Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12390

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12390 (Lire sur source officielle)

Le contentieux de la fonction publique et des agents de l'État offre régulièrement au juge administratif l'occasion d'éprouver la solidité de l'architecture normative régissant l'organisation des services publics. La détermination de l'âge de cessation d'activité des agents publics cristallise, à cet égard, des tensions récurrentes entre les impératifs de gestion des effectifs administratifs, la prise en compte de la pénibilité de certaines fonctions et les aspirations légitimes des personnels à parfaire leurs droits à pension. Par une décision rendue en Assemblée plénière le 7 avril 2014, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte un éclairage fondamental sur l'articulation entre le pouvoir réglementaire d'organisation des services et les règles relatives à la compétence des autorités administratives en matière de limite d'âge.

Cette affaire, opposant le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts à l'État de Monaco, présente un singulier paradoxe contentieux : saisie par une organisation syndicale qui contestait l'existence même d'une limite d'âge fixée à soixante ans ainsi que les conditions jugées trop restrictives d'un maintien en activité au-delà de ce seuil, la Haute Juridiction monégasque valide le principe de la limite d'âge réglementaire tout en annulant, pour incompétence de son auteur, le dispositif dérogatoire qui permettait précisément aux agents de prolonger leur activité professionnelle.

En tranchant ce litige sur le terrain strict de la légalité externe et de la répartition des compétences au sein de l'appareil d'État, tout en prenant soin de purger préalablement la question de la légalité interne du cadre réglementaire de référence, le Tribunal Suprême livre une décision d'une grande rigueur dogmatique. Il convient d'en restituer le contexte factuel et procédural (I), avant d'analyser la question de droit et la solution retenue par la juridiction (II), pour enfin mesurer la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt (III).

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige prend naissance dans le cadre juridique particulier applicable à une catégorie spécifique d'agents publics monégasques : les personnels des Services Urbains de l'État, et plus précisément l'ensemble des agents du service de l'aménagement urbain chargés de l'entretien et de la surveillance des jardins, de la voirie et des réseaux d'assainissement (égouts). Comme le relèvent les écritures rapportées dans la décision, ces agents ne sont pas soumis au statut général de la fonction publique, mais obéissent à un corpus de règles autonomes intitulé « Dispositions applicables au personnel des Services Urbains » (initialement datées du 26 février 2003), lesquelles ont été rendues exécutoires et applicables à ces personnels par l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007 relatif au personnel du service de l'aménagement urbain.

Au cœur de cette réglementation spéciale figurent deux articles traitant de la fin de carrière des agents, dont l'interprétation divergente par l'administration et par les représentants du personnel a suscité le différend :

• D'une part, l'article 69 de ces « Dispositions » organise le régime des retraites en confiant, pour partie, les cotisations et la liquidation des prestations de retraite de ces personnels à la Caisse autonome des retraites des salariés (CAR), institution régie par la loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés. Or, l'article 1er de cette loi de 1947 fixe l'âge normal d'ouverture du droit à pension à soixante-cinq ans, tout en ménageant une possibilité d'ouverture anticipée dès l'âge de soixante ans.
• D'autre part, l'article 70 des mêmes « Dispositions » énonce une règle spécifique fixant à soixante ans l'âge de cessation des fonctions pour ces agents.

Face à ces textes, le Gouvernement monégasque considérait que l'article 70 instituait une limite d'âge d'activité obligatoire à soixante ans, tout en admettant, selon ses dires pour répondre à une demande syndicale, que les agents puissent bénéficier d'une dérogation pour prolonger leur activité jusqu'à l'âge maximum de soixante-cinq ans.

C'est pour encadrer cette pratique dérogatoire qu'est intervenue la décision administrative initiale cristallisant le contentieux. Le 26 décembre 2012, le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique a pris une décision définissant les conditions du maintien en fonction au-delà de soixante ans des membres du personnel des Services Urbains. Aux termes de cet acte, les agents atteignant l'âge de soixante ans pouvaient être maintenus en activité « à titre contractuel », sur la base d'une demande individuelle renouvelable annuellement. Cette demande devait faire l'objet d'un examen individuel par le Gouvernement, conditionné à la reconnaissance de l'aptitude de l'agent et à l'issue d'une procédure administrative requérant l'accord de plusieurs autorités hiérarchiques.

Contestant tant le principe d'une retraite obligatoire à soixante ans que la précarité et la complexité du mécanisme de prolongation annuelle sous statut contractuel, le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts a formé, le 6 février 2013, un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait ou l'abrogation de la décision du 26 décembre 2012. Par une décision explicite en date du 17 juin 2013, le Ministre d'État a rejeté ce recours hiérarchique, confirmant ainsi la validité du dispositif mis en place par le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Suite à ce rejet, le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts, représenté par son Secrétaire Général en exercice, a saisi le Tribunal Suprême d'une requête en annulation enregistrée au Greffe Général le 26 juillet 2013. Agissant sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution — qui confère au Tribunal Suprême une compétence d'attribution en matière administrative pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois —, le syndicat demandait l'annulation conjointe de la décision initiale du Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique du 26 décembre 2012 et de la décision confirmative de rejet du recours hiérarchique prise par le Ministre d'État le 17 juin 2013.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : après le dépôt de la requête initiale, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 27 septembre 2013, à laquelle le syndicat a répondu par une réplique le 4 novembre 2013, clôturée par une duplique de l'État enregistrée le 6 décembre 2013. Par ordonnance du 1er août 2013, le Vice-président du Tribunal Suprême, M. Jean-Michel Lemoyne de Forges, avait été désigné en qualité de rapporteur, avant que l'affaire ne soit renvoyée, par ordonnance du 24 janvier 2014, à l'audience publique du 28 mars 2014, où le Tribunal a siégé et délibéré en Assemblée plénière.

Les prétentions et moyens des parties dessinaient deux conceptions radicalement opposées de la nature juridique des textes applicables et des droits des agents :

1. L'argumentation du Syndicat requérant Le syndicat soutenait que les deux décisions attaquées violaient frontalement la loi n° 455 du 27 juin 1947 ainsi que l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007. Selon son analyse :

• L'article 69 des « Dispositions » soumettant les agents au régime de la loi n° 455, l'âge légal de la retraite était fixé à soixante-cinq ans par des dispositions législatives d'ordre public (article 1er de la loi n° 455). L'article 70 des « Dispositions » mentionnant l'âge de soixante ans ne faisait qu'ouvrir une simple faculté de départ anticipé sans minoration, mais n'instaurait nullement une obligation de quitter le service.
• Les agents disposaient ainsi d'un véritable « droit de travailler jusqu'à 65 ans », lequel ne pouvait être restreint ni retiré par un acte réglementaire ou par une décision administrative de valeur juridique incertaine.
• Le syndicat soulignait le préjudice financier subi par les agents, soutenant qu'un départ contraint à soixante ans les empêchait d'acquérir le nombre d'annuités suffisant pour bénéficier d'une pension à taux plein, affirmant dans sa réplique qu'il était inexact de prétendre que la pension n'était pas minorée à soixante ans.
• En réplique, le requérant dénonçait les contradictions de la défense de l'État : selon lui, l'administration ne pouvait simultanément justifier une limite d'âge impérative à soixante ans par la pénibilité des fonctions — pénibilité qui, selon le syndicat, n'était reconnue que pour les égoutiers pouvant partir à cinquante-cinq ans, et non pour les personnels des jardins et de la voirie — tout en autorisant une poursuite d'activité jusqu'à soixante-cinq ans. Il critiquait en outre le caractère arbitraire de l'examen individuel annuel, l'incompréhensible transformation statutaire des agents maintenus en fonction en agents « contractuels », et l'impossibilité pour l'État d'affilier ses agents à la Caisse autonome des retraites tout en s'affranchissant des règles régissant cette caisse.

2. L'argumentation de l'État de Monaco en défense En réponse, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opérant une distinction conceptuelle classique du droit de la fonction publique :

• Il convenait, selon l'administration, de dissocier rigoureusement la notion de « limite d'âge d'activité » dans le service public et celle d'« âge légal d'ouverture des droits à pension ». L'article 70 des « Dispositions » fixait bien à soixante ans la limite d'âge d'activité des personnels des Services Urbains.
• La loi n° 455 du 27 juin 1947 n'interdisait nullement au pouvoir réglementaire de fixer une limite d'âge d'activité inférieure à soixante-cinq ans, adaptée aux spécificités et à la pénibilité des fonctions exercées. En duplique, l'État précisait d'ailleurs, sur le fondement de l'article 45 de la loi n° 455, que les agents de l'État et de la Commune sont expressément exclus du champ d'application de cette loi : dès lors, ses dispositions n'étaient pas d'ordre public à leur égard. L'article 69 des « Dispositions » n'opérait qu'un renvoi technique à la loi de 1947 aux seules fins d'attribuer la liquidation et le versement des pensions à la Caisse autonome des retraites, sans priver l'État employeur de son pouvoir réglementaire d'organisation du service et de fixation d'une limite d'âge dérogatoire.
• Enfin, le Ministre d'État faisait valoir que cette limite d'âge ne remettait pas en cause le bénéfice d'une pension non minorée dès soixante ans, et que l'instauration d'un mécanisme de dérogation sous réserve d'aptitude physique avait précisément été mise en place dans un esprit de bienveillance, pour répondre aux sollicitations du syndicat requérant.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au regard des prétentions croisées des parties et de la structure de l'ordonnancement juridique monégasque, le Tribunal Suprême était confronté à une double interrogation juridique, l'une touchant à la légalité interne de la norme réglementaire de référence (par voie d'exception ou d'interprétation), l'autre touchant à la légalité externe des actes administratifs attaqués :

1. En premier lieu, l'affiliation partielle des personnels des Services Urbains à la Caisse autonome des retraites des salariés (régie par la loi n° 455 du 27 juin 1947 qui prévoit un âge d'ouverture des droits jusqu'à soixante-cinq ans), telle qu'organisée par l'article 69 des « Dispositions applicables au personnel des Services Urbains », faisait-elle juridiquement obstacle à ce que le Ministre d'État fixe, par la voie réglementaire de l'arrêté ministériel n° 2007-543 (article 70 desdites « Dispositions »), une limite d'âge impérative de cessation d'activité à soixante ans pour ces mêmes agents ?
2. En second lieu, dans l'affirmative où cette limite d'âge réglementaire de soixante ans serait légale et impérative, le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique détenait-il la compétence juridique nécessaire pour instituer et organiser, par voie de décision générale, un régime de dérogations individuelles permettant le maintien en activité de ces agents au-delà de la limite d'âge réglementaire ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La motivation adoptée par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa densité normative. Faisant usage de la technique de l'économie de moyens — matérialisée par la formule rituelle « Sans qu'il soit besoin de statuer sur l'ensemble des moyens de la requête » —, le juge constitutionnel et administratif monégasque structure son unique considérant de fond en trois mouvements logiques implacables.

1. L'interprétation et la validation de la limite d'âge réglementaire de soixante ans

Avant de statuer sur le sort des décisions attaquées, le Tribunal Suprême devait impérativement lever l'équivoque entretenue par le syndicat requérant quant à la portée exacte de l'article 70 des « Dispositions applicables au personnel des Services Urbains » et quant à sa conformité à la loi n° 455 du 27 juin 1947.

Le Tribunal pose d'emblée que :

« l'article 70 des "Dispositions" précitées fixe à soixante ans la limite d'âge pour l'exercice des fonctions d'entretien et de surveillance des jardins, de la voirie et des égouts ».

Par cette affirmation liminaire, la Haute Juridiction écarte définitivement la lecture syndicale selon laquelle l'âge de soixante ans n'aurait constitué qu'une simple faculté de départ anticipé à la discrétion de l'agent. L'article 70 édicte bien une véritable « limite d'âge », concept classique du droit public qui emporte rupture de plein droit du lien de service à la survenance de l'âge fatidique.

Restait alors à déterminer si le Ministre d'État avait pu légalement édicter une telle limite d'âge par arrêté ministériel (l'arrêté n° 2007-543 du 26 octobre 2007 rendant exécutoires les « Dispositions » du 26 février 2003), nonobstant l'existence de la loi n° 455 du 27 juin 1947. Le Tribunal Suprême répond par l'affirmative en consacrant la thèse de l'indépendance des législations :

« que la circonstance que, sur le fondement de l'article 69 de ces "Dispositions", les cotisations et les prestations de retraite des personnels en cause soient pour partie confiées à la Caisse autonome des retraites des salariés n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire au Ministre d'État de fixer par arrêté ministériel une telle limite d'âge ».

Ce faisant, le juge valide l'argumentation développée par le Ministre d'État en défense : le renvoi opéré par l'article 69 au mécanisme de la Caisse autonome des retraites des salariés est purement financier et gestionnaire (collecte des cotisations et service des prestations). Il n'a nullement pour effet d'incorporer les agents publics des Services Urbains dans le champ statutaire du droit privé des salariés régi par la loi n° 455 (dont l'article 45, visé par le Tribunal, exclut d'ailleurs les agents de l'État), ni de paralyser le pouvoir réglementaire du Ministre d'État dans la détermination des règles d'organisation du service public, au premier rang desquelles figure la fixation de la limite d'âge des agents. La norme réglementaire fixant la limite d'âge à soixante ans est donc jugée pleinement légale.

2. La censure du dispositif dérogatoire pour incompétence de son auteur

Une fois la légalité et l'impérativité de la règle de l'article 70 fermement établies, le raisonnement du Tribunal Suprême bascule. Si la limite d'âge de soixante ans est une norme réglementaire valide édictée par arrêté ministériel, elle s'impose à l'administration elle-même en vertu du principe de légalité et de la hiérarchie des normes administratives. Dès lors, toute dérogation à cette règle impérative ne peut procéder que d'une habilitation expresse prévue par un texte de rang au moins équivalent.

Or, procédant à l'examen des bases légales de l'acte du 26 décembre 2012, le Tribunal constate un vide juridique absolu :

« que toutefois ni ces "Dispositions" ni aucun autre texte législatif ou réglementaire applicable au personnel en cause n'autorise le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction publique à prévoir des dérogations à cette limite d'âge ; que la décision du Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique du 26 décembre 2012 prévoyant et organisant de telles dérogations a donc été prise par une autorité incompétente ».

Ce motif est remarquable à double titre. D'une part, il relève un vice d'incompétence matérielle (ratione materiae) absolue : un chef de service ou directeur d'administration centrale (le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique) est dépourvu de tout pouvoir réglementaire autonome lui permettant d'aménager, d'assouplir ou de déroger à une règle statutaire fixée par un arrêté du Ministre d'État, en l'absence d'habilitation textuelle expresse.

D'autre part, il est frappant de constater que le syndicat requérant ne soulevait pas explicitement, au vu des visas résumant ses écritures, l'incompétence du Directeur des Ressources Humaines pour instituer des dérogations ; le syndicat contestait à l'inverse la restriction de son droit prétendu à travailler jusqu'à soixante-cinq ans et la « valeur juridique incertaine » de l'acte lui retirant ce droit. En se plaçant sur le terrain de l'incompétence de l'auteur de l'acte pour instituer des dérogations à une limite d'âge par ailleurs jugée valide, le Tribunal Suprême mobilise le moyen d'ordre public par excellence du contentieux administratif de l'excès de pouvoir : l'incompétence de l'autorité administrative.

3. L'annulation par voie de conséquence de la décision ministérielle

La conclusion du syllogisme juridictionnel s'impose alors d'elle-même concernant la seconde décision attaquée. Saisi d'un recours hiérarchique contre un acte entaché d'incompétence, le Ministre d'État avait l'obligation légale de l'annuler ou de le retirer. En refusant de le faire, il a entaché sa propre décision d'illégalité :

« qu'il s'ensuit que c'est à tort que, par sa décision du 17 juin 2013, le Ministre d'État a rejeté le recours hiérarchique du Syndicat requérant. »

Il convient de noter implicitement mais nécessairement que le rejet du recours hiérarchique par le Ministre d'État — bien que ce dernier soit l'auteur de l'arrêté ministériel n° 2007-543 — n'a pas eu pour effet de « régulariser » ou de couvrir le vice d'incompétence affectant la décision initiale du Directeur des Ressources Humaines. En effet, un simple rejet de recours