en s'appuyant sur l'exactitude des constatations relatives aux factures, effets et paiements, la Cour d'appel a effectué la recherche prétendument omise et a légalement justifié son arrêt. #### 3. Sur le troisième moyen : la caractérisation suffisante de la faute dans l'exercice du droit d'appel Le troisième moyen invitait la Cour de révision à exercer son contrôle disciplinaire et normatif sur la notion de faute constitutive d'un abus du droit d'ester en justice, et plus particulièrement du droit d'interjeter appel. La demanderesse au pourvoi soutenait que la Cour d'appel s'était bornée à affirmer le caractère dilatoire de l'appel sans expliquer concrètement en quoi ce recours revêtait un tel caractère. Pour écarter ce grief de défaut de motifs ou de manque de base légale, la Cour de révision procède à une lecture globale et combinée de l'arrêt confirmatif et du jugement de première instance qu'il confirme. La Haute juridiction relève que la Cour d'appel a énoncé que l'appel de dame H. avait un caractère dilatoire « alors que les premiers juges avaient, eux-mêmes, déjà relevé que ladite dame s'opposait à des demandes qui ne pouvaient être sérieusement contestées ». Le raisonnement de la Cour de révision s'articule ici en trois temps logiques qui reconstituent le syllogisme de la responsabilité civile : 1. **L'élément antérieur (le constat de première instance)** : Dès le premier degré de juridiction, après expertise, le tribunal avait mis en évidence l'absence de tout caractère sérieux des contestations opposées par la caution aux demandes en paiement d'Usinor. 2. **L'élément fautif (la persistance en appel)** : En interjetant appel malgré cette évidence et sans apporter d'éléments propres à conférer un caractère sérieux à sa résistance, l'appelante a poursuivi une opposition manifestement infondée dans le seul but de retarder l'échéance du paiement, ce qui justifie la qualification d'appel « dilatoire » retenue par la cour. 3. **Le lien de causalité et le préjudice** : La Cour d'appel a expressément déduit qu'« en conséquence, cette procédure d'appel avait causé un préjudice à la société Usinor ». Dès lors, en reliant l'affirmation du caractère dilatoire de l'appel par les seconds juges au constat de l'absence de contestation sérieuse préalablement dressé par les premiers juges (auquel l'arrêt confirmatif s'adosse), la Cour de révision estime que « la Cour d'appel a caractérisé la faute commise par dame H. et a légalement justifié sa décision ». Le moyen est en conséquence écarté. ### C. Le dispositif Au terme de cet examen conduisant au rejet successif des trois moyens du pourvoi, la Cour de révision prononce le dispositif suivant : > « PAR CES MOTIFS, > Rejette le pourvoi ; > Condamne la demanderesse à l'amende et aux dépens ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 7 octobre 1985 par la Cour de révision de Monaco dans l'affaire *Dame H. c/ S.A. Usinor* s'inscrit dans la droite ligne de la tradition juridique franco-monégasque, tant par la structure de sa motivation que par les solutions de fond et de procédure qu'il consacre. Il illustre avec une particulière netteté la manière dont la juridiction suprême de la Principauté régule l'office du juge du fond à travers trois mécanismes fondamentaux du procès civil : le régime du sursis à statuer, l'appréciation souveraine des mesures d'instruction et le contrôle de la qualification de l'abus du droit d'agir. #### 1. L'autonomie du sursis à statuer pour bonne administration de la justice et la neutralisation des errances de droit international privé Le premier apport majeur de la décision réside dans la clarification salutaire qu'elle opère entre les différentes institutions permettant de gérer la coexistence de deux instances parallèles, en particulier dans un contexte international. En l'espèce, la caution poursuivie à Monaco invoquait l'existence d'une tierce-opposition pendante devant le Tribunal de commerce de Nice contre le jugement ayant condamné le débiteur principal. La Cour d'appel avait commis une double confusion conceptuelle en requalifiant la demande de sursis à statuer en « exception de litispendance » pour ensuite la rejeter au motif qu'une telle exception ne serait pas admise en droit international. En procédant par substitution ou plutôt par retranchement de ce motif déclaré « surabondant », la Cour de révision livre un double enseignement. D'une part, sur le plan de la qualification procédurale, l'arrêt rappelle avec rigueur la frontière étanche qui sépare les exceptions d'incompétence ou de dessaisissement (litisp
# Cour d'Appel de Monaco, 27 octobre 1969, n° 25473 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 27 octobre 1969, n° 25473 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1969/10-27-25473)) ## Faits et procédure Un particulier, désigné C. dans la décision, a été engagé verbalement par l'État monégasque en qualité d'agent auxiliaire de la Sûreté publique. Il était affecté au service des étrangers, et plus spécialement au service chargé de la délivrance des cartes d'identité. Par lettre du 24 juillet 1963, le Secrétaire Général du Ministre d'État a informé le Conseiller du Gouvernement pour l'Intérieur de l'avis favorable du Conseil de Gouvernement au recrutement de l'intéressé « en qualité d'agent auxiliaire de la sûreté publique ». La décision fixe au 16 octobre 1963 la date à laquelle C. est devenu agent auxiliaire. Le renouvellement de son engagement a fait l'objet de décisions successives. La dernière, une lettre du directeur de la Fonction publique du 4 novembre 1965, prévoyait un renouvellement d'un an à compter du 16 octobre 1965. Le Tribunal de Première Instance de Monaco, par jugement du 17 avril 1969, a ordonné une mesure d'instruction destinée à déterminer la nature des sommes versées à C. en octobre 1966, à établir si l'intéressé avait pris son congé administratif au cours de cette année et à préciser la durée statutaire ou contractuelle de ce congé. Le Trésorier Général des Finances a interjeté appel principal. Il contestait que le contrat présente un caractère administratif et critiquait l'opportunité de la mesure d'instruction, au motif que l'engagement avait pris fin à son terme. C. a formé appel incident. Il sollicitait la confirmation du jugement, tout en en contestant l'opportunité de la mesure d'expertise. ## Question de droit La Cour devait trancher deux questions. La première concernait la nature juridique du contrat verbal liant l'État à C. La décision pose la question de savoir si un contrat conclu sans écrit, pour l'engagement d'un auxiliaire affecté à un service public, relève du droit administratif. Elle précise en particulier si cette qualification suppose la présence de clauses exorbitantes du droit commun. La seconde portait sur la durée de l'engagement. Il s'agissait de déterminer si le contrat avait été conclu une fois pour toutes en 1963, ce que soutenait l'intéressé, ou s'il était soumis à des renouvellements annuels, auquel cas l'intéressé ne pouvait invoquer une tacite reconduction. ## Solution et dispositif **Sur la nature du contrat.** La Cour retient que le contrat « revêt un caractère administratif, du fait de la participation directe de ce cocontractant à l'exécution d'un service public, sans qu'il ait besoin de rechercher si ledit contrat comportait des clauses exorb
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 28 février 2019, n° 17945 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 28 février 2019, n° 17945 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2019/02-28-17945)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal de première instance de Monaco, statuant en matière administrative en application de l'article 21 2° du Code de procédure civile, s'inscrit dans la chronique de la mutation urbaine d'un quartier de la Principauté, le site T, initialement dévolu aux activités industrielles avant d'accueillir des opérations immobilières d'envergure à usage mixte. Au cœur de ce litige d'une durée exceptionnelle de trente années se trouve la confrontation entre la continuité d'un service public industriel – l'incinération des déchets – et le développement de la promotion immobilière privée à forte valeur ajoutée. L'État de Monaco est propriétaire de l'usine d'incinération des résidus urbains et industriels située sur le site T. Cet équipement public, historiquement implanté sur ce site dès 1897 et remplacé une première fois en 1938, a fait l'objet d'une reconstruction complète suivant un marché de travaux signé le 19 décembre 1977 entre le Ministre d'État et deux constructeurs conjoints et solidaires : la SA H (anciennement SA I), entreprise spécialisée dans la construction d'usines de traitement des déchets, et la SAM B. Ce contrat portait sur la réalisation, la mise en service et les essais d'une usine d'incinération avec récupération de chaleur, destinée à traiter les résidus ménagers, urbains et industriels de Monaco ainsi que des communes françaises limitrophes de Beausoleil, Cap d'Ail et Roquebrune. Dotée de trois fours d'une capacité de 5,5 tonnes par heure chacun (dont un de secours), l'installation a vu ses travaux achevés en 1980 et 1981, avec une réception définitive prononcée en octobre 1981 pour les deux premiers fours et en 1983 pour le four de secours. L'exploitation de cette usine a été confiée par l'État de Monaco à la SAM B, concessionnaire historique depuis 1938, dans le cadre de conventions de concession successivement renouvelées. Le contrat de concession et son cahier des charges en date du 4 avril 1985 stipulaient que la SAM B avait l'obligation de recevoir et d'incinérer la totalité des déchets apportés (à l'exclusion des déchets de travaux publics, anatomiques, infectieux ou explosifs) et qu'elle demeurait seule responsable vis-à-vis des tiers de l'usage, du fonctionnement et de l'entretien de l'installation, tout en devant se conformer aux réglementations monégasque et française et remettre mensuellement un compte-rendu quantitatif et qualitatif au concédant. L'État de Monaco conservait un pouvoir de contrôle permanent et assumait, aux termes de l'article 14 du cahier des charges, la charge financière des travaux de mise en conformité des équipements techniques sur projet justificatif et estimatif établi par le concessionnaire. Parallèlement à la modernisation de cet outil industriel, le cadre normatif d'urbanisme régissant le site T a connu une évolution majeure. Alors que l'article 39 de l'Ordonnance souveraine n° 2.508 du 22 avril 1961 assignait aux immeubles à édifier dans ce secteur une vocation exclusivement industrielle, cette règle fut assouplie par l'article 3 de l'Ordonnance souveraine n° 7.327 du 20 novembre 1981. Ce texte autorisa, sur les parcelles comportant déjà des locaux d'habitation à la date de sa publication, des constructions nouvelles intégrant un nombre de logements au plus égal à celui des appartements régulièrement occupés. Le quartier du site T acquit ainsi une vocation mixte (industrielle, commerciale et d'habitation). C'est dans ce contexte réglementaire rénové que la SAM A, promoteur immobilier professionnel à Monaco, a obtenu par arrêté ministériel n° 86-597 du 3 octobre 1986 un permis de construire pour la réalisation d'une opération immobilière dénommée « V », située directement en face de l'usine d'incinération, sur l'assiette foncière d'anciennes constructions de faible hauteur (un étage sur rez-de-chaussée abritant une brasserie, la société R et l'enseigne « Y »). La SAM A a bénéficié d'une dérogation aux règles d'urbanisme lui permettant d'ériger deux bâtiments de grande hauteur (onze étages sur rez-de-chaussée), comportant au maximum 28 appartements : - L'immeuble W, à usage de bureaux et d'habitation, comprenant une terrasse avec quatre accès privatifs au douzième niveau. Sa configuration topographique le plaçait dans une proximité immédiate avec l'installation industrielle : sa façade se situait à 12,50 mètres de l'usine et son toit-terrasse culminait au-dessus du débouché des cheminées d'incinération. L'autorisation définitive d'occuper cet immeuble fut délivrée par le service de l'urbanisme et de la construction de l'État le 24 juillet 1989. - L'immeuble Z, achevé en 1990, ayant fait l'objet d'une autorisation d'occupation provisoire le 26 juin 1990, puis définitive le 15 avril 1992. Les deux bâtiments furent mis à la vente ou à la location, et l'ensemble immobilier (incluant les immeubles W, Z et une partie d'un immeuble U) fut organisé sous le régime de la copropriété avec un syndicat principal et des syndicats secondaires représentés par des syndics. Dès la livraison de l'immeuble W en juillet 1989, la SAM A constata l'apparition de phénomènes de corrosion sévères affectant les éléments métalliques d'équipement des façades en aluminium anodisé (baies de fenêtres et de portes-fenêtres, rambardes et volets roulants), imputés aux rejets atmosphériques acides (notamment d'acide chlorhydrique) émanant des fumées de l'usine d'incinération voisine. Conscients de la réalité de cette pollution atmosphérique, l'État de Monaco et la SAM B engagèrent dès l'été 1989 des démarches curatives. Le 13 juillet 1989, des analyses de prélèvements furent effectuées à la demande de la SAM B, qui prit également des mesures pour cesser l'incinération de certains déchets. Le 4 août 1989, l'État informa la SAM A de la réalisation d'un bilan précis des pollutions. Du 19 septembre au 4 octobre 1989, une campagne de mesures en continu fut pilotée par un bureau d'études, la société D (devenue la SAS E, sous l'enseigne « F »). Par la suite, l'État de Monaco conclut un marché d'ingénierie avec la société D (le 10 avril ou le 9 mai 1990 selon les mentions de la décision) afin d'étudier un traitement complémentaire des fumées. S'inspirant d'une directive européenne du 21 juin 1989, le bureau d'études préconisa un traitement par voie humide visant à abaisser la concentration maximale en chlore à 50 mg/Nm³, tout en intégrant des contraintes acoustiques. Le 30 décembre 1991, l'État passa un marché de travaux avec la SA G pour la réalisation de ces installations de lavage des fumées. En cours d'exécution de ce chantier, l'Ordonnance souveraine du 9 juin 1992 et l'Arrêté ministériel du 11 juin 1992 fixèrent réglementairement à Monaco la valeur limite d'émission d'acide chlorhydrique à 50 mg/m³, en accordant un délai de mise en conformité de trois ans. L'exécution des travaux par la SA G fut toutefois ralentie par des difficultés techniques imprévisibles : l'installation des tours de lavage en avril et août 1993 généra d'importantes nuisances sonores et vibratoires pour les riverains, dépassant les normes du cahier des charges. L'obligation d'arrêter périodiquement les ventilateurs et les laveurs entre décembre 1993 et juin 1995 pour procéder à des réglages et modifications favorisa la persistance de pics de pollution (les concentrations ayant oscillé entre 800 et 1900 mg/Nm³ à l'automne 1992, et entre 25 et 1235 mg/Nm³ en 1993). La réception définitive des travaux de traitement des fumées fut finalement prononcée sans réserve le 14 décembre 1996, la pollution étant jugée maîtrisée à partir de 1997 et pleinement conforme au cahier des clauses techniques particulières (CCTP) en l'an 2000. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties La chronologie procédurale de cette affaire se caractérise par une phase d'instruction expertale d'une vingtaine d'années, suivie d'une décennie de mise en état devant le juge du fond. Par exploit du 24 juillet 1989 – jour même de la délivrance de l'autorisation définitive d'occuper l'immeuble W –, la SAM A a saisi le juge des référés aux fins d'expertise. Par ordonnance du 12 juillet 1990, rendue au contradictoire de l'État de Monaco, de la SAM B et de l'assureur de responsabilité civile de ces derniers, la société L (devenue la société M, aux droits de laquelle vient la SA C), Monsieur DE. a été désigné en qualité d'expert judiciaire. La mission d'expertise fut étendue à l'immeuble Z par ordonnance de référé du 8 juillet 1992, confirmée par arrêt du 6 juillet 1993. Par un arrêt de la Cour d'appel de Monaco du 10 décembre 1996, les opérations d'expertise furent déclarées communes et opposables, à la requête de l'État de Monaco, à la société D (devenue SAS E) et à la SA G. La SAM A fit pareillement étendre l'expertise à ses fournisseurs italiens de menuiserie métallique, les sociétés P et Q. L'expert judiciaire DE. s'adjoignit deux sapiteurs : un spécialiste en corrosion agréé par la Cour de cassation française pour déterminer l'origine et l'ampleur des dégradations sur l'aluminium anodisé, et un architecte DPLG, expert près la Cour d'appel de Paris, chargé d'évaluer la dépréciation immobilière à la vente et à la location. Durant les opérations d'expertise, en 2004, la SAM A fit procéder sous le contrôle de l'expert au nettoyage des éléments en aluminium anodisé. Après de multiples difficultés liées à la collecte des pièces, l'expert déposa son rapport définitif le 1er décembre 2008. Sur la base de ce rapport, la SAM A a, par exploit du 28 octobre 2009 (enrôlé sous le n° 2010/000175), assigné l'État de Monaco et la SAM B devant le Tribunal de première instance. Elle demandait au tribunal, à titre principal sur le fondement de la responsabilité délictuelle ou quasi délictuelle pour faute dans la conception, l'exploitation et le contrôle de l'usine, et à titre subsidiaire sur le fondement de la théorie des troubles anormaux de voisinage, de déclarer les défendeurs responsables des dommages affectant les immeubles W et Z et de les condamner solidairement à lui payer : - 702 385,57 € HT (soit 840 053,14 € TTC, valeur 16 février 2006, à indexer sur l'indice du coût de la construction) au titre des travaux de remplacement des menuiseries en aluminium anodisé dégradées ; - 739 639,15 € HT (soit 884 608,42 € TTC au 30 juin 2008) au titre du préjudice immatériel (pertes économiques sur les ventes et locations) ; - 200 000,00 € en réparation de son préjudice moral ; - 84 464,00 € HT (soit 101 018,98 € TTC) en remboursement de l'opération de nettoyage réalisée en 2004 ; - 20 000,00 € pour résistance abusive, outre intérêts légaux et exécution provisoire. Cette assignation initiale a déclenché une cascade d'appels en garantie, autorisés par jugements avant-dire-droit successifs des 20 octobre 2011, 18 septembre 2012 et 9 janvier 2014, donnant lieu à des exploits délivrés en octobre 2011, octobre 2012, janvier 2014 et janvier 2015, lesquels furent finalement joints à l'instance principale par jugements des 7 février 2013 et 4 décembre 2014 : 1. **L'État de Monaco** a appelé en garantie son concessionnaire (la SAM B), son co-constructeur initial de 1977 (la SA H, anciennement SA I), son maître d'œuvre de 1990 (la société D devenue SAS E), son entrepreneur de 1991 (la SA G) et son assureur de responsabilité civile (la SA C, venant aux droits de la société L / société M / société O). En défense au principal, l'État concluait au rejet des demandes de la SAM A, arguant de son absence de compétence technique en matière de pollution (s'étant reposé sur des sociétés expertes), de la responsabilité exclusive du concessionnaire SAM B, et de l'imprudence de la SAM A qui, en professionnel de l'immobilier, connaissait les contraintes du site. Sur le trouble anormal de voisinage, l'État opposait l'exception de pré-occupation (règle de l'antériorité de la zone industrielle). 2. **La SAM B** a conclu à l'irrecevabilité et au mal-fondé des demandes de la SAM A, soulevant l'inapplicabilité des articles 1229, 1230 et 1234 du Code civil monégasque, l'antériorité de l'usine, le défaut d'étude de faisabilité par le promoteur (notamment quant aux vents) et le choix défectueux des matériaux. Elle affirmait avoir respecté son cahier des charges de concessionnaire et les normes de l'époque. Subsidiairement, elle a appelé en garantie l'État de Monaco, la SA H et son assureur la SA C. 3. **La SA H** (constructeur de l'usine en 1977), assignée en garantie en novembre 2011 et mars 2012, a soulevé à titre principal la prescription trentenaire de l'action, plus de trente ans s'étant écoulés depuis la réception de l'ouvrage sans acte interruptif à son égard (n'ayant pas été partie à l'expertise). Subsidiairement, elle niait toute faute et tout lien de causalité, et formait un appel en garantie réciproque contre l'État et la SAM B. 4. **La société D devenue SAS E** (maître d'œuvre des travaux de 1991) a sollicité sa mise hors de cause en soutenant que sa mission de maîtrise d'œuvre était partielle (l'essentiel incombant à la SA G), que l'expert judiciaire (en page 105 de son rapport) n'avait retenu aucune faute à son encontre, que les travaux avaient été réceptionnés sans réserve le 14 décembre 1996, que la corrosion préexistait à son intervention et que la règle de l'antériorité exonérait les intervenants face à l'imprudence de la SAM A. Très subsidiairement, elle appelait en garantie la SAM A, l'État, la SA H, la SAM B, la SA G et l'assureur de cette dernière, la société J. 5. **La SA G** (entrepreneur des travaux de traitement des fumées de 1991) a conclu à l'absence de faute dans l'exécution de son marché et à l'absence de lien de causalité avec des corrosions apparues dès l'origine. Subsidiairement, elle a appelé en garantie la SAS E, la SAM B et son propre assureur, la société J (venant aux droits de la SA K). 6. **La société J** (assureur de la SA G) a opposé à son assurée la prescription biennale des articles L. 114-1 et L. 114-2 du Code des assurances français, ainsi qu'une clause d'exclusion de garantie figurant à l'article 4.1.3.3 des conditions particulières de la police. Subsidiairement, elle défendait l'absence de faute de la SA G et appelait en garantie la SAS E, la SAM B et l'État de Monaco. 7. **La SA C** (assureur de responsabilité civile de l'État de Monaco et de la SAM B) a soulevé *in limine litis* une exception visant à appeler en garantie les autres intervenants, puis a opposé au fond la forclusion tirée de la prescription biennale (en invoquant les articles 2038 et suivants du Code civil et le Code des assurances). Sur le fond du droit des assurances, elle déniait sa garantie en invoquant une clause d'exclusion relative aux risques de pollution (et à l'inobservation des textes ou au défaut d'entretien), ainsi que le défaut d'aléa au sens des articles 1111 et suivants du Code civil, la pollution par rejet de gaz HCl lié au brûlage de matières plastiques étant permanente et prévisible, et non accidentelle. Très subsidiairement, elle opposait ses plafonds et franchises contractuels. Enfin, la quasi-totalité des parties sollicitait des dommages et intérêts croisés pour procédure ou résistance abusive. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumettait au Tribunal de première instance de Monaco, statuant en matière administrative, un faisceau complexe de questions juridiques articulées autour de trois axes majeurs : 1. **Sur le plan des responsabilités administratives et civiles :** Quelles sont les conditions d'engagement et de répartition de la responsabilité pour faute entre l'État concédant (également autorité d'urbanisme et de police environnementale), le concessionnaire d'un service public d'incinération de déchets et le promoteur immobilier privé, lorsque les rejets acides de l'usine préexistante corrodent les façades d'immeubles de grande hauteur édifiés par dérogation à proximité immédiate des cheminées ? Subsidiairement, les constructeurs initiaux de l'usine ou les entreprises chargées ultérieurement de la dépollution des fumées ont-ils commis des fautes susceptibles de fonder les recours en garantie du concédant et du concessionnaire ? 2. **Sur le plan du droit des assurances :** L'assureur de responsabilité civile de l'État et du concessionnaire peut-il opposer la prescription biennale de l'article L. 114-1 du Code des assurances français lorsque l'expertise judiciaire a été ordonnée avant l'entrée en vigueur de la loi française du 17 juin 2008, et à quelles conditions formelles cette prescription est-elle opposable à l'assuré ? À défaut de prescription, la garantie d'assurance couvrant les dommages de pollution atmosphérique accidentelle ou fortuite est-elle mobilisable en présence d'émissions acides continues résultant de l'exploitation normale mais non conforme de l'usine ? 3. **Sur le plan du droit de la réparation et de la procédure civile :** Le promoteur-constructeur d'un ensemble immobilier désormais constitué en syndicats de copropriétaires et dont les lots ont été vendus dispose-t-il de la qualité et de l'intérêt à agir pour réclamer l'indemnisation du coût de remplacement des menuiseries extérieures corrodées (parties communes ou privatives), ainsi que la réparation de préjudices immatériels de commercialisation et d'un préjudice moral ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige tentaculaire, le Tribunal procède avec une rigueur méthodique en décomposant son raisonnement en quatre temps : l'établissement des responsabilités principales, le sort des appels en garantie contre les constructeurs et techniciens, l'analyse des exceptions d'assurance, et enfin la liquidation restrictive des préjudices. #### 1. Le partage tripartite de responsabilité pour fautes convergentes Le Tribunal écarte implicitement la nécessité d'examiner le fondement subsidiaire des troubles anormaux de voisinage (et avec lui le débat sur la règle de la pré-occupation ou de l'antériorité) dès lors qu'il caractérise des fautes positives à l'encontre des trois protagonistes principaux : l'État de Monaco, la SAM B et la SAM A. D'une
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 18 décembre 2014, n° 12803 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 18 décembre 2014, n° 12803 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2014/12-18-12803)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal de première instance de Monaco trouve son origine dans la relation contractuelle nouée entre l'Administration monégasque et une ressortissante nationale, Mme l. FA. épouse PE., recrutée en qualité d'agent non titulaire de l'État. Cette relation de travail s'est étendue sur une période exacte de dix années, jalonnée par la conclusion de six contrats successifs à durée déterminée (CDD), au sein de différentes entités administratives de la Principauté. Initialement, la demanderesse a été recrutée en qualité de caissier à la Trésorerie Générale des Finances (TGF) pour une durée d'un an à compter du 13 mars 2003. Cet engagement initial a fait l'objet de deux renouvellements exprès au sein du même service : une première fois à compter du 13 mars 2004 pour une durée de deux ans, puis une seconde fois à compter du 13 mars 2006 pour une durée de trois ans. À l'approche du terme de ce troisième engagement, des difficultés relatives à la manière de servir de l'agent ont été relevées par l'autorité hiérarchique. Par un courrier en date du 11 mars 2009, le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique a formellement indiqué à l'intéressée que ses états de service n'étaient pas satisfaisants, tout en précisant qu'il avait néanmoins été décidé de lui proposer la signature d'un nouveau contrat d'une année afin de lui accorder une « ultime chance ». Un quatrième contrat, d'une durée d'un an, a ainsi été conclu à compter du 13 mars 2009. Concomitamment, à compter du 19 février 2009, l'agent a été placée en arrêt de travail, situation qui a été régulièrement renouvelée jusqu'au 31 mars 2010 dans le cadre d'un congé de longue maladie. Malgré cette interruption pour raisons de santé, un cinquième contrat d'une durée d'un an a été signé pour la période courant du 13 mars 2010 au 12 mars 2011. Ce nouvel engagement comportait une clause spécifique de mobilité, précisant que l'affectation de l'agent pouvait être modifiée d'office par l'autorité compétente en fonction des besoins de l'Administration, sans que cela n'entraîne de modification de son classement ni de son ancienneté. En application de cette stipulation, l'agent a été affectée à la Direction de l'Action Sanitaire et Sociale (DASS) le 24 mars 2010 en qualité d'agent comptable, avec maintien de son ancienneté et de son traitement. Par la suite, sur sa propre demande, elle a été affectée au poste de comptable au sein du Foyer de l'Enfance Princesse Charlène à compter du 1er octobre 2010, et ce jusqu'à l'échéance contractuelle fixée au 12 mars 2011. Cet engagement a de nouveau été renouvelé pour une durée d'un an, couvrant la période du 13 mars 2011 au 12 mars 2012. Durant l'exécution de ce contrat, le 12 décembre 2011, l'agent a présenté sa candidature pour un poste d'intendant nouvellement créé au sein du Foyer de l'Enfance, candidature qui n'a toutefois pas été retenue par l'Administration. Un sixième et dernier contrat d'un an a été conclu pour la période allant du 13 mars 2012 au 12 mars 2013. C'est au cours de cette ultime période contractuelle que les relations professionnelles se sont sévèrement dégradées. Un courrier du directeur du foyer adressé au chef du service social dès le 22 mars 2012 faisait état d'une instabilité d'humeur, d'un comportement inadapté avec les collaborateurs et d'un refus de s'intégrer dans une dynamique de travail. Par la suite, la fiche d'évaluation établie le 30 juillet 2012 (également mentionnée dans les motifs à la date du 31 juillet 2012) a constaté que si l'intéressée maîtrisait la dimension technique de son poste, de graves difficultés d'ordre relationnel étaient apparues à la suite de la parution au Journal de Monaco de l'avis de recrutement pour le poste d'intendant. L'évaluation soulignait que ces difficultés avaient eu un impact sur l'ensemble de la vie de l'établissement et invitait formellement l'agent à adopter un comportement professionnel plus stable. En conséquence de ces éléments, un entretien s'est tenu le 6 février 2013 à l'initiative de l'Administration. Au cours de cet entretien, des explications ont été fournies à l'agent et il lui a été signifié que son contrat ne serait pas renouvelé à son échéance du 12 mars 2013. Bien que mise en mesure de présenter des observations dans un cadre contradictoire, l'intéressée a expressément refusé de le faire. Peu après cet entretien, à compter du 21 février 2013, l'agent a fait l'objet d'un nouvel arrêt de travail, qui était donc en cours lors de la survenance du terme du contrat le 12 mars 2013. Postérieurement à l'échéance de son engagement, le poste de comptable au Foyer de l'Enfance n'ayant pas été supprimé, un avis de recrutement a été publié le 22 mars 2013. L'ancienne contractuelle ayant postulé à sa propre succession, elle a été convoquée par l'Administration pour un entretien d'embauche en avril 2013, sans toutefois être retenue, et a perçu une indemnité conventionnelle de départ. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que la cessation de ses fonctions était illégale et préjudiciable, Mme l. FA. épouse PE. a, par exploit d'assignation du 15 novembre 2013, fait citer l'État de Monaco devant le Tribunal de première instance. Aux termes de son assignation et de ses conclusions ultérieures des 12 mars et 18 juin 2014 (également visées au 20 juin 2014 dans l'exposé du jugement), la demanderesse sollicitait du Tribunal, à titre principal, qu'il juge qu'elle avait été liée à l'État de Monaco par un contrat de travail à durée indéterminée (CDI), que la rupture de ce lien contractuel à l'initiative de l'État caractérisait un licenciement fautif et abusif, et qu'il condamne en conséquence l'État à lui verser la somme de 500 000 euros à titre de dommages et intérêts. À titre subsidiaire et préalablement, dans l'hypothèse où le caractère fautif et abusif du licenciement nécessiterait une appréciation de légalité relevant d'une autre juridiction, elle demandait au Tribunal de la renvoyer à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité. Au soutien de ses prétentions, la demanderesse développait une argumentation articulée autour de deux axes majeurs. En premier lieu, elle revendiquait la requalification de la succession de ses contrats à durée déterminée en un contrat unique à durée indéterminée. Tout en reconnaissant que le statut des fonctionnaires ne lui était pas applicable, elle faisait valoir qu'elle avait occupé le même poste de 2003 à 2010 et que lors de son changement d'affectation de la TGF vers la DASS, elle avait conservé son ancienneté et son traitement, démontrant ainsi l'existence d'une relation de travail durable. Elle écartait la jurisprudence du Tribunal Suprême et du Conseil d'État français invoquée par l'État, arguant qu'en droit français, un texte prévoit expressément le recrutement exclusif en CDD, disposition absente à Monaco. Surtout, elle opérait une analogie avec le droit privé monégasque : bien qu'il n'existe pas à Monaco de texte équivalent à l'article L. 1245-1 du Code du travail français permettant la requalification des CDD en CDI, le juge judiciaire monégasque opère néanmoins de telles requalifications de manière prétorienne. Selon elle, le Tribunal de première instance, statuant comme juge administratif, disposait du même pouvoir. Elle invoquait en outre l'article 25 de la Constitution monégasque, qui garantit une priorité d'emploi aux nationaux, soutenant que ce texte est inspiré par la volonté de procurer des emplois stables aux Monégasques et que son maintien dans la précarité après dix ans de service violait la norme constitutionnelle. Enfin, elle soulignait que l'État envisageait lui-même, dans le sillage du projet de loi n° 895 du 12 décembre 2011, d'adopter par Ordonnance Souveraine un texte garantissant les effets d'un CDI après six à neuf ans de contrats successifs. En second lieu, partant du postulat de l'existence d'un CDI, la demanderesse qualifiait la fin de sa relation de travail en mars 2013 de licenciement pour cause personnelle, qu'elle jugeait abusif en l'absence de tout reproche sérieux. Elle contestait les difficultés relationnelles alléguées à la TGF en 2007, affirmant n'avoir reçu aucun avertissement écrit, n'avoir jamais eu connaissance de la fiche d'évaluation de 2007 produite aux débats, et n'avoir fait que solliciter son supérieur pour sécuriser des procédures face aux agissements de certains collègues (notamment des avances indues). Concernant son service au Foyer de l'Enfance, elle mettait en avant son implication dans la structuration du service, affirmant avoir accompli 474 heures supplémentaires en un an et trois mois. Elle reprochait à l'État de se constituer une preuve à lui-même en produisant des comptes-rendus unilatéraux non signés par elle. Elle dénonçait enfin la légèreté blâmable de l'État, qui l'avait convoquée en avril 2013 pour un entretien sur son propre poste après avoir refusé de la renouveler, ainsi que l'absence de retour du Conseiller en charge des recours et de la médiation (malgré une lettre du Ministre d'État affirmant que la procédure avait été menée à son terme) et l'échec de sa sollicitation auprès du Président du Conseil National. Elle justifiait son préjudice par son absence d'affectation et un syndrome dépressif réactionnel. En défense, par conclusions des 15 janvier, 9 avril, 8 octobre et 24 novembre 2014, l'État de Monaco concluait au débouté intégral de la demanderesse. Il demandait au Tribunal de juger que la cessation des fonctions à l'échéance du contrat constituait une décision de non-renouvellement et non un licenciement. Subsidiairement, il soutenait n'avoir commis aucune faute engageant sa responsabilité et formait une demande reconventionnelle en paiement de 3 000 euros de dommages et intérêts pour procédure abusive. L'État répliquait, en droit, que les contrats de recrutement d'agents non titulaires sont par principe conclus pour une durée déterminée et nécessitent une reconduction expresse. En l'absence de texte légal le prévoyant, aucune requalification en CDI n'est possible, quel que soit le nombre de renouvellements, et l'agent ne dispose d'aucun droit au renouvellement. À l'instar de la jurisprudence du Conseil d'État français, la fin des relations à l'échéance constitue un refus de renouvellement, le licenciement ne visant que la rupture en cours d'exécution du contrat. L'État écartait également l'article 25 de la Constitution, lequel institue une priorité d'accès à l'emploi mais nullement un droit à un emploi public permanent. En fait, l'État maintenait la réalité des troubles du comportement de l'agent (instabilité d'humeur et agressivité à la TGF, puis dégradation marquée de son attitude au Foyer de l'Enfance dès qu'elle a compris qu'elle n'obtiendrait pas le poste d'intendant en 2012, nuisant à la vie de l'établissement). Quant à la convocation à l'entretien d'avril 2013, l'État expliquait qu'elle résultait logiquement de la candidature déposée par l'intéressée suite à l'avis de vacance du 22 mars 2013, un refus de la convoquer ayant pu être qualifié de discriminatoire. Enfin, sur le plan purement procédural, à la suite de l'audience de plaidoiries du 30 octobre 2014, le conseil de la demanderesse a produit le 10 novembre 2014 une note en délibéré accompagnée d'un article de presse du magazine « Monaco-Hebdo » évoquant la consécration à venir d'un CDI de droit public après six ou neuf ans de fonctions. L'État y a répondu par conclusions du 24 novembre 2014 en soulignant que ces discussions prouvaient *a contrario* l'inexistence actuelle d'un tel contrat en droit positif. Le Tribunal a décidé de ne pas écarter ces notes non autorisées, en l'absence de demande de rejet des parties et faute d'élément nouveau fondamental. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La juridiction monégasque était confrontée à une double problématique fondamentale touchant au droit de la fonction publique et au contentieux des contrats administratifs. En premier lieu, sur le terrain de la compétence et de la qualification juridique du contrat : le Tribunal de première instance, statuant en matière administrative comme juge du contrat, a-t-il le pouvoir de requalifier une succession de contrats à durée déterminée conclus avec un agent non titulaire de l'État en un contrat à durée indéterminée de droit public, en l'absence de toute disposition légale ou réglementaire consacrant l'existence d'un tel contrat en droit positif monégasque, ou sur le fondement du principe constitutionnel de priorité nationale à l'emploi ? En second lieu, sur le terrain du régime de la fin des relations contractuelles : à défaut de requalification possible en contrat à durée indéterminée, quelle est la nature juridique de la décision de l'Administration de ne pas reconduire l'engagement de l'agent à son terme, et quelle est l'étendue exacte du contrôle juridictionnel exercé par le juge du contrat sur la régularité procédurale et le bien-fondé matériel de cette décision ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'ensemble des prétentions de la demanderesse, le Tribunal de première instance déploie un raisonnement rigoureux et très structuré, décomposé en deux temps majeurs : d'une part, la détermination de sa compétence et le refus catégorique de la requalification contractuelle ; d'autre part, la mise en œuvre d'un contrôle restreint sur la décision de non-renouvellement. #### 1. L'affirmation de la compétence du juge judiciaire en matière administrative et le rejet de la requalification en CDI Le Tribunal commence par asseoir sa compétence juridictionnelle en opérant une lecture combinée de l'article 21 du Code de procédure civile et de l'article 90-B de la Constitution. L'article 21 précité confère au Tribunal de première instance la qualité de juge de droit commun en matière administrative pour toutes les actions qui ne sont pas attribuées par la Constitution ou la loi au Tribunal Suprême ou à une autre juridiction. Or, l'article 90-B, 1°, de la Constitution réserve au Tribunal Suprême la connaissance des recours en annulation pour excès de pouvoir contre les décisions administratives et les ordonnances souveraines, ainsi que l'octroi des indemnités qui en résultent. Le Tribunal de première instance en déduit qu'il est « le juge naturel des actes de l'administration relatifs à l'exécution d'un contrat conclu par elle » (bien que le sommaire introductif de la fiche jurisprudentielle comporte une coquille manifeste en mentionnant le Tribunal Suprême sur ce point précis, les motifs mêmes du jugement attribuent sans équivoque cette qualité de juge naturel de l'exécution du contrat au Tribunal de première instance). La compétence étant acquise, le Tribunal qualifie la nature des contrats litigieux. Il relève qu'il n'est pas contesté que les six contrats successifs ont été conclus par l'État dans le cadre de missions de service public. Dès lors, ces engagements revêtent un caractère de droit public qui exclut radicalement l'application du droit privé et de la législation monégasque du travail, notamment les lois n° 729 du 16 mars 1963 et n° 845 du 27 juin 1968. Parallèlement, le Tribunal précise que la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État n'interdit nullement à l'Administration de recruter des agents non titulaires par la voie contractuelle. C'est sur ce socle que le Tribunal rejette la demande de requalification en CDI, en mobilisant cinq arguments juridiques décisifs : * **L'effet extinctif du terme et l'absence de droit au renouvellement :** En l'absence de dispositions spécifiques en droit monégasque, la survenance du terme prévu au contrat met fin de plein droit aux fonctions de l'agent. Celui-ci ne dispose d'aucun droit au renouvellement, peu important qu'il ait bénéficié antérieurement de multiples reconductions. * **L'inexistence légale du CDI de droit public et la prohibition des arrêts de règlement :** Le Tribunal réfute avec force l'analogie opérée par la demanderesse avec la jurisprudence sociale des juridictions civiles. Si le juge du travail peut requalifier des CDD successifs en CDI, c'est parce qu'il rattache la relation de travail à un concept — le CDI de droit privé — dont le régime juridique est légalement défini. À l'inverse, le CDI de droit public n'existe pas en droit monégasque. Le juge administratif ne saurait requalifier un contrat vers une « notion non définie ». Créer de toutes pièces un tel régime juridique inconnu des textes reviendrait pour le Tribunal à violer l'article 5 du Code civil en statuant par voie d'arrêt de règlement. Le Tribunal conforte cette analyse en citant la jurisprudence du Tribunal Suprême (TS, 28 juin 2007, *DV c. Ministre d'État* ; TS, 18 février 2008, *LG c. Ministre d'État*), selon laquelle le renouvellement d'un contrat public doit être exprès, le maintien en service après le terme ne donnant naissance qu'à un nouveau CDD de même durée que le précédent, et jamais à un CDI. * **Le principe du recrutement par concours :** Le Tribunal ajoute qu'à supposer même que l'agent ait occupé pendant plusieurs années un emploi permanent normalement dévolu à un fonctionnaire titulaire, elle ne saurait revendiquer un droit à titularisation, le principe d'accès à la fonction publique par concours y faisant un obstacle absolu. * **L'absence de norme supranationale invocable :** Aucune norme internationale d'application directe à Monaco n'autorise une telle requalification sans texte interne. Procédant à une incursion en droit comparé, le juge note que la directive européenne 1999/70/CE (qui a incité certains États à créer un CDI de droit public, bien que sa portée ait été tempérée par un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 4 juillet 2006) est, en tout état de cause, inapplicable dans la Principauté. * **L'inopérance de l'article 25 de la Constitution :** Enfin, le principe constitutionnel de priorité des nationaux pour l'accès aux emplois publics et privés ne saurait être interprété comme conférant à un agent public contractuel un droit subjectif au renouvellement de son engagement. #### 2. La qualification de refus de renouvellement et l'exercice d'un contrôle juridictionnel restreint Dès lors que la relation contractuelle demeurait à durée déterminée, la décision de l'autorité administrative d'y mettre fin à l'échéance du 12 mars 2013 ne pouvait s'analyser comme un licenciement, mais exclusivement comme un « refus de renouvellement à l'échéance, autrement dit un acte de refus de signer un nouveau contrat ». Cette qualification prive de tout objet la demande subsidiaire de renvoi préjudiciel devant le Tribunal Suprême, laquelle reposait sur le postulat erroné d'un licenciement. Toutefois, le Tribunal ne laisse pas cet acte à l'entière discrétion de l'Administration. En sa qualité de juge du contrat, il affirme exercer un « contrôle restreint » sur la décision de non-renouvellement, lorsque la reconduction était légalement possible. Ce contrôle se déploie sur deux volets : D'une part
# Cour d'Appel de Monaco, 23 juin 2015, n° 13447 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 23 juin 2015, n° 13447 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2015/06-23-13447)) ## Faits et procédure Une salariée, née en 1948, avait été employée en 1976 comme institutrice par l'école privée B, puis affectée en 2001 au Cours A, établissement d'enseignement catholique privé, sous contrat à durée indéterminée avec reprise d'ancienneté. Elle était titulaire d'un diplôme de jardinière éducatrice obtenu en 1969. Selon les motifs de la Cour, elle a atteint l'âge de 60 ans le 8 janvier 2008 et a été mise à la retraite le 4 juillet 2008, l'établissement l'ayant invitée à faire valoir ses droits à la retraite à la fin de l'année scolaire 2007-2008. Estimant que cette mise à la retraite constituait un licenciement injustifié, elle a saisi le Tribunal du travail au début de l'année 2009 afin d'obtenir une indemnité de congédiement, une indemnité de licenciement et des dommages-intérêts. Par jugement du 15 décembre 2011, le tribunal a dit que la mise à la retraite « ne s'analyse pas en un licenciement », l'a déboutée de ses demandes indemnitaires et a ordonné, avant dire droit sur le surplus, la réouverture des débats pour obtenir les conventions successivement conclues avec l'État ainsi que des éléments relatifs aux grilles salariales et aux congés payés. La salariée a interjeté appel par exploit du 20 octobre 2014, soit plusieurs années après le prononcé du jugement. Elle a exposé qu'un jugement du 17 octobre 2013, devenu définitif selon ses écritures, l'avait déboutée de ses demandes de déroulement de carrière au motif qu'elle ne relevait pas du personnel enseignant. L'établissement intimé a conclu à la confirmation et formé une demande reconventionnelle de 10 000 euros pour procédure abusive. ## Question de droit La Cour devait trancher deux questions principales. En premier lieu, la convention conclue le 4 février 2006 entre le représentant de l'État et l'archevêque de Monaco confère-t-elle à l'établissement d'enseignement privé catholique la qualité de contractant de l'administration, avec pour conséquence que certaines de ses décisions relatives à des salariés de droit privé peuvent emporter l'exercice de prérogatives de puissance publique ? En second lieu, la mise à la retraite d'office d'une institutrice ayant atteint l'âge de 60 ans, en application de la limite d'âge prévue par cette convention, constitue-t-elle un licenciement sans motif valable ou abusif ? Accessoirement, la demande reconventionnelle pour procédure abusive devait être appréciée. ## Solution et dispositif La Cour retient d'abord que l'analyse de la convention « révèle l'existence d'un contrat administratif conclu entre une personne publique et une personne privée s'engageant à contribuer au service public de l'enseignement sous le contrôle de l'État moyennant l'octroi d'avantages financiers ». Elle relève à cet effet le contrôle pédagogique, administratif et financier de l'État, la similitude majoritaire des mesures conventionnelles avec celles de l'enseignement public (méthodes, programmes, durée de l'année scolaire, hor
# Cour d'Appel de Monaco, 04 juin 2019, n° 18204 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 04 juin 2019, n° 18204 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2019/06-04-18204)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation de la Cour d'appel de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière délicate des conséquences patrimoniales et administratives de l'annulation contentieuse d'une décision de préemption immobilière exercée par la puissance publique. À l'origine de cette affaire, Monsieur d. S. et Madame j. M. épouse S. se sont portés acquéreurs, selon un compromis de vente reçu dans le courant de l'année 2005 en l'étude de Maître Henry REY, notaire à Monaco, d'un bien immobilier situé au troisième étage d'un immeuble sis X1 à Monaco. Le prix de cette transaction avait été fixé à la somme de 1 250 000 euros, à laquelle s'ajoutaient les commissions d'agence ainsi que les frais d'acte. L'immeuble concerné relevant du champ d'application de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, l'officier public ministériel a procédé aux formalités de purge du droit de préemption étatique. Par lettre recommandée avec accusé de réception datée du 30 avril 2005 (étant toutefois relevé dans la décision ultérieure du Tribunal suprême que la notification de la décision d'aliéner était intervenue le 21 avril 2005), le notaire a porté ce projet d'acquisition à la connaissance de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, conformément aux prescriptions de l'article 38 dudit texte législatif. Par un courrier daté du 18 mai 2005, mais qui n'a été réceptionné par le notaire que le 23 mai 2005, le Ministre d'État a fait connaître la décision de l'État de Monaco d'exercer son droit de préemption sur le bien immobilier objet du compromis. Se voyant ainsi évincée de l'acquisition projetée, Madame j. S. a contesté la régularité de cette préemption en saisissant le Tribunal suprême par une requête déposée le 5 septembre 2005, tendant à l'annulation de la décision administrative. Par une décision rendue le 12 juin 2006, le Tribunal suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, a accueilli favorablement le recours et prononcé l'annulation de la décision de préemption du 18 mai 2005. Pour fonder cette annulation, la haute juridiction administrative et constitutionnelle a retenu, au visa de l'article 38 de la loi n° 1.235 précitée, que l'État disposait d'un délai préfix d'un mois à compter de la notification de la déclaration d'intention d'aliéner pour exercer sa prérogative. Or, la notification étant intervenue le 21 avril 2005, le délai légal pour préempter avait expiré le 21 mai 2005 ; aucun élément du dossier ne permettant d'établir que le courrier du Ministre d'État était parvenu à l'étude notariale avant cette date butoir, la préemption se trouvait entachée d'illégalité pour tardiveté. L'annulation de l'acte administratif détachable étant acquise, s'ouvrait alors la phase complexe de la remise en état de la situation juridique, l'État ayant entre-temps acquis le bien. Par un courrier recommandé avec avis de réception en date du 28 juillet 2006, le conseil de Madame j. Margarete S. a sollicité auprès du Ministre d'État le transfert de la propriété de l'appartement au profit de sa cliente, tout en formulant des prétentions indemnitaires destinées à réparer le préjudice né de l'éviction illégale et en proposant une issue transactionnelle globale avant le mois de septembre suivant. S'en est suivie une série d'échanges épistolaires entre le conseil des époux S., le Ministre d'État et l'Administration des Domaines : - Le 21 septembre 2006 (par un courrier daté du 19 septembre 2006 et reçu le 21), le Ministre d'État a opposé un refus aux demandes indemnitaires, estimant que les chefs de préjudice allégués n'étaient pas indemnisables, mais a formellement déclaré que l'État était disposé à procéder au transfert de propriété de l'appartement au prix initialement acquitté (prix de vente augmenté de la commission d'agence, l'État conservant à sa charge les frais notariés de l'acquisition initiale). - Le 16 octobre 2006, le conseil des acquéreurs évincés a invité le Ministre d'État à reconsidérer sa position sur le volet indemnitaire, en indiquant qu'à défaut, un accord devrait à tout le moins intervenir sur le transfert de propriété, chaque partie réservant ses droits pour le surplus. - Le 23 novembre 2006 (mentionné par erreur matérielle comme 2016 dans un passage de l'arrêt, mais s'insérant chronologiquement en 2006), le Ministre d'État a réitéré son refus d'indemnisation tout en maintenant son offre de rétrocession de l'immeuble aux conditions précédemment énoncées. - Par lettre recommandée du 19 décembre 2006, distribuée le 20 décembre, le conseil des époux S. a notifié l'acceptation définitive de sa cliente pour le transfert de propriété au prix payé par l'État, en actant que la question indemnitaire demeurait ouverte faute d'accord. - Le 29 mars 2007, l'Administration des Domaines a pris attache avec le conseil des acquéreurs pour se mettre à leur disposition aux fins d'accomplissement des formalités de transfert. - Le 16 avril 2007, ledit conseil a informé l'administration que sa cliente attendait la confirmation d'une date de signature de la part d'un nouveau notaire, Maître Pierre-Louis AUREGLIA, choisi après le refus de Maître Henry REY de dresser l'acte. L'Administration des Domaines a sollicité le projet d'acte auprès de Maître AUREGLIA le 25 avril 2007. Finalement, la rétrocession a été consommée par un acte authentique reçu le 29 mai 2007 en l'étude de Maître Henry REY, notaire, aux termes duquel les époux S. ont acquis de l'État de Monaco le bien immobilier litigieux au prix initial de 1 250 000 euros. C'est à la suite de cette régularisation, intervenue près d'une année après la décision d'annulation du Tribunal suprême, que les acquéreurs ont entrepris de rechercher la responsabilité pécuniaire de l'État. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural de cette affaire se caractérise par une dualité d'instances reflétant la répartition des compétences juridictionnelles en droit monégasque en matière de responsabilité de la puissance publique. Dans un premier temps, estimant avoir subi divers préjudices du fait des agissements irréguliers de l'administration, les époux S. ont fait assigner l'État de Monaco devant le Tribunal de première instance par exploit d'huissier du 25 novembre 2008. Ils sollicitaient alors la condamnation de l'État au paiement d'une somme principale de 201 383 euros, assortie d'une demande de 50 000 euros à titre de dommages-intérêts complémentaires. Toutefois, par un jugement rendu le 27 octobre 2011, le Tribunal de première instance s'est déclaré incompétent pour connaître de cette demande indemnitaire. Cette décision d'incompétence a été confirmée par un arrêt de la Cour d'appel du 12 février 2013, et le pourvoi en révision formé contre cet arrêt a fait l'objet d'un rejet le 26 mars 2014. Tirant les conséquences de cette incompétence des juridictions de l'ordre judiciaire pour connaître des suites directes de l'illégalité de l'acte administratif, les époux S. ont saisi le Tribunal suprême d'une requête en indemnisation. Par une décision en date du 25 novembre 2016, le Tribunal suprême a opéré une scission du contentieux : il a rejeté au fond les conclusions des requérants tendant à la réparation du préjudice résultant directement de l'illégalité de la décision de préemption annulée, et les a renvoyés devant le Tribunal de première instance pour le surplus de leurs demandes, lesquelles portaient sur les conditions d'exécution de la décision d'annulation et le retard allégué dans la rétrocession du bien. Dans un second temps, fort de ce renvoi, les époux S. ont de nouveau saisi le Tribunal de première instance par exploit d'huissier délivré le 14 mars 2017. Ils demandaient à la juridiction civile de condamner l'État de Monaco, sous le bénéfice de l'exécution provisoire, au paiement de la somme de 144 080,22 euros en réparation des préjudices subis du fait de l'État, outre 50 000 euros à titre de dommages-intérêts pour le préjudice lié à la nécessité d'engager une action en justice. Par un jugement contradictoire du 12 avril 2018 (R. 4274), le Tribunal de première instance a intégralement débouté les demandeurs et les a condamnés aux dépens, au motif qu'aucune faute n'était démontrée à l'encontre de l'État de Monaco. Par exploit d'appel et d'assignation du 27 juin 2018, complété par des conclusions déposées le 18 décembre 2018, Monsieur d. S. et Madame j. M. épouse S. ont interjeté appel de ce jugement. Devant la Cour d'appel, ils réitèrent leurs demandes de première instance visant à obtenir la réformation du jugement et la condamnation de l'État au paiement des sommes de 144 080,22 euros et 50 000 euros. Au soutien de leurs prétentions, les appelants développent l'argumentation suivante : - L'annulation d'un acte administratif faisant grief engendre pour l'administration l'obligation de remettre la situation en conformité dans les meilleurs délais ; - L'État aurait dû tirer spontanément et immédiatement les conséquences de l'arrêt du Tribunal suprême du 12 juin 2006, sans attendre d'y être invité par les administrés ; - L'analyse juridique des suites de l'annulation ne présentait aucune complexité particulière justifiant un délai de plusieurs mois, d'autant que l'État dispose d'un service juridique structuré ; - Ils affirment n'avoir jamais subordonné la rétrocession du bien au règlement concomitant de leur préjudice financier et soutiennent qu'un accord sur le transfert était acquis dès le 21 septembre 2006 ; - Cette carence et cette volonté de retarder le transfert constitueraient une faute directement à l'origine de préjudices consistant en une hausse des taux d'intérêts bancaires, le paiement de loyers supplémentaires, une augmentation du coût des travaux de rénovation de l'appartement, ainsi que l'acquittement de nouveaux droits d'enregistrement. En défense, par conclusions déposées les 30 octobre 2018 et 26 mars 2019, l'État de Monaco conclut à la confirmation du jugement entrepris, au rejet de l'ensemble des prétentions adverses et forme une demande reconventionnelle tendant à la condamnation des appelants au paiement d'une indemnité de 10 000 euros pour appel abusif. L'intimé fait valoir : - Qu'il appartient au demandeur en responsabilité de prouver l'inaction fautive de l'administration, le préjudice et le lien de causalité ; - Qu'en l'absence de texte monégasque régissant les modalités d'exécution des décisions du Tribunal suprême, il convient de se référer à la jurisprudence française qui accorde à l'administration un « délai raisonnable » pour exécuter une décision de justice ; - Que la chronologie démontre que le délai de neuf à douze mois ayant séparé l'annulation de la signature de l'acte authentique n'est pas imputable à l'État, mais résulte de l'attitude des appelants qui ont initialement lié le transfert de propriété à une exigence indemnitaire, n'ont donné leur accord définitif dissocié que le 19 décembre 2006, et ont ensuite dû changer de notaire ; - À titre subsidiaire, que les préjudices allégués ne sont ni démontrés ni rattachables aux conditions d'exécution de la décision du 12 juin 2006. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour d'appel de Monaco était confrontée à une question de droit précise touchant au régime de la responsabilité de la puissance publique du fait de l'exécution des décisions de justice : **Dans quelle mesure le délai d'environ une année écoulé entre le prononcé de l'annulation contentieuse d'une décision administrative de préemption par le Tribunal suprême et la signature effective de l'acte authentique rétrocédant le bien immobilier aux acquéreurs initialement évincés est-il constitutif d'un retard fautif de nature à engager la responsabilité civile de l'État devant le juge judiciaire ?** Plus spécifiquement, il s'agissait de déterminer si l'obligation pesant sur l'administration de remettre la situation juridique en conformité dans les meilleurs délais impose une exécution spontanée et immédiate, ou si l'appréciation du caractère raisonnable du délai d'exécution doit intégrer les vicissitudes des négociations précontentieuses initiées par les administrés eux-mêmes, notamment lorsque ceux-ci articulent simultanément une demande de rétrocession et une prétention indemnitaire transactionnelle, ainsi que les contraintes inhérentes à la rédaction des actes notariés. À titre accessoire, la Cour devait également se prononcer sur le point de savoir si la persistance des acquéreurs à poursuivre l'État en cause d'appel, après un premier rejet de leurs demandes en première instance, caractérisait un abus du droit d'agir en justice ouvrant droit à dommages-intérêts au profit de la puissance publique. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour confirmer le jugement de première instance et écarter toute responsabilité de l'État de Monaco, la Cour d'appel déploie un raisonnement méthodique, structuré autour des principes directeurs de la responsabilité civile appliqués à l'action administrative et d'une analyse exégétique de la chronologie des échanges entre les parties. En premier lieu, la juridiction d'appel pose le cadre probatoire et substantiel du litige. Elle rappelle le principe classique selon lequel « il incombe à celui qui entend rechercher la responsabilité de l'État, de rapporter la triple démonstration d'une faute, d'un préjudice et d'un lien de causalité direct entre eux ». Ce faisant, la Cour écarte toute idée de responsabilité sans faute ou de présomption de faute du seul fait de l'écoulement du temps : la charge de la preuve de l'inaction fautive pèse intégralement sur les appelants. En deuxième lieu, la Cour consacre solennellement le principe de l'obligation d'exécution pesant sur l'administration, tout en en délimitant immédiatement la portée pratique. Elle énonce ainsi que « s'il est exact que l'annulation d'une décision administrative faisant grief emporte, pour l'administration, l'obligation de remettre la situation en conformité de cette annulation dans les meilleurs délais, il apparaît qu'au cas d'espèce, aucun retard fautif dans l'exécution de la décision du Tribunal suprême du 12 juin 2006 ne peut être reproché à l'État ». Le standard juridique retenu par la Cour est donc celui de l'exécution « dans les meilleurs délais », dont le respect s'apprécie *in concreto* à la lumière du comportement respectif de l'administration et de l'administré. En troisième lieu, la Cour procède à une décomposition minutieuse de la période litigieuse (du 12 juin 2006 au 29 mai 2007) en plusieurs séquences temporelles pour démontrer l'absence de carence étatique : 1. **La phase d'analyse juridique initiale (28 juillet 2006 – 21 septembre 2006) :** La Cour relève que dès le 21 septembre 2006, le Ministre d'État s'est déclaré disposé à transférer la propriété. Le délai d'un peu moins de deux mois séparant la demande initiale du conseil des époux S. (28 juillet 2006) de cette réponse positive est jugé non excessif. La Cour justifie ce temps de latence par deux facteurs objectifs : d'une part, la nécessité pour l'État d'analyser les conséquences juridiques de l'annulation dans un contexte où les appelants menaçaient d'assigner l'État en annulation de vente devant le Tribunal de première instance ; d'autre part, le fait que la demande de rétrocession était inextricablement liée, dans le courrier du 28 juillet 2006, à une demande d'indemnisation forfaitaire et transactionnelle. La Cour note à cet égard que l'État a effectivement procédé à des recherches juridiques sérieuses, comme l'atteste la référence expresse, dans la réponse ministérielle du 21 septembre 2006, à une décision du Conseil d'État français relative à la responsabilité publique consécutive à une préemption illégale. 2. **La phase de tergiversation imputable aux appelants (21 septembre 2006 – 19 décembre 2006) :** La Cour balaie l'argument des appelants selon lequel ils auraient « immédiatement » dissocié le transfert de propriété de la question indemnitaire après le refus ministériel de septembre 2006. En s'appuyant sur les pièces produites, les juges d'appel constatent au contraire que par courrier du 16 octobre 2006, le conseil des époux S. a demandé au Ministre d'État de « reconsidérer sa position sur le terrain de l'indemnisation ». Ce n'est que par la lettre recommandée du 19 décembre 2006, après un nouveau refus ministériel du 23 novembre, que les appelants ont formulé un accord autonome et non équivoque pour la rétrocession au prix payé par l'État, en acceptant de laisser la question indemnitaire ouverte. La Cour stigmatise l'emploi « peu adapté » de l'adverbe « immédiatement » dans les écritures des appelants, leur imputant ainsi l'entière responsabilité de ce délai supplémentaire de trois mois. 3. **La phase de formalisation notariale (19 décembre 2006 – 29 mai 2007) :** Pour expliquer les cinq mois ayant séparé l'accord définitif de la passation de l'acte authentique, la Cour retient des facteurs exogènes à la volonté de l'administration. Elle relève que les appelants reconnaissent eux-mêmes que leur notaire initial, Maître REY, a refusé d'instrumenter, les contraignant à mandater un confrère, Maître AUREGLIA (avant que l'acte ne soit finalement reçu en l'étude de Maître REY le 29 mai 2007, selon les constatations factuelles de l'arrêt). Ce changement d'officier ministériel, combiné au délai incompressible et habituel d'établissement d'un acte authentique impliquant l'Administration des Domaines, explique l'écoulement du temps sans qu'aucune négligence, carence ou volonté dilatoire ne puisse être reprochée à l'État. Faute de preuve d'une faute de l'administration, la Cour rejette la demande indemnitaire sans qu'il lui soit nécessaire d'examiner la réalité des préjudices allégués ou le lien de causalité. Enfin, statuant sur la demande reconventionnelle de l'État pour appel abusif, la Cour rappelle le principe fondamental selon lequel « l'appel représente l'exercice d'un droit et que l'appréciation erronée qu'une partie fait de ses droits n'est pas, en soi, constitutive d'un abus sauf démonstration, non rapportée au cas d'espèce, d'une faute ou d'une intention malveillante ». En l'absence d'une telle démonstration par l'État, cette demande est rejetée. ### C. Le dispositif > « PAR CES MOTIFS, > > LA COUR D'APPEL DE LA PRINCIPAUTÉ DE MONACO, > > statuant publiquement et contradictoirement, > > Reçoit l'appel formé par d. S. et j. M. épouse S. contre le jugement rendu le 1
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 2020, n° 19086 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 2020, n° 19086 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/06-25-19086)) Le contentieux des contrats administratifs et des actes qui s'en détachent constitue un terrain privilégié d'observation de l'équilibre entre le principe de légalité et l'impératif de sécurité juridique. Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 25 juin 2020 dans l'affaire opposant la société JC Decaux Monaco à l'État de Monaco, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une contribution fondamentale à l'édifice du droit administratif monégasque. Venant clore une instance ayant donné lieu à une première décision avant dire droit du 5 mars 2020, cet arrêt précise avec une grande netteté l'articulation entre le constat d'illégalité d'un acte détachable, le prononcé de son annulation au regard de l'intérêt général, le sort des conventions subséquentes et l'appréciation du préjudice indemnitaire du candidat évincé. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit dans le cadre d'un projet de renouvellement du mobilier urbain en Principauté de Monaco, portant plus précisément sur le renouvellement d'abri-voyageurs. Deux opérateurs économiques majeurs du secteur ont présenté des propositions au Gouvernement Princier : la société à responsabilité limitée JC Decaux Monaco et la société Clear Channel. La proposition formulée par la société JC Decaux Monaco, conçue pour une durée de quinze ans, s'articulait autour de deux volets complémentaires. Le premier volet consistait à prendre en charge la mise à disposition, l'installation, l'entretien et la maintenance de 51 abribus. Parmi ceux-ci, 5 à 8 abribus devaient être équipés de matériels hautement connectés, répondant au modèle dénommé « Full Smart City », lequel intégrait un écran serviciel interactif de 32 pouces, des dispositifs « smart cells » wifi et 4G, un dispositif apte à recevoir des capteurs environnementaux, une borne d'information digitale ainsi qu'une ou plusieurs prises USB. Le second volet de l'offre comprenait la mise à disposition, l'entretien et la maintenance de vingt mobiliers digitaux d'une surface utile de 2 m², montés sur mât ou sur pied et situés à des emplacements distincts de ceux des abribus, dont la localisation précise avait été transmise. Ces panneaux étaient envisagés sur le modèle « Full HD Full LCD », cinq d'entre eux devant présenter les fonctionnalités du modèle « Full Smart City ». Sur le plan financier et institutionnel, la société JC Decaux Monaco proposait que l'exploitation publicitaire de ces vingt équipements donne lieu au versement d'une redevance de 120 000 euros par an, correspondant à 20 % du chiffre d'affaires prévisionnel, avec le versement à l'acheteur public de 20 % du montant supplémentaire en cas de dépassement dudit chiffre d'affaires, tout en réservant au Gouvernement et à la Commune jusqu'à 30 % du temps de diffusion sur ces panneaux. De son côté, la société Clear Channel a présenté une offre concurrente dont les caractéristiques, telles qu'exposées par l'État de Monaco au cours de l'instruction, comprenaient notamment l'installation de 38 totems, de 33 bornes interactives, un nombre plus important de ports USB et la possibilité d'une connexion en 5G (mentionnée comme « SG » dans la décision). Sur le plan financier et patrimonial, l'offre de la société Clear Channel prévoyait une durée permettant à l'État de recouvrer sa liberté de gestion cinq ans plus tôt que l'offre concurrente, la cession gracieuse de la propriété des mobiliers à l'État à cette échéance, le versement d'une redevance annuelle minimale garantie de 300 000 euros assortie d'une redevance sur le chiffre d'affaires de 15 % jusqu'à deux millions d'euros et de 38 % au-delà, ainsi que la réservation au Gouvernement Princier et à la Commune de Monaco de 17 % du temps de diffusion sur les mobiliers. Par des décisions en date du 12 février 2019, le Gouvernement Princier a rejeté la proposition présentée par la société JC Decaux Monaco et a attribué le projet de renouvellement d'abri-voyageurs à la société Clear Channel. À la suite de cette attribution, des conventions ont été conclues par l'État, la Commune de Monaco et la société Clear Channel, et les équipements prévus par ces contrats ont été mis en place, achevés et mis en fonctionnement. La société JC Decaux Monaco a formé un recours gracieux à l'encontre des décisions du 12 février 2019, lequel a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Par ailleurs, la société a adressé le 16 mars 2020 une demande au Gouvernement Princier afin d'obtenir la communication des motifs de la décision de rejet de son offre, demande à laquelle le Gouvernement n'a pas répondu. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 17 mai 2019 sous le numéro TS 2019-12, la société JC Decaux Monaco a saisi le Tribunal Suprême. Ses conclusions tendaient, en premier lieu, à l'annulation pour excès de pouvoir des décisions du 12 février 2019 rejetant sa proposition et attribuant le projet à la société Clear Channel, ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. En second lieu, elle sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité initialement fixée à 6 725 100 euros hors taxes (mentionnée comme « 6.725.1 euros » dans les visas), sauf à parfaire, en réparation du préjudice subi, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. Par une réplique enregistrée le 22 août 2019, la société requérante a réévalué le montant de son préjudice à la somme de 2 101 902 euros. Le déroulement de l'instance a été marqué par une étape procédurale décisive : la décision rendue par le Tribunal Suprême le 5 mars 2020. Par cet arrêt avant dire droit, la haute juridiction a admis l'intervention volontaire de la société JC Decaux France au soutien de la requête de la société JC Decaux Monaco. Surtout, après avoir examiné l'ensemble des moyens soulevés par la requérante, le Tribunal Suprême a déclaré illégales les décisions du Gouvernement Princier rejetant la proposition de la société JC Decaux Monaco et attribuant le projet à la société Clear Channel, ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux. Toutefois, sursoyant à statuer sur le prononcé même de l'annulation et sur la demande indemnitaire, le Tribunal a ordonné une mesure d'instruction invitant les parties à présenter, avant le 21 mars 2020, leurs observations sur les effets qu'une annulation des décisions attaquées serait susceptible de produire sur les intérêts publics et privés en présence, et en particulier les conséquences sur les conventions conclues postérieurement par l'État, la Commune de Monaco et la société Clear Channel ainsi que sur les installations déjà mises en place. Le calendrier procédural a ensuite subi les aléas liés à la crise sanitaire de la pandémie de virus COVID-19. Initialement renvoyée à l'audience du 9 avril 2020 par ordonnance présidentielle du 6 mars 2020, l'affaire a été affectée par l'arrêté du Directeur des Services Judiciaires n° 2020-09 du 16 mars 2020 portant fermeture du Palais de Justice et par l'Ordonnance Souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 suspendant les délais de recours et de procédure devant le Tribunal Suprême. Par une nouvelle ordonnance du 11 mai 2020, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 12 juin 2020, après clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 27 mai 2020. Dans son mémoire d'observations enregistré le 20 mars 2020 en réponse à la mesure d'instruction, la société JC Decaux Monaco a développé une argumentation articulée autour de plusieurs axes : 1. **Sur la nécessité de prononcer l'annulation et ses conséquences contractuelles** : Elle soutient que le principe de légalité et le droit à un recours effectif s'opposent à ce que l'illégalité reste confinée à une déclaration abstraite et théorique. Selon elle, l'annulation doit être prononcée et entraînera l'anéantissement des conventions conclues avec la société Clear Channel ainsi que l'ouverture d'une nouvelle procédure d'attribution. Elle insiste sur la gravité du vice retenu (le défaut de motivation), qu'elle qualifie d'irrégularité substantielle au regard du principe de transparence de la commande publique, alléguant que l'administration a délibérément manqué à ce principe pour dissimuler sa volonté de favoriser arbitrairement l'offre concurrente. 2. **Sur l'absence d'atteinte à l'intérêt général et aux intérêts des tiers** : La requérante fait valoir que tous les équipements étant achevés et en fonctionnement, l'annulation ne mettrait pas en péril la réalisation du projet ni l'intérêt des usagers, s'appuyant sur la jurisprudence administrative française selon laquelle l'achèvement des installations rend l'annulation du contrat sans incidence sur le service public. Elle suggère au demeurant au Tribunal Suprême de moduler dans le temps les effets de l'annulation en prévoyant un anéantissement différé des conventions, leur permettant de rester en vigueur jusqu'à la signature d'un nouveau contrat. Quant aux intérêts de la société Clear Channel, ils seraient préservés par la possibilité de soumissionner à la nouvelle procédure et, en cas d'éviction, de réclamer à l'État l'indemnisation des investissements non amortis. 3. **Sur les demandes subsidiaires d'injonction et de délai** : À titre subsidiaire, face au silence gardé par le Gouvernement sur sa demande du 16 mars 2020, elle demande au Tribunal d'enjoindre à l'administration de communiquer les motifs du rejet et de lui accorder un délai pour soulever de nouveaux moyens, estimant que le défaut de motivation entrave son droit au recours et le contrôle du juge. 4. **Sur la demande indemnitaire** : Elle maintient ses conclusions indemnitaires (sollicitant par ailleurs une expertise pour chiffrer les préjudices), affirmant qu'en tant que filiale du groupe JC Decaux et au vu de la qualité technique et financière de son offre, elle disposait de chances sérieuses d'obtenir le projet, ajoutant qu'en l'absence d'éléments fournis par l'État sur l'appréciation des offres, la charge de la preuve ne saurait être renversée à son détriment. En réplique, par un mémoire enregistré le même jour, le 20 mars 2020, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a opposé une défense structurée en cinq points : 1. **L'absence d'incidence automatique sur le contrat** : S'appuyant sur la jurisprudence du Conseil d'État français, il soutient que l'annulation d'un acte détachable n'implique pas nécessairement la nullité du contrat, a fortiori lorsque l'irrégularité est purement formelle. 2. **Le caractère régularisable du vice** : Le défaut de motivation, vice de forme ou de procédure affectant seulement les modalités du consentement de la personne publique, serait régularisable par l'administration, y compris en cours d'instance ou à la suite de l'annulation de l'acte détachable. 3. **La supériorité manifeste de l'offre concurrente** : Produisant un tableau comparatif, le Ministre d'État démontre que l'offre de la société Clear Channel était nettement plus attractive sur la durée (5 ans de moins), la propriété des biens (cession gracieuse en fin de contrat), les conditions financières (redevance fixe de 300 000 euros et pourcentages de 15 % à 38 % du chiffre d'affaires, affirmant que l'offre de la requérante ne proposait ni redevance ni pourcentage réservé à l'État et à la Commune), la communication institutionnelle (17 % du temps réservé) et l'innovation numérique (38 totems, 33 bornes, connexion 5G). 4. **L'office du juge du contrat et l'intérêt général** : En l'absence de modulation par le Tribunal Suprême, il appartiendrait au seul juge du contrat de tirer les conséquences de l'annulation sur les conventions déjà très largement exécutées. Or, en raison de l'atteinte excessive à l'intérêt général, le juge du contrat ne prononcerait ni la nullité, ni la résolution, ni la résiliation. 5. **Le rejet de la demande indemnitaire** : Le Ministre d'État conteste tout lien de causalité entre le défaut de motivation (vice formel et véniel) et le préjudice d'éviction, le rejet étant justifié au fond. Il alerte enfin sur le fait qu'une annulation de la convention par le juge du contrat entraînerait une lourde indemnisation au profit de Clear Channel, disproportionnée par rapport au vice formel et portant une atteinte excessive à l'intérêt général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé À la suite de sa décision avant dire droit du 5 mars 2020 ayant constaté l'illégalité des actes attaqués, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême devait résoudre un quadruple problème juridique : 1. En premier lieu, sur le plan procédural, une partie requérante est-elle recevable, à la faveur d'un supplément d'instruction ordonné uniquement pour apprécier les conséquences d'une éventuelle annulation, à demander au juge d'enjoindre à l'administration de communiquer les motifs de sa décision et de lui ouvrir un nouveau délai pour soulever de nouveaux moyens de légalité ? 2. En deuxième lieu, au regard de la nature des décisions de rejet d'une offre et d'attribution d'un projet (qualifiées d'actes détachables), leur annulation pour excès de pouvoir est-elle susceptible d'entraîner des conséquences manifestement excessives pour l'intérêt général en affectant directement les contrats conclus postérieurement, justifiant ainsi que le juge s'abstienne de prononcer cette annulation ou en module les effets ? 3. En troisième lieu, quelles sont les suites administratives et juridictionnelles qu'ouvre l'annulation pour vice de forme (défaut de motivation) d'un acte détachable de passation contractuelle ? 4. En quatrième lieu, à quelles conditions le candidat dont l'éviction a été déclarée illégale pour un motif formel peut-il prétendre à l'indemnisation du préjudice né de la perte d'une chance sérieuse d'obtenir le contrat ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en trois temps distincts, répondant avec une rigueur méthodique aux conclusions procédurales, aux conclusions à fin d'annulation et aux conclusions à fin d'indemnisation. #### 1. L'irrecevabilité des demandes procédurales nouvelles (Autorité de la chose jugée et prohibition des injonctions) Abordant les demandes subsidiaires formulées par la société JC Decaux Monaco dans son mémoire du 20 mars 2020, le Tribunal Suprême les écarte par deux motifs d'irrecevabilité classiques mais fermement rappelés. D'une part, pour rejeter la demande tendant à disposer d'un délai pour présenter de nouveaux moyens, la Haute Juridiction oppose l'autorité de la chose jugée. Elle relève que par sa décision du 5 mars 2020, elle a déjà « examiné l'ensemble des moyens soulevés par la société JC DECAUX MONACO » et déclaré les décisions illégales. Dès lors, « eu égard à l'autorité de la chose jugée qui s'attache au dispositif de la décision du Tribunal Suprême du 5 mars 2020 et aux motifs qui en sont le soutien nécessaire », le débat sur la légalité interne et externe des actes attaqués est définitivement clos. La mesure d'instruction n'avait pour objet que de débattre des effets de l'annulation, et non de rouvrir l'instruction sur la légalité des actes. D'autre part, concernant la demande tendant à ce qu'il soit enjoint au Gouvernement Princier de communiquer les motifs du rejet de l'offre, le Tribunal Suprême rappelle un principe cardinal de son office : « il n'appartient pas au Tribunal Suprême d'adresser des injonctions à l'administration ». En vertu du principe de séparation des autorités administratives et juridictionnelles tel qu'appliqué en droit monégasque dans le cadre de l'article 90-B de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, le juge de l'excès de pouvoir ne dispose pas d'un pouvoir d'injonction à l'égard de l'administration active. Ces conclusions sont donc déclarées irrecevables. #### 2. Le prononcé de l'annulation des actes détachables et la définition de ses effets C'est au considérant 4 que réside le cœur doctrinal de la décision quant à la théorie des actes détachables et à la modulation des effets d'une annulation contentieuse. Le Tribunal Suprême devait apprécier, au vu des observations des parties, si l'annulation des décisions déclarées illégales le 5 mars 2020 devait être effectivement prononcée ou si des considérations d'intérêt général s'y opposaient. Pour trancher cette question, le Tribunal procède par un syllogisme fondé sur la nature juridique des actes en cause : * **La qualification** : Les décisions rejetant l'offre, attribuant le projet et rejetant le recours gracieux « sont des actes détachables des contrats conclus par le Gouvernement Princier, la Commune de Monaco et la société CLEAR CHANNEL ». * **L'absence d'effet direct sur le contrat** : En raison de cette détachabilité, « leur annulation n'est pas, par elle-même, susceptible d'avoir un effet direct sur la validité desdits contrats ou sur leur exécution ». Le juge de l'excès de pouvoir dément ainsi l'analyse de la société requérante selon laquelle l'annulation des actes détachables entraînerait automatiquement l'anéantissement des conventions. * **L'absence d'atteinte excessive à l'intérêt général** : Parce que l'annulation de l'acte détachable laisse intacte, dans l'immédiat et par elle-même, la vie du contrat et l'exploitation des abri-voyageurs, « elle n'est donc pas de nature à avoir des effets manifestement excessifs pour la sauvegarde de l'intérêt général ». * **La conclusion sur l'annulation** : En l'absence d'effets manifestement excessifs, le principe de légalité reprend son empire plein et entier : « dès lors, il y a lieu pour le Tribunal Suprême de prononcer l'annulation des décisions attaquées » sans qu'il soit besoin de différer ou de limiter cette annulation. Toutefois, le Tribunal Suprême ne s'arrête pas au prononcé de l'annulation ; il rédige un véritable mode d'emploi post-contentieux à destination de l'administration : « il appartiendra à l'administration, sous le contrôle du juge des contrats, de déterminer les conséquences à tirer de cette annulation ». Plus précisément encore, tenant compte de la nature formelle du vice sanctionné (le défaut de motivation identifié dans le cadre de la décision du 5 mars 2020), le Tribunal indique « qu'eu égard au motif d'annulation, il lui sera notamment loisible de se prononcer à nouveau sur les propositions des deux sociétés par des décisions à effet rétroactif et dépourvues du vice ayant entaché les décisions annulées ». Le juge valide ainsi explicitement la faculté de régularisation rétroactive de l'acte détachable par l'administration. #### 3. Le rejet au fond de la demande indemnitaire pour absence de perte de chance sérieuse Enfin, statuant en plein contentieux indemnitaire au considérant 5 (compétence accessoire au recours en annulation prévue par l'article 90-B de la Constitution), le Tribunal Suprême examine si l'illégalité fautive des décisions d'éviction et d'attribution a causé un préjudice réparable à la société JC Decaux Monaco. Faisant application de la théorie de la perte de chance dans le contentieux de l'éviction des contrats publics, le juge procède à une analyse comparative concrète des mérites respectifs des deux offres au vu des pièces du dossier. Il relève que « l'offre de la société CLEAR CHANNEL était globalement supérieure à celle de la société JC DECAUX MONACO ». Pour asseoir ce constat souver
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12390 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12390 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/04-07-12390)) Le contentieux de la fonction publique et des agents de l'État offre régulièrement au juge administratif l'occasion d'éprouver la solidité de l'architecture normative régissant l'organisation des services publics. La détermination de l'âge de cessation d'activité des agents publics cristallise, à cet égard, des tensions récurrentes entre les impératifs de gestion des effectifs administratifs, la prise en compte de la pénibilité de certaines fonctions et les aspirations légitimes des personnels à parfaire leurs droits à pension. Par une décision rendue en Assemblée plénière le 7 avril 2014, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte un éclairage fondamental sur l'articulation entre le pouvoir réglementaire d'organisation des services et les règles relatives à la compétence des autorités administratives en matière de limite d'âge. Cette affaire, opposant le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts à l'État de Monaco, présente un singulier paradoxe contentieux : saisie par une organisation syndicale qui contestait l'existence même d'une limite d'âge fixée à soixante ans ainsi que les conditions jugées trop restrictives d'un maintien en activité au-delà de ce seuil, la Haute Juridiction monégasque valide le principe de la limite d'âge réglementaire tout en annulant, pour incompétence de son auteur, le dispositif dérogatoire qui permettait précisément aux agents de prolonger leur activité professionnelle. En tranchant ce litige sur le terrain strict de la légalité externe et de la répartition des compétences au sein de l'appareil d'État, tout en prenant soin de purger préalablement la question de la légalité interne du cadre réglementaire de référence, le Tribunal Suprême livre une décision d'une grande rigueur dogmatique. Il convient d'en restituer le contexte factuel et procédural (I), avant d'analyser la question de droit et la solution retenue par la juridiction (II), pour enfin mesurer la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend naissance dans le cadre juridique particulier applicable à une catégorie spécifique d'agents publics monégasques : les personnels des Services Urbains de l'État, et plus précisément l'ensemble des agents du service de l'aménagement urbain chargés de l'entretien et de la surveillance des jardins, de la voirie et des réseaux d'assainissement (égouts). Comme le relèvent les écritures rapportées dans la décision, ces agents ne sont pas soumis au statut général de la fonction publique, mais obéissent à un corpus de règles autonomes intitulé « Dispositions applicables au personnel des Services Urbains » (initialement datées du 26 février 2003), lesquelles ont été rendues exécutoires et applicables à ces personnels par l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007 relatif au personnel du service de l'aménagement urbain. Au cœur de cette réglementation spéciale figurent deux articles traitant de la fin de carrière des agents, dont l'interprétation divergente par l'administration et par les représentants du personnel a suscité le différend : * D'une part, l'article 69 de ces « Dispositions » organise le régime des retraites en confiant, pour partie, les cotisations et la liquidation des prestations de retraite de ces personnels à la Caisse autonome des retraites des salariés (CAR), institution régie par la loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés. Or, l'article 1er de cette loi de 1947 fixe l'âge normal d'ouverture du droit à pension à soixante-cinq ans, tout en ménageant une possibilité d'ouverture anticipée dès l'âge de soixante ans. * D'autre part, l'article 70 des mêmes « Dispositions » énonce une règle spécifique fixant à soixante ans l'âge de cessation des fonctions pour ces agents. Face à ces textes, le Gouvernement monégasque considérait que l'article 70 instituait une limite d'âge d'activité obligatoire à soixante ans, tout en admettant, selon ses dires pour répondre à une demande syndicale, que les agents puissent bénéficier d'une dérogation pour prolonger leur activité jusqu'à l'âge maximum de soixante-cinq ans. C'est pour encadrer cette pratique dérogatoire qu'est intervenue la décision administrative initiale cristallisant le contentieux. Le 26 décembre 2012, le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique a pris une décision définissant les conditions du maintien en fonction au-delà de soixante ans des membres du personnel des Services Urbains. Aux termes de cet acte, les agents atteignant l'âge de soixante ans pouvaient être maintenus en activité « à titre contractuel », sur la base d'une demande individuelle renouvelable annuellement. Cette demande devait faire l'objet d'un examen individuel par le Gouvernement, conditionné à la reconnaissance de l'aptitude de l'agent et à l'issue d'une procédure administrative requérant l'accord de plusieurs autorités hiérarchiques. Contestant tant le principe d'une retraite obligatoire à soixante ans que la précarité et la complexité du mécanisme de prolongation annuelle sous statut contractuel, le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts a formé, le 6 février 2013, un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait ou l'abrogation de la décision du 26 décembre 2012. Par une décision explicite en date du 17 juin 2013, le Ministre d'État a rejeté ce recours hiérarchique, confirmant ainsi la validité du dispositif mis en place par le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Suite à ce rejet, le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts, représenté par son Secrétaire Général en exercice, a saisi le Tribunal Suprême d'une requête en annulation enregistrée au Greffe Général le 26 juillet 2013. Agissant sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution — qui confère au Tribunal Suprême une compétence d'attribution en matière administrative pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois —, le syndicat demandait l'annulation conjointe de la décision initiale du Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique du 26 décembre 2012 et de la décision confirmative de rejet du recours hiérarchique prise par le Ministre d'État le 17 juin 2013. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : après le dépôt de la requête initiale, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 27 septembre 2013, à laquelle le syndicat a répondu par une réplique le 4 novembre 2013, clôturée par une duplique de l'État enregistrée le 6 décembre 2013. Par ordonnance du 1er août 2013, le Vice-président du Tribunal Suprême, M. Jean-Michel Lemoyne de Forges, avait été désigné en qualité de rapporteur, avant que l'affaire ne soit renvoyée, par ordonnance du 24 janvier 2014, à l'audience publique du 28 mars 2014, où le Tribunal a siégé et délibéré en Assemblée plénière. Les prétentions et moyens des parties dessinaient deux conceptions radicalement opposées de la nature juridique des textes applicables et des droits des agents : **1. L'argumentation du Syndicat requérant** Le syndicat soutenait que les deux décisions attaquées violaient frontalement la loi n° 455 du 27 juin 1947 ainsi que l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007. Selon son analyse : * L'article 69 des « Dispositions » soumettant les agents au régime de la loi n° 455, l'âge légal de la retraite était fixé à soixante-cinq ans par des dispositions législatives d'ordre public (article 1er de la loi n° 455). L'article 70 des « Dispositions » mentionnant l'âge de soixante ans ne faisait qu'ouvrir une simple faculté de départ anticipé sans minoration, mais n'instaurait nullement une obligation de quitter le service. * Les agents disposaient ainsi d'un véritable « droit de travailler jusqu'à 65 ans », lequel ne pouvait être restreint ni retiré par un acte réglementaire ou par une décision administrative de valeur juridique incertaine. * Le syndicat soulignait le préjudice financier subi par les agents, soutenant qu'un départ contraint à soixante ans les empêchait d'acquérir le nombre d'annuités suffisant pour bénéficier d'une pension à taux plein, affirmant dans sa réplique qu'il était inexact de prétendre que la pension n'était pas minorée à soixante ans. * En réplique, le requérant dénonçait les contradictions de la défense de l'État : selon lui, l'administration ne pouvait simultanément justifier une limite d'âge impérative à soixante ans par la pénibilité des fonctions — pénibilité qui, selon le syndicat, n'était reconnue que pour les égoutiers pouvant partir à cinquante-cinq ans, et non pour les personnels des jardins et de la voirie — tout en autorisant une poursuite d'activité jusqu'à soixante-cinq ans. Il critiquait en outre le caractère arbitraire de l'examen individuel annuel, l'incompréhensible transformation statutaire des agents maintenus en fonction en agents « contractuels », et l'impossibilité pour l'État d'affilier ses agents à la Caisse autonome des retraites tout en s'affranchissant des règles régissant cette caisse. **2. L'argumentation de l'État de Monaco en défense** En réponse, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opérant une distinction conceptuelle classique du droit de la fonction publique : * Il convenait, selon l'administration, de dissocier rigoureusement la notion de « limite d'âge d'activité » dans le service public et celle d'« âge légal d'ouverture des droits à pension ». L'article 70 des « Dispositions » fixait bien à soixante ans la limite d'âge d'activité des personnels des Services Urbains. * La loi n° 455 du 27 juin 1947 n'interdisait nullement au pouvoir réglementaire de fixer une limite d'âge d'activité inférieure à soixante-cinq ans, adaptée aux spécificités et à la pénibilité des fonctions exercées. En duplique, l'État précisait d'ailleurs, sur le fondement de l'article 45 de la loi n° 455, que les agents de l'État et de la Commune sont expressément exclus du champ d'application de cette loi : dès lors, ses dispositions n'étaient pas d'ordre public à leur égard. L'article 69 des « Dispositions » n'opérait qu'un renvoi technique à la loi de 1947 aux seules fins d'attribuer la liquidation et le versement des pensions à la Caisse autonome des retraites, sans priver l'État employeur de son pouvoir réglementaire d'organisation du service et de fixation d'une limite d'âge dérogatoire. * Enfin, le Ministre d'État faisait valoir que cette limite d'âge ne remettait pas en cause le bénéfice d'une pension non minorée dès soixante ans, et que l'instauration d'un mécanisme de dérogation sous réserve d'aptitude physique avait précisément été mise en place dans un esprit de bienveillance, pour répondre aux sollicitations du syndicat requérant. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au regard des prétentions croisées des parties et de la structure de l'ordonnancement juridique monégasque, le Tribunal Suprême était confronté à une double interrogation juridique, l'une touchant à la légalité interne de la norme réglementaire de référence (par voie d'exception ou d'interprétation), l'autre touchant à la légalité externe des actes administratifs attaqués : 1. **En premier lieu**, l'affiliation partielle des personnels des Services Urbains à la Caisse autonome des retraites des salariés (régie par la loi n° 455 du 27 juin 1947 qui prévoit un âge d'ouverture des droits jusqu'à soixante-cinq ans), telle qu'organisée par l'article 69 des « Dispositions applicables au personnel des Services Urbains », faisait-elle juridiquement obstacle à ce que le Ministre d'État fixe, par la voie réglementaire de l'arrêté ministériel n° 2007-543 (article 70 desdites « Dispositions »), une limite d'âge impérative de cessation d'activité à soixante ans pour ces mêmes agents ? 2. **En second lieu**, dans l'affirmative où cette limite d'âge réglementaire de soixante ans serait légale et impérative, le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique détenait-il la compétence juridique nécessaire pour instituer et organiser, par voie de décision générale, un régime de dérogations individuelles permettant le maintien en activité de ces agents au-delà de la limite d'âge réglementaire ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa densité normative. Faisant usage de la technique de l'économie de moyens — matérialisée par la formule rituelle *« Sans qu'il soit besoin de statuer sur l'ensemble des moyens de la requête »* —, le juge constitutionnel et administratif monégasque structure son unique considérant de fond en trois mouvements logiques implacables. #### 1. L'interprétation et la validation de la limite d'âge réglementaire de soixante ans Avant de statuer sur le sort des décisions attaquées, le Tribunal Suprême devait impérativement lever l'équivoque entretenue par le syndicat requérant quant à la portée exacte de l'article 70 des « Dispositions applicables au personnel des Services Urbains » et quant à sa conformité à la loi n° 455 du 27 juin 1947. Le Tribunal pose d'emblée que : > *« l'article 70 des "Dispositions" précitées fixe à soixante ans la limite d'âge pour l'exercice des fonctions d'entretien et de surveillance des jardins, de la voirie et des égouts »*. Par cette affirmation liminaire, la Haute Juridiction écarte définitivement la lecture syndicale selon laquelle l'âge de soixante ans n'aurait constitué qu'une simple faculté de départ anticipé à la discrétion de l'agent. L'article 70 édicte bien une véritable « limite d'âge », concept classique du droit public qui emporte rupture de plein droit du lien de service à la survenance de l'âge fatidique. Restait alors à déterminer si le Ministre d'État avait pu légalement édicter une telle limite d'âge par arrêté ministériel (l'arrêté n° 2007-543 du 26 octobre 2007 rendant exécutoires les « Dispositions » du 26 février 2003), nonobstant l'existence de la loi n° 455 du 27 juin 1947. Le Tribunal Suprême répond par l'affirmative en consacrant la thèse de l'indépendance des législations : > *« que la circonstance que, sur le fondement de l'article 69 de ces "Dispositions", les cotisations et les prestations de retraite des personnels en cause soient pour partie confiées à la Caisse autonome des retraites des salariés n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire au Ministre d'État de fixer par arrêté ministériel une telle limite d'âge »*. Ce faisant, le juge valide l'argumentation développée par le Ministre d'État en défense : le renvoi opéré par l'article 69 au mécanisme de la Caisse autonome des retraites des salariés est purement financier et gestionnaire (collecte des cotisations et service des prestations). Il n'a nullement pour effet d'incorporer les agents publics des Services Urbains dans le champ statutaire du droit privé des salariés régi par la loi n° 455 (dont l'article 45, visé par le Tribunal, exclut d'ailleurs les agents de l'État), ni de paralyser le pouvoir réglementaire du Ministre d'État dans la détermination des règles d'organisation du service public, au premier rang desquelles figure la fixation de la limite d'âge des agents. La norme réglementaire fixant la limite d'âge à soixante ans est donc jugée pleinement légale. #### 2. La censure du dispositif dérogatoire pour incompétence de son auteur Une fois la légalité et l'impérativité de la règle de l'article 70 fermement établies, le raisonnement du Tribunal Suprême bascule. Si la limite d'âge de soixante ans est une norme réglementaire valide édictée par arrêté ministériel, elle s'impose à l'administration elle-même en vertu du principe de légalité et de la hiérarchie des normes administratives. Dès lors, toute dérogation à cette règle impérative ne peut procéder que d'une habilitation expresse prévue par un texte de rang au moins équivalent. Or, procédant à l'examen des bases légales de l'acte du 26 décembre 2012, le Tribunal constate un vide juridique absolu : > *« que toutefois ni ces "Dispositions" ni aucun autre texte législatif ou réglementaire applicable au personnel en cause n'autorise le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction publique à prévoir des dérogations à cette limite d'âge ; que la décision du Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique du 26 décembre 2012 prévoyant et organisant de telles dérogations a donc été prise par une autorité incompétente »*. Ce motif est remarquable à double titre. D'une part, il relève un vice d'incompétence matérielle (*ratione materiae*) absolue : un chef de service ou directeur d'administration centrale (le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique) est dépourvu de tout pouvoir réglementaire autonome lui permettant d'aménager, d'assouplir ou de déroger à une règle statutaire fixée par un arrêté du Ministre d'État, en l'absence d'habilitation textuelle expresse. D'autre part, il est frappant de constater que le syndicat requérant ne soulevait pas explicitement, au vu des visas résumant ses écritures, l'incompétence du Directeur des Ressources Humaines pour instituer des dérogations ; le syndicat contestait à l'inverse la restriction de son droit prétendu à travailler jusqu'à soixante-cinq ans et la « valeur juridique incertaine » de l'acte lui retirant ce droit. En se plaçant sur le terrain de l'incompétence de l'auteur de l'acte pour instituer des *dérogations* à une limite d'âge par ailleurs jugée valide, le Tribunal Suprême mobilise le moyen d'ordre public par excellence du contentieux administratif de l'excès de pouvoir : l'incompétence de l'autorité administrative. #### 3. L'annulation par voie de conséquence de la décision ministérielle La conclusion du syllogisme juridictionnel s'impose alors d'elle-même concernant la seconde décision attaquée. Saisi d'un recours hiérarchique contre un acte entaché d'incompétence, le Ministre d'État avait l'obligation légale de l'annuler ou de le retirer. En refusant de le faire, il a entaché sa propre décision d'illégalité : > *« qu'il s'ensuit que c'est à tort que, par sa décision du 17 juin 2013, le Ministre d'État a rejeté le recours hiérarchique du Syndicat requérant. »* Il convient de noter implicitement mais nécessairement que le rejet du recours hiérarchique par le Ministre d'État — bien que ce dernier soit l'auteur de l'arrêté ministériel n° 2007-543 — n'a pas eu pour effet de « régulariser » ou de couvrir le vice d'incompétence affectant la décision initiale du Directeur des Ressources Humaines. En effet, un simple rejet de recours